Perustelut
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan julkisten hallintotehtävien
ja oikeussääntöjen antaminen siirrettäväksi liikelaitoksena
toimivasta Ilmailulaitoksesta erilliseen virastoon, Ilmailuhallintoon.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt julkisten hallintotehtävien
siirtämistä omaan erilliseen virastoon tai keskukseen
parempana kuin sitä, että julkiset hallintotehtävät
keskitetään liikelaitoksen sisällä olevaan
erilliseen viranomaistehtävien yksikköön
(PeVL 38/2004 vp, s. 2—3).
Ratkaisulle on siten hyväksyttävät perusteet,
sillä perustuslain 21 §:n oikeusturvan ja hyvän
hallinnon takeiden kannalta sekä perustuslain 80 §:n
lainsäädännön siirtämistä koskevien
säännösten kannalta järjestelyä on
pidettävä perusteltuna.
Laki Ilmailulaitoksesta
Lennonvarmistuspalvelut
Ilmailulaitoksen toimialaan ehdotetaan kuuluvaksi 1. lakiehdotuksen
2 §:n mukaan lennonvarmistuspalvelut ja lennonvarmistusjärjestelmät.
Lisäksi 4 §:n perusteella Ilmailulaitokselle ehdotetaan
kuuluvan myös julkisia palvelutehtäviä.
Koska lennonvarmistuksesta säädettäisiin ilmailulain
12 luvussa, on asianmukaista ottaa ilmailulaitoslain lennonvarmistusta
koskeviin säännöksiin asianomaiset viittaukset
ilmailulakiin.
Lennonvarmistus on lakiehdotuksen perustelujen mukaan suurelta
osin lentoliikenteen sujuvuuden hallintaa, jossa vastuu ilma-aluksen
ohjailusta ei siirry lennonjohtajalle, vaan kysymys on lähinnä neuvojen
ja ohjeiden antamisesta ilma-aluksen päällikölle
sekä ilmailun asiantuntijana toimimisesta.
Lennonvarmistuspalveluja on kuitenkin laajasti ymmärrettynä pidettävä julkisina
hallintotehtävinä, joiden antamista Ilmailulaitokselle
liikelaitoksena tulee tarkastella perustuslain 124 §:n
kannalta. Sen mukaan julkisia hallintotehtäviä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lain nojalla, jos se on tarpeen
tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna
perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon
vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan
käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Lennonvarmistustehtävien luonteesta johtuen
perustuslakivaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena,
että tehtäviä hoitaa Ilmailulaitos. Määräyksiensä toteuttamiseksi
lennonvarmistuselimellä ei ehdotuksen mukaan näytä olevan erityisiä pakkokeinoja.
Kysymys ei siten ole varsinaisista hallintopäätöksistä,
vaan operatiivisista tehtävistä. Tässä yhteydessä merkitystä on
annettava sääntelyn kohteena olevan toiminnan
korostetun tekniselle luonteelle (PeVL 16/2002
vp, s. 4). Tehtäviin ei myöskään
sisälly merkittävää julkisen
vallan käyttöä. Koska tehtävien
hoitaminen on lähinnä tosiasiallista hallintotoimintaa,
jossa oikeusturvan takeet perustuvat sääntelyn
täsmällisyyteen ja asianmukaisuuteen, henkilöstön
koulutukseen ja pätevyysvaatimuksiin sekä toiminnan
riittävään valvontaan, ei perustuslakivaliokunta
pidä sääntelyä perustuslain 124 §:n
kannalta ongelmallisena.
Laki Ilmailuhallinnosta
Ammattitaidon ylläpitäminen
Hallintolain esteellisyysperusteita ei 2. lakiehdotuksen 5 §:n
2 momentin mukaan ole tarkoitus soveltaa lennonvarmistuksen valvontaan
ja sitä koskevaan päätöksentekoon
siltä osin kuin ilmailuhallinnon palveluksessa oleva työskentelee
tai on työskennellyt sivutoimisesti ilmailutoimintaa harjoittavan
ja siten lennonvarmistuksen valvonnan mahdollisen kohteen palveluksessa.
Sääntelyä perustellaan sillä,
että Suomessa on käytännössä vain
yksi lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja.
Säännös on melko väljä.
Ehdotuksen perustelujenkin mukaan esteellisyysperuste koskisi vain
hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohtaa. Sen mukaan virkamies
on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään
asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen
tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai
vahinkoa. Valiokunnan mielestä sääntelyn
täsmällisyyden kannalta on aiheellista
tarkentaa 2. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momenttia
siten, että hallintolain esteellisyyttä koskeva
viittaus koskee vain kyseisen lain 28 §:n 1 momentin
4 kohtaa.
Maksut
Ilmailuhallinnon suoritteiden maksuista säädetään
ehdotettavan 6 §:n 1 momentin mukaan asetuksella. Sääntely
on vastoin perustuslain 81 §:n 2 momenttia, jonka mukaan
valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden
sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista
säädetään lailla. Sen sijaan
tarkempia määräyksiä voidaan
antaa asetuksella (PeVL 28/2004 vp,
s. 6). Ilmeisesti näin on tarkoitettukin, sillä 6 §:n
2 momentissa mainitaan, että maksut pääasiallisesti
määräytyvät valtion maksuperustelain
mukaan.
Momenttien paikkoja on perustuslakivaliokunnan mielestä syytä vaihtaa,
jolloin 1 momentissa todettaisiin, että Ilmailuhallinnon
suoritteista perittäviä maksuja määrättäessä otetaan huomioon,
mitä maksuperustelaissa säädetään. Vastaavasti
2 momentissa todettaisiin, että tarkempia säännöksiä Ilmailuhallinnon
suoritteiden maksuista säädetään
liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella.
Ehdotetun 6 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi,
mitä valtion maksuperustelaissa säädetään,
Ilmailuhallinnon suoritteista perittävien maksujen määräämisessä voidaan
ottaa huomioon vastaavista suoritteista muualla unionin jäsenvaltioissa
perittävien maksujen taso, ilmailun edellytysten turvaaminen
ja ilmailun turvallisuuden edistäminen sekä kilpailun
edistäminen lentoliikenteessä.
Maksuja ei voida enää pitää perustuslain 81 §:n
2 momentissa tarkoitetuille valtion maksuille ominaisina korvauksina
tai vastikkeina yksilöidyistä julkisen vallan
palveluista tai muista vastaavista suoritteista (PeVL 36/2005 vp,
s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
katsottu, että mitä suuremmaksi ero maksun ja
etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään liittyvän
suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä kasvaa,
sitä lähempänä on pitää suoritusta
valtiosääntöoikeudellisena verona. Merkittävää voi
myös olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen
vapaaehtoista vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden
aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja
velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja
(PeVL 46/2004 vp, s. 3/I, PeVL 12/2005
vp, s. 3/I).
Perustuslakivaliokunta katsoo, että ehdotetussa 6 §:n
2 momentissa mainittuja muihin kuin maksuperustelakiin perustuvia
maksuja on pidettävä veroina. Jotta 2. lakiehdotus
tältä osin voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
on sääntely saatettava vastaamaan kokonaisuudessaan
perustuslain 81 §:n 1 momentin säännöksiä valtion
verosta. Jos taas tarkoitus on periä maksuja yksilöidyistä viranomaissuoritteista,
on maksun perusteet määritettävä valtion
maksuperustelaissa ilmenevien periaatteiden mukaisesti. Tällöin
2 momentissa mainitut lisämääritysperusteet
on poistettava laista.
Valtuutussäännökset
Valtioneuvoston asetuksella ehdotetaan 7 §:n 1 momentin
nojalla säädettäväksi sen lisäksi, mitä valtion
virkamieslaissa säädetään, Ilmailuhallinnon
tehtävistä, henkilöstöstä,
ylijohtajan ja välittömästi hänen
alaistensa johtajien kelpoisuusvaatimuksista, virkojen täyttämisestä,
ylijohtajan sijaisen määräämisestä,
ilmailuhallinnon hallinnosta sekä puhevallan käyttämisestä muissa
viranomaisissa ja toimituksissa.
Koska Ilmailuhallinnon tehtäviin kuuluu julkisen vallan
käyttöä, on sen yleisistä perusteista perustuslain
119 §:n 2 momentin nojalla säädettävä lailla.
Yleisiin perusteisiin kuuluu lähinnä yksikön
nimi, toimiala sekä pääasialliset tehtävät
ja toimivaltuudet (HE 1/1998 vp, s.
174/II). Sen vuoksi ehdotuksen 7 §:n 1 momentin
1 kohdan ja 6 kohdan mukaisesti valtioneuvoston asetuksella ei voida
säätää Ilmailuhallinnon tehtävistä ja
hallinnosta. Myöskään 2—5 ja
7 kohtien asetuksen tasoista sääntelyä ei
voida rinnastaa lainsäätäjän
toimivaltaan. Perustuslakivaliokunta katsoo, että sääntelyn
muotoilua on tältä osin asianmukaista täsmentää siten,
että virkamieslakia tarkempia säännöksiä voidaan
antaa valtioneuvoston asetuksella.
Laki lentoliikenteen valvontamaksusta
Yleistä
Lentoliikenteen valvontaa ja ilmailun julkisia hallintotehtäviä varten
kannetaan 3. lakiehdotuksen 1 §:n mukaan valtiolle lentoliikenteen valvontamaksu.
Valvontamaksu on ehdotuksen 4 §:n perusteella 0,90 euroa
jokaista ilma-aluksella lentoasemalta lähtenyttä matkustajaa
kohden.
Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan valvontamaksua
ei ole pidettävä sellaisena perustuslain 81 §:n
2 momentissa tarkoitettuna maksuna, joka on korvaus tai vastike
julkisen vallan palvelusta tai muusta suoritteesta. Perustuslakivaliokunnan
käytännössä on katsottu, että mitä suuremmaksi
ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään
liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten
välillä kasvaa, sitä lähempänä on
pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena
verona. Merkittävää voi myös
olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista
vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista
suoritteista ei voi kieltäytyä ja velvollisuus
koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja
(PeVL 46/2004 vp, s. 3/I, PeVL
12/2005 vp, s. 3/I).
Koska lentoliikenteen valvontamaksu on siten luonteeltaan vero,
tulee sääntelyn täyttää perustuslain
81 §:n 1 momentin mukaiset verolta vaadittavat edellytykset.
Sen vuoksi siitä tulee säätää lailla,
joka sisältää säännökset
verovelvollisuudesta ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen
oikeusturvasta. Ehdotuksen 2 §:ssä ja 4 §:ssä on
asianmukaiset säännökset maksuvelvollisesta
ja maksun suuruuden perusteista sekä 11 §:ssä oikaisusta
maksuvelvollisen hyväksi ja muutoksenhausta ehdotuksen 3 luvussa,
joten sääntely täyttää perustuslain 81 §:n
1 momentissa ja valiokunnan käytännössä verolle
asetettavat yleiset vaatimukset (PeVL 67/2002
vp, s. 3—4, PeVL 41/2004 vp,
s. 2/I ja PeVL 29/2005 vp,
s. 1—2).
Muutoksenhaku
Muutoksenhakua koskevaan ehdotuksen 14 §:n 1 momenttiin
sisältyy säännös, jonka mukaan valtion
puolesta valitusoikeus Ilmailuhallinnon päätökseen
on Ilmailuhallinnon hallintoasioista vastaavalla johtajalla. Tämä merkitsee,
että Ilmailuhallinto voi valittaa omasta päätöksestään. Esityksessä ei
lainkaan perustella viranomaisen poikkeuksellista valitusoikeutta.
Säännöstä on arvioitava perustuslain
21 §:n mukaisen oikeusturvan ja hyvän hallinnon
takeiden kannalta.
Jos viranomainen voi heti päätöksen
tehtyään riitauttaa oman päätöksensä hakemalla
siihen muutosta, on se omiaan heikentämään
veroasiain käsittelyn asianmukaisuutta sekä viranomaisen
riittävään selvittämiseen ja
valmisteluun liittyvää päätöksentekoa.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään
todennut viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua
perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asiamukaisen
menettelyn kannalta ongelmalliseksi, koska viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen
mahdolliseksi vastapuoleksi (PeVL 36/2004 vp,
s. 4/II, PeVL 37/2004 vp, s. 3/II).
Valiokunta on pitänyt viranomaisen valitusoikeutta ongelmattomana,
jos se liittyy oikeuskäytännön
yhtenäisyyden ylläpitämiseen liittyviin
perusteisiin (PeVL 4/2004 vp, s. 10/I, PeVL
4/2005 vp, s. 3/I).
Vaikka menettelylle onkin vakiintunut prosessuaalinen käytäntönsä,
pitää perustuslakivaliokunta perustuslain 21 §:n
1 momentissa mainitun asianmukaisen oikeudenkäyntimenettelyn kannalta
aiheellisena rajata 3. lakiehdotuksen 14 §:n 1
momentin mukainen viranomaisen valitusoikeus vain oikeuskäytännön
yhtenäisyyden kannalta tarpeellisiin valituksiin. Samoin
perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 21 §:n 2
momentissa turvattujen hyvän hallinnon takeiden kannalta
on asianmukaista, että valtion puolesta muutoksenhakuoikeutta
ei käytä Ilmailuhallinnon piirissä toimiva
virkamies, vaan esimerkiksi ministeriö tai valtion asiamies.
Tietojenantovelvollisuus
Kirjanpitovelvollisuudesta säädetään
lakiehdotuksen 19 §:ssä. Maksuvelvollisen on lakiehdotuksen
20 §:n nojalla pyydettäessä esitettävä Ilmailuhallinnolle
tai tämän määräämälle
asiantuntevalle ja esteettömälle henkilölle
tarkastusta varten kirjanpitoaineistonsa ja muut maksujen määräämistä varten
tarpeelliset tiedot pyydetyssä muodossa.
Ehdotuksessa on ensisijaisesti kysymys muista kuin perustuslain
10 §:n 1 momentissa turvatun henkilötietojen suojan
kannalta merkityksellisistä tiedoista. Perustuslakivaliokunta
on pitänyt tällaisen sääntelyn
yhteydessä asianmukaisena, että viranomaisen tietojensaantioikeus
ulotetaan vain sen tehtävien hoidon kannalta välttämättömiin
tietoihin (PeVL 45/2004 vp, s. 4/II, PeVL
4/2005 vp, s. 4/II, PeVL 37/2005
vp, s. 6/II, PeVL 42/2005
vp, s.3/II). Sääntelyä on asianmukaista
tarkistaa siten, että tietojenantovelvollisuus tarkastusta
varten ulottuu vain välttämättömiin
tietoihin.
Maksun kantaminen esityksen mukaisesti
Kun eduskunnalle on annettu esitys valvontamaksulain muuttamisesta,
valtioneuvostolla on ehdotuksen 21 §:n nojalla oikeus määrätä,
että tässä laissa tarkoitettu maksu kannetaan
esityksen mukaisesti. Lopullisesti asia ratkaistaisiin esityksen
perustelujen mukaan lain muutoksen yhteydessä ja mahdollisesti
liikaa peritty maksu palautettaisiin lentoaseman pitäjälle.
Tällaiseen avoimeen ja ennakolliseen valtuutukseen
perustuva sääntely on ristiriidassa perustuslain
81 §:n 1 momentin kanssa sikäli, että verosta
tulee säätää lailla. Sen vuoksi
perustuslakivaliokunta edellyttää, että 21 §:n
säännös maksun kantamisesta ennen muutoslain
voimaantuloa poistetaan laista.
Aluevalvontalain ja meripelastuslain muutokset
Ilmailulaitoksen aluevalvontatehtävistä ehdotetaan
otettavaksi säännökset aluevalvontalain 24 a §:ään.
Sen 1 momentin mukaan Ilmailulaitos hoitaa tässä laissa
tarkoitettuja aluevalvontatehtäviä omalla toimialallaan
sen mukaan kuin siitä erikseen sovitaan Ilmailulaitoksen
ja puolustusministeriön välisessä sopimuksessa.
Esityksen perusteluissa todetaan, että Ilmailulaitoksen
aluevalvontaan liittyvät tehtävät ovat
lähinnä aluevalvonnan viranomaistoimintaa koskevia
avustavia tehtäviä. Tämä rajaus
ei ilmene säädöstekstistä. Vastaavasti
mainitun pykälän 2 momentin perusteella
Ilmailulaitoksen on ryhdyttävä käytettävissä olevin
keinoin toimenpiteisiin aluevalvontarikkkomusten ja aluevalvontaloukkausten
estämiseksi. Aluevalvontalain mukaan lain 6 luvussa
on lueteltu aluevalvontaviranomaisen tehtävät,
joihin sisältyy muun muassa huomautuksen ja varoituksen
antaminen (25 §), henkilön kiinniottaminen (27 §),
turvatarkastus (28 §) ja voimakeinojen käyttö (31 §).
Sääntely on ongelmallinen ensiksikin perustuslain
124 §:n kannalta, koska näin merkittävää julkisen
vallan käyttöä ei voida siirtää viranomaistahon
ulkopuolella toimivalle Ilmailulaitokselle. Toiseksi sääntely
on ristiriidassa perustuslain 2 §:n 3 momentin kanssa,
jonka mukaan julkisen vallankäytön tulee perustua
lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin
lakia. Näin ollen Ilmailulaitoksen tehtäviä ja
toimivaltaa ei voida jättää vain Ilmailulaitoksen
ja puolustusministeriön välisen sopimuksen varaan.
Perustuslakivaliokunta ei käytännössään
ole pitänyt asianmukaisena, että viranomaisten
yksityisiin kohdistuvaa julkista valtaa sisältävä toimivalta
voisi rajoitetulta osaltaankaan pohjautua ministeriöiden
väliseen sopimukseen (PeVL 11/2002 vp,
s. 6/I, PeVL 19/2005 vp, s.
8/I).
Jotta 4. lakiehdotus voitaisiin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
Ilmailulaitoksen aluevalvontatehtävät on rajattava
23 a §:n 1 momentissa vain aluevalvontaviranomaista avustaviin
tehtäviin ja suljettava pois kokonaan mahdollisuus sopimusteitse
antaa Ilmailulaitokselle merkittävää julkista
valtaa sisältäviä tehtäviä.
Ilmailulaitos osallistuu ehdotetun meripelastuslain 4 §:n
3 momentin perusteella meripelastustoimen etsintä- ja pelastustoimintaan
toimialansa palveluja tuottaen sen mukaan kuin niistä erikseen
sovitaan Ilmailulaitoksen ja sisäasiainministeriön
välisessä sopimuksessa. Tässä tapauksessa
Ilmailulaitoksen etsintä ja pelastustoiminta on sen aluevalvontatehtäviä selvemmin
sidottu
oman toimialansa palvelujen tuottamiseen. Lisäksi arviointiin
vaikuttaa, että meripelastustoiminnassa on kysymys pääosin
tosiasiallisesta toiminnasta ihmishenkien pelastamiseksi (PeVL
24/2001 vp, s. 4/II), joten Ilmailulaitoksen
toiminta ei meripelastuksen osalta sisällä perustuslain
124 §:ssä tarkoitettua merkittävää julkisen
vallan käyttämistä eikä tehtävien
katsota vaarantavan perusoikeuksia, oikeusturvaa tai hyvän
hallinnon takeita. Koska keskeiset asiat on säädetty
suhteellisen täsmällisesti laissa, ei muiden vähäisten
tehtävien sopiminen Ilmailulaitoksen ja sisäasiainministeriön
kesken ole valtiosääntöoikeuden kannalta
ongelmallinen.