Perustelut
Arvioinnin lähtökohtia
Hallituksen esityksen keskeisenä tarkoituksena on toteuttaa
EU:n ns. oleskelulupa-asetuksen muutoksen edellyttämä biometrisiä tunnisteita sisältävien
oleskelulupakorttien käyttöönotto Suomessa.
Pääosin kysymys on sinänsä suoraan sovellettavan
EU:n asetuksen sisällyttämisestä viittauksin
ja asiasisältöisin säännöksin
kansalliseen lainsäädäntöön.
Lakiehdotukset sisältävät lisäksi
eräitä kansallisiin ratkaisuihin perustuvia säännöksiä,
joista perusoikeuksien kannalta merkityksellisiä ovat säännökset
sormenjälkien tallettamisesta ulkomaalaisrekisteriin sekä sormenjälkitietojen
käyttämisestä muuhun kuin tietojen keräämis-
ja tallettamistarkoitusta vastaavaan tarkoitukseen.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 14/2009
vp tarkastellut sisällöltään
hyvin samankaltaista sääntelyä passia
haettaessa henkilöltä otettavien sormenjälkien
tallettamisesta passirekisteriin ja näiden sormenjälkitietojen käyttämisestä muuhun
kuin niiden keräämis- ja tallettamistarkoitusta
vastaavaan tarkoitukseen. Valiokunta arvioi tuolloin sormenjälkitietojen laajamittaista
tallettamista ja niiden käyttöä perustuslain
10 §:n 1 momentin, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan,
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklan sekä Euroopan
neuvostossa vuonna 1981 yksilöiden suojelusta henkilötietojen
automaattisessa tietojenkäsittelyssä tehdyn yleissopimuksen
yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa
koskevien säännösten ja määräysten
kannalta. Sama arviointi on pitkälti ulotettavissa myös
nyt ehdotettuun sääntelyyn.
Sormenjälkitietojen tallettaminen ulkomaalaisrekisteriin
Oleskelulupahakemusta, oleskelulupakorttihakemusta
ja unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttihakemusta
varten otetut sormenjäljet talletetaan 2. lakiehdotuksen
3 b §:n 1 momentin perusteella ulkomaalaisrekisterin hakemusasioiden
osarekisteriin.
Perustuslakivaliokunta katsoi passilakiehdotuksen yhteydessä,
että biometrisiä tunnisteita sisältävään
poikkeuksellisen laajaan tietokantaan saattaa liittyä tietoturvaan
ja tietojen väärinkäyttöön
liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime
kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetin
suojalle. Muun muassa tämän vuoksi sormenjälkien
tallettaminen passirekisteriin ei valiokunnan mielestä näyttänyt
esitettyjen rekisterin perustamista puoltavien perusteiden kannalta
täysin välttämättömältä ja
oikeasuhtaiselta. Valiokunta ei päätynyt pitämään
rekisterin perustamista suoranaisesti perustuslain vastaisena, mutta
se kehotti kuitenkin hallintovaliokuntaa vakavasti harkitsemaan
tietojen rekisteröimistä koskevan sääntelyn
poistamista ainakin, jos tietoturvajärjestelyjä ei
ole rekisterin käyttöönottohetkeen mennessä saatettu
vaadittavalle korkealle tasolle. Näin ei kuitenkaan esityksen
eduskuntakäsittelyssä tehty (ks. HaVM 9/2009
vp).
Ulkomaalaisrekisteriin muodostuva sormenjälkitietokanta
ei ole laajuudeltaan samaa luokkaa kuin passirekisterin tietokanta,
johon ajan myötä kertyvät lähes
kaikkien Suomen aikuisväestöön
kuuluvien sormenjäljet. Siihenkin liittyy kuitenkin samanlaisia
riskejä. Siksi nyt ehdotettuun tietojen rekisteriin tallettamista
koskevaan sääntelyynkin on yksityiselämän
ja henkilötietojen suojaan palautuvien perusteiden vuoksi
syytä suhtautua varauksellisesti.
Sormenjälkitietojen käyttäminen
muuhun kuin tietojen keräämis- ja tallettamistarkoitusta vastaavaan
tarkoitukseen
Ulkomaalaisrekisteriin talletettavat tiedot.
Maahanmuuttovirasto, poliisi, rajatarkastusviranomainen
ja Suomen ulkomaan edustusto saavat 2. lakiehdotuksen 3 b §:n
nojalla käyttää ulkomaalaisrekisterin
hakemusasioiden osarekisteriin talletettavia sormenjälkiä oleskelulupakortin
aitouden toteamiseksi ja oleskeluluvan haltijan henkilöllisyyden
todentamiseksi lain 2 §:ssä säädettyyn
tarkoitukseen liittyvien toimivaltuuksien rajoissa. Nämä toimivaltuudet liittyvät
lähinnä ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua
ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyyn, päätöksentekoon
ja valvontaan. Tällaiset tietojen käyttötavat
ovat kiinteässä yhteydessä tietojen keräämis-
ja tallettamistarkoitukseen, eivätkä ne
muodostu yksityiselämän ja henkilötietojen
suojaan kuuluvan käyttötarkoitussidonnaisuuden
periaatteen kannalta ongelmallisiksi. Valiokunta huomauttaa kuitenkin,
että säännöstä on käyttötarkoitussidonnaisuuden
periaatteen vuoksi tulkittava ja sovellettava suppeasti. Tämä merkitsee
muun muassa sitä, että sormenjälkitiedot
eivät voi olla yleisesti käytettävissä poliisin
operatiivisissa tehtävissä (vrt. PeVL
14/2009 vp, s. 4/II).
Poliisilla on lisäksi oikeus käyttää rekisteriin talletettuja
sormenjälkitietoja siten kuin henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 16 a §:ssä säädetään.
Tällä perusteella sormenjälkitietoja
voidaan käyttää vain, jos se on välttämätöntä luonnononnettomuuden,
suuronnettomuuden tai muun katastrofin taikka rikoksen
kohteeksi joutuneen tai muuten tunnistamattomaksi jääneen
uhrin tunnistamiseksi.
Kyseinen henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain säännös muotoiltiin eduskuntakäsittelyn
aikana perustuslakivaliokunnan edellytettyä hallituksen
esityksessä ehdotetun säännöksen
poistamista tai olennaista täsmentämistä (PeVL
14/2009 vp, s. 4—5). Valiokunta katsoi
tuolloin, että tietojen käyttämiseen
varsinaisen keräämis- ja tallettamistarkoituksen
ulkopuolelle jääviin tarkoituksiin on laajojen
biometrisiä tunnisteita sisältävien rekisterien
yhteydessä syytä suhtautua kielteisesti. Käyttötarkoitussidonnaisuudesta
voidaan tällöin tehdä vain täsmällisiä ja
vähäisiksi luonnehdittavia poikkeuksia.
Sääntely ei valiokunnan mielestä saanut
johtaa siihen, että muu kuin alkuperäiseen käyttötarkoitukseen
liittyvä toiminta muodostuu rekisterin pääasialliseksi
tai edes merkittäväksi käyttötavaksi.
Perustuslakivaliokunta ei ole aiemmin erikseen arvioinut hallintovaliokunnassa
tuolloin muotoiltua (ks. HaVM 9/2009 vp)
henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 16 a §:ää.
Passirekisterin sormenjälkitietojen käyttämisen
sallimista tunnistamattomaksi jääneen uhrin tunnistamisessa
voidaan valiokunnan mielestä pitää sellaisena
käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamisena,
jota saatetaan vielä luonnehtia valiokunnan edellyttämällä tavalla
täsmälliseksi ja vähäiseksi.
Tämä merkitsee samalla myös sitä,
että 2. lakiehdotuksen 3 b §:n
3 momentin viittaus edellä mainitun lain 16 a §:ään
ei muodostu perustuslain vastaiseksi. Valiokunta huomauttaa, että tietojen
luovuttamista ulkomaille on arvioitava samoista lähtökohdista
kuin kotimaassa tapahtuvaa luovuttamista (PeVL 51/2002
vp, s. 3/I). Asian jatkokäsittelyssä on
syytä varmistua siitä, että sääntelyyn
sisältyvät asianmukaiset säännökset
myös esityksessä tarkoitettujen sormenjälkitietojen edelleen
luovuttamisesta (vrt. henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 37 §:n 6 momentti).
Ulkomaalaislain 131 §:n nojalla talletettavat tiedot.
Esityksen perusteluista (s. 23/II) käy ilmi,
että ulkomaalaislain 131 §:n nojalla pykälän 1 momentissa
tarkoitetulta ulkomaalaiselta (mm. turvapaikanhakijat) otettuja
ja pykälän 2 momentissa tarkoitettuun
poliisin ylläpitämään rekisteriin
talletettuja sormenjälkiä voidaan käyttää huomattavasti
laajemmin kuin passirekisteriin sisältyviä sormenjälkitietoja
tai nyt käsiteltävänä olevassa
esityksessä tarkoitettuja ulkomaalaisrekisteriin sisällytettäviä sormenjälkitietoja.
Tämä perustuu siihen, että ulkomaalaislain
131 §:n perusteella rekisteriin talletettujen sormenjälkien
käyttämiseen sovelletaan henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 16 §:n
eikä 16 a §:n säännöksiä.
Käytännössä tämä tarkoittaa — kuten
perusteluissakin todetaan — sitä, että ulkomaalaislain
131 §:ssä tarkoitettuja sormenjälkitietoja
voidaan nykyisin käyttää myös
esimerkiksi rikosten estämiseen tai selvittämiseen.
Ulkomaalaislain 131 §:n mukaan sormenjäljet
voidaan ottaa "tunnistamista ja rekisteröintiä varten".
Esityksen perusteluissa (s. 23/I) todetaan pykälän
ensisijaisena tavoitteena olevan estää turvapaikkasäännösten
yhteydessä esiintyviä väärinkäytöksiä ja
väärällä henkilöllisyydellä esiintymistä.
Edellä mainittu voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa
siten sormenjälkitietojen käyttämisen
laajasti ja selvästi niiden keräämis-
ja tallettamistarkoituksen ulkopuolelle jääviin
tarkoituksiin. Valiokunnan mielestä on selvää,
että kysymys ei ole valiokunnan tällaisessa tapauksessa
edellyttämästä käyttötarkoitussidonnaisuuteen
tehdystä täsmällisestä ja vähäiseksi
luonnehdittavasta poikkeuksesta. Lisäksi sääntely
vaikuttaa tiettyihin ulkomaalaisryhmiin kohdistuvana arveluttavalta
perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännösten
näkökulmasta. Ulkomaalaislain 131 §:ää on
tämän vuoksi täydennettävä säännöksellä,
jonka perusteella sormenjälkien käyttäminen
rajoitetaan vain niiden keräämis- ja tallettamistarkoitusta
vastaavaan tarkoitukseen. Tällainen tarkoitus voi valiokunnan
mielestä sinänsä liittyä myös
tarkasti määriteltyjen rikosten estämiseen
ja selvittämiseen, mutta ainoastaan siinä laajuudessa
kuin tällä toiminnalla on kiinteä yhteys
alkuperäiseen keräämis- ja tallettamistarkoitukseen.
Tämän lisäksi on mahdollista muiden käyttötarkoitusten
osalta viitata henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 16 a §:ään. Lakiehdotuksen
muuttaminen edellä mainitulla tavalla on edellytyksenä sille,
että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta huomauttaa, että tehtävän muutoksen
myötä mainittujen sormenjälkitietojen
käyttämiseen ei enää sovelleta
henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annetun lain 16 §:n säännöksiä.
Edellä mainitun sisältöinen muutos
voidaan valiokunnan mielestä toteuttaa myös muuttamalla
henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua
lakia, jos se osoittautuu lainsäädäntöteknisesti
perustellummaksi.