Perustelut
Yleistä
Kansaneläkelainsäädännössä säänneltävät
etuudet ovat merkityksellisiä ennen muuta perustuslain
19 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan lailla taataan jokaiselle
oikeus perustoimeentulon turvaan muun ohella työttömyyden,
työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä huoltajan
menetyksen perusteella. Lisäksi sääntely
toteuttaa julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 3 momentissa
säädettyä velvollisuutta tukea perheen
ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata
lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Ehdotus laiksi
vammaisetuuksista on merkityksellinen myös perustuslain
19 §:n 3 momentin sen säännöksen
näkökulmasta, jonka perusteella julkisen vallan
on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään,
jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut.
Eläkkeensaajan asumistuen sääntely toteuttaa
julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 4 momentissa
säädettyä velvollisuutta edistää jokaisen
oikeutta asuntoon.
Perustuslain 19 §:n 2 momentissa on lainsäätäjälle
asetettu velvoite taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle
subjektiivinen oikeus lailla säädettävään
julkisen vallan järjestämään
turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin
sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin
säännöksiin saamisedellytyksistä ja
tarveharkinnasta ja menettelymuodoista (HE 309/1993
vp, s. 70, PeVM 25/1994 vp,
s. 10/II, PeVL 33/2004 vp, s. 2/I).
Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin
kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä (HE
309/1993 vp, s. 70/II, PeVL
30/2005 vp, s. 2/II).
Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon
turva merkitsee pidemmälle menevää turvan
tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus
välttämättömään
toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei
siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta
(HE 309/1993 vp, s. 70/I, PeVM
25/1994 vp, s. 10/II, PeVL
33/2004 vp, s. 2/I). Perustoimeentulon turvan
riittävyyttä arvioitaessa on säännöksen esitöiden
mukaan merkitystä sillä, onko henkilöllä lakisääteiset
turvajärjestelmät ja hänen tilanteensa,
kuten esimerkiksi perhesuhteensa, muutoin kokonaisuutena arvioiden
toimeentulon edellytykset huolimatta siitä, että hänen
normaalit toimeentulomahdollisuutensa ovat perustuslain 19 §:n
2 momentissa mainitun jonkin seikan johdosta heikentyneet (HE
309/1993 vp, s. 70—71).
Ehdotetulla sääntelyllä ei ole tarkoitus
merkittävästi muuttaa etuuksien nykyisiä saamisedellytyksiä tai
tasoa eikä muutoinkaan puuttua nykyisten turvajärjestelmien
perussisältöön. Etuusjärjestelmiin
ehdotetut vähäiset sisällölliset
muutokset ovat perustuslain 19 §:n kannalta asianmukaisia.
Luopuminen etuuksien määrän sitomisesta
kuntien kalleusluokitukseen vastaa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelystä johtuvia
vaatimuksia (PeVL 73/2002 vp, PeVL 38/2005
vp). Uudistuksessa on keskeisesti kysymys voimassa olevan
sääntelyn selkeyttämisestä ja
sen saattamisesta vastaamaan säädöstasoltaan
perustuslain vaatimuksia. Uudistusta voidaan siksi luonnehtia pääasiassa
lainsäädäntötekniseksi.
Kansaneläke on nykyisin ansioeläkkeitä täydentävä perustoimeentuloa
turvaava eläke. Täyttä kansaneläkettä saavia
oli toisaalta vuoden 2005 lopussa vielä noin 97 000. Tämänkin
vuoksi on olennaista huolehtia siitä, että kansaneläkelakiin
perustuvan toimeentuloturvan taso on riittävä (PeVL
12/1995 vp, s. 2/II). Kansaneläkettä ja
leskeneläkkeen täydennysmäärää onkin
vastikään korotettu syyskuun alussa 2006 voimaan tulleilla
laeilla. Valtioneuvoston piirissä on kuitenkin syytä jatkuvasti
seurata kansaneläkkeen riittävyyttä ja
tähän liittyen hankkia tietoa muun ohella siitä,
missä määrin täyttä kansaneläkettä saavien
on mahdollisesti ollut turvauduttava toimeentulotukeen.
Lapseneläkkeen määrä on
kansaneläkelakiehdotuksen 42 §:n perusteella
pienempi kuin toimeentulotuesta annetun lain 9 §:n 4 ja
5 kohtien mukaan määräytyvä lapsen
toimeentulotuen perusosa. Perustoimeentuloa turvaavan lapseneläkkeen
määrän jääminen perustuslain
19 §:n 1 momentin mukaista viimesijaista turvaa
alemmalle tasolle ei ole valiokunnan aiemman käytännön
valossa aivan asianmukaista. Toisaalta lapsi saa lapseneläkettä myös
työeläkelainsäädännön
perusteella, ja hänellä voi perhesuhteet ja muut
seikat huomioon ottaen olla muutoinkin toimeentulon edellytykset.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin
aiheellista näiden seikkojen pohjalta harkita tarvetta
korottaa lapseneläkkeen määrää ehdotetusta.
Asumisvaatimukset
Ehdotuksiin sisältyy etuuden saamiseen tai etuuden
määrään vaikuttavia säännöksiä Suomessa asumisesta.
Suomessa asuttu aika vaikuttaa kansaneläkelakiehdotuksen
21 §:n perusteella kansaneläkkeen määrään.
Kansaneläkkeen ja lapsikorotuksen myöntämisen
edellytyksenä taas 9 §:n 1 momentin mukaan
on, että hakija on asunut Suomessa vähintään
kolmen vuoden ajan 16 vuotta täytettyään.
Asumisaikavaatimusta ei kuitenkaan edellytetä henkilöltä,
jonka työkyvyttömyys on alkanut hänen
asuessaan Suomessa ja ennen kuin hän on täyttänyt
19 vuotta. Perhe-eläkkeen saamisedellytyksiin sisältyy
9 §:n 3 momentista ilmeneviä edunjättäjään,
leskeen ja lapseen kohdistuvia asumisaikavaatimuksia. Ulkomaille
muuttaminen lakkauttaa etuuden maksamisen. Kansaneläkelaissa
tarkoitettua etuutta maksetaan ulkomaille muuttaneelle etuuden saajalle
65 §:n 1 momentissa olevan pääsäännön
mukaan vuoden ajan muuttoa seuranneen kuukauden alusta. Vammaisetuus
kuitenkin lakkaa 3. lakiehdotuksen 33 §:n 1 momentin 2
kohdan perusteella heti, jos etuudensaaja muuttaa asumaan ulkomaille.
Perusoikeusuudistuksen säätämiseen
vuonna 1995 johtanut hallituksen esitys sisälsi ehdotuksen
lakivaraukseksi, jonka mukaan nykyisen perustuslain 19 §:n
2—4 momentissa tarkoitettujen etuuksien saamisen tai määräytymisen
perusteeksi olisi voitu lailla asettaa Suomessa työskentely
tai asuminen (HE 309/1993 vp, s. 84; tuolloisen
lakiehdotuksen 15 a §:n 5 mom.). Kyseiset oikeudet olivat
hallituksen käsityksen mukaan sellaisia, "ettei niitä ole
perusteltua tai käytännössä mahdollista
turvata Suomessa tilapäisesti oleskeleville" (HE
309/1993 vp, s. 72/II). Tuolloin ehdotetulla
perustuslain säännöksellä oli
tarkoitus tehdä mahdolliseksi säätää lailla etuuden
saamisedellytyksistä ja myös etuuden porrastamisesta
Suomessa työskentelyn tai asumisen keston mukaan.
Perustuslakivaliokunta poisti hallituksen ehdottaman perustuslainkohdan
tarpeettomana. Valiokunta katsoi säännösehdotuksen
sisältävän "juuri sellaisia kriteerejä,
jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys-
ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat
tarkoitetunlaiset rajoitukset" (PeVM 25/1994 vp,
s. 10—11).
Perustuslakivaliokunta katsoi arvioidessaan ehdotusta asumiseen
perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön
soveltamisalalaista, ettei perusoikeusjärjestelmästä valiokunnan
perusoikeusuudistuksen yhteydessä muodostaman kannan mukaisesti
aiheudu yleistä estettä säätää Suomessa
asumista koskevia vaatimuksia soveltamisalalain kaltaisessa, eri
etuuksien saamisedellytyksiin vaikuttavassa lainsäädännössä (PeVL 22/2004
vp, s. 2/II). Maahan muuttava henkilö täytti
tuolloisen ehdotuksen pääsisällön
mukaan johonkin etuuteen vaadittavan asumisedellytyksen, jos hänen
eräänlaisen kokonaisarvion perusteella katsottiin
muuttavan asumaan tänne vakinaisesti. Valiokunta piti tällaista
saamisedellytystä perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävänä.
Näiden kannanottojen pohjalta on valiokunnan mielestä hyväksyttävää lähteä siitä,
ettei valtiolla ole yleistä ja ehdotonta — esimerkiksi valtioiden
välisestä vastavuoroisuudesta riippumatonta — velvollisuutta
turvata perustuslain 19 §:n 2—4 momentissa
tarkoitettuja oikeuksia muille kuin sen alueella tai oikeudenkäyttöpiirissä pysyväisluonteisesti
asuville. Tällaista vastavuoroisuuteen perustuvaa lähtökohtaa
ilmentävät myös uudistetun Euroopan sosiaalisen
peruskirjan 12 artiklan 4 kappaleen määräyksetNiiden
mukaan sopimuspuolet ovat sitoutuneet ryhtymään
toimenpiteisiin esimerkiksi tekemällä sopimuksia
varmistaakseen muiden sopimuspuolten kansalaisten tasavertaisen
kohtelun sopimuspuolten omien kansalaisten kanssa sosiaaliturvaoikeuksien osalta,
mukaan luettuna sosiaaliturvalainsäädäntöön perustuvien
oikeuksien säilyminen, riippumatta vakuutettujen henkilöiden
liikkumisesta sopimuspuolten alueiden välillä,
samoin kuin varmistaakseen sosiaaliturvaoikeuksien myöntämisen,
säilyttämisen ja jatkamisen esimerkiksi laskemalla
yhteen kunkin sopimuspuolen lainsäädännön
mukaisesti täytetyt vakuutus- tai työskentelykaudet.. Valiokunta
painottaa sopimusjärjestelmän jatkuvan kehittämisen
merkitystä Suomeen ja Suomesta muuttavien henkilöiden
sosiaaliturvan kannalta.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta ovat
merkityksellisiä nyt käsiteltävänä olevan kansaneläkelakiehdotuksen
9 §:n säännökset kolmen vuoden
asumisaikavaatimuksesta. Tällainen vaatimus on rinnastettavissa
sosiaaliturvalainsäädännössä verraten
yleisiin odotus- ja omavastuuaikoihin, joita perustuslakivaliokunnan
käytännössä on sinänsä pidetty
hyväksyttävinä. Odotus- ja omavastuuaikojen
tulee kuitenkin olla kohtuullisia (PeVL 15/1995
vp, s. 3/II, PeVL 40/2001 vp,
s. 2/II, PeVL 33/2004 vp, s. 3/I),
eikä niitä saa säätää niin
pitkiksi, että ne muodostuisivat perustuslain 19 §:n
2 momentista johtuvien velvoitteiden kiertämiseksi (PeVL 25/1997
vp, s. 3/II, PeVL 46/2002 vp,
s. 2/II).
Esitetyn sääntelyn osalta on huomattava, että asumisaikavaatimusta
ehdotetaan lyhennettäväksi nykyisestä viidestä vuodesta
kolmeen vuoteen. Sosiaaliturva-asetusta sovellettaessa vaadittava
asumisaika on 9 §:n 4 momentin perusteella yksi vuosi.
Kun lisäksi otetaan huomioon, että maahan muuttava
henkilö voi kuulua muiden etuusjärjestelmien piiriin
ja että hänellä voi muutoin olla toimeentulon
edellytykset, ei ehdotettu asumisaikasääntely
valiokunnan mielestä sinänsä ole perustuslain
kannalta ongelmallinen.
Suomessa pysyväisluonteisesti asuvaan henkilöön
kohdistuva kolmen vuoden asumisaikavaatimus voi kuitenkin yksittäistapauksissa — etenkin
muiden toimeentuloedellytysten puuttuessa — muodostua
siinä määrin pitkäksi, ettei vaatimusta
esimerkiksi henkilön työ- ja asumishistoriaa,
perhesuhteita ja hänen tilannettaan muutoin kokonaisuutena
arvioiden voida kaikissa tapauksissa pitää asianmukaisena.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on siksi aiheellista harkita kansaneläkelakiehdotuksen
9 §:n sääntelyn täydentämistä niin,
että asumisaikavaatimuksesta on mahdollista mainitun kaltaisiin
seikkoihin perustuvista syistä poiketa yksittäistapauksessa.
Vammaisetuuden lakkaaminen etuudensaajan ulkomaille muuton johdosta
ei valiokunnan mielestä ole aivan asianmukaista sellaisissa
tapauksissa, joissa muutto on henkilön terveydentilan tai
hoidon takia tarpeen. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on siksi aiheellista
harkita esityksen 3. lakiehdotuksen 33 §:n sääntelyn
tarkistamista niin, että vammaisetuuden maksaminen voisi
tällaisissa erityistapauksissa jatkua.
Oikeusturva
Ilmoitus ja valituskielto.
Etuuden maksamisen väliaikaisesta keskeyttämisestä ei
kansaneläkelakiehdotuksen 63 §:n 3 momentin mukaan
anneta kirjallista päätöstä,
vaan asiasta vain ilmoitetaan etuuden saajalle. Ilmoitukseen
ei lakiehdotuksen 73 §:n 3 momentin mukaan saa
hakea muutosta valittamalla. Vastaava sääntely
sisältyy 3. lakiehdotuksen 22 §:n 3 momenttiin
ja 31 §:n 3 momenttiin sekä 4. lakiehdotuksen 24 §:n
2 momenttiin ja 31 §:n 3 momenttiin.
Oikeus saada perusteltu päätös ja
hakea muutosta kuuluvat perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan
lailla turvattaviin hyvän hallinnon takeisiin. Säännös
ei — sen esityöt huomioon ottaen (HE
309/1993 vp, s. 74/II) — estä säätämästä vähäisiä poikkeuksia
esimerkiksi muutoksenhakuoikeuteen tai oikeuteen saada perusteltu
päätös, kunhan poikkeukset eivät
muuta oikeuden asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäistapauksessa
vaaranna yksilön oikeusturvaa (PeVL 5/2006 vp,
s. 7/II, PeVL 12/2002 vp, s.
6/II, PeVL 10/2006 vp, s. 3/I).
Etuuden maksamisen väliaikainen keskeyttäminen
on ehdotuksen perusteella sallittua laissa säädettävillä oikeudellisilla
edellytyksillä. Keskeyttämisestä on siten
joka tapauksessa tehtävä päätös,
josta ehdotuksen mukaan ilmoitetaan etuuden saajalle. Lakiehdotuksen
73 §:n 1 momentista voi päätellä,
että etuuden saajalta pyydetään ilmoituksen
yhteydessä lisäselvitystä asian lopullista
ratkaisemista varten. Ilmoitusmenettelyn ja päätöksen
tiedoksiannon välillä ei ole perustuslain 21 §:n
kannalta merkityksellistä eroa eikä sääntely
siten muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi. Toisaalta
säännökset erityisestä ilmoitusmenettelystä vaikuttavat
asiallisesti tarpeettomilta poikkeuksilta päätöksen
tekemistä ja tiedoksiantoa koskevista yleisistä säännöksistä.
Poikkeussäännökset on asianmukaista poistaa
lakiehdotuksista.
Muutoksenhakukielto päätökseen etuuden maksamisen
väliaikaisesta keskeyttämisestä ei muodostu
ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta. Etuuden saajalla
on oikeus hakea muutosta asiasta annettavaan lopulliseen päätökseen.
Asian luonteen takia valiokunta korostaa päätöksenteon
joutuisuuden merkitystä etuuden saajan oikeusturvan kannalta.
Kirjallinen päätös vain pyynnöstä.
Indeksitarkistuksesta tai muusta vastaavasta lain nojalla suoraan
määräytyvästä perusteesta
johtuvasta etuuden tarkistamisesta annetaan kansaneläkelakiehdotuksen
63 §:n 2 momentin perusteella päätös
vain etuudensaajan pyynnöstä. Vastaava säännös
on 3. lakiehdotuksen 22 §:n 2 momentissa. Sääntelystä ei
ole huomautettavaa perustuslain 21 §:n kannalta. Valiokunta
on aiemmin pitänyt asianmukaisena, että asianosainen
saa tällaisissakin tapauksissa kirjallisen päätöksen ainakin
pyynnöstä (PeVL 46/2002 vp,
s. 8/II).
Muita seikkoja
Etuuden hakijan ja saajan tietojenantovelvollisuus.
Kansaneläkelakiehdotuksen 56—60 § sisältää yksityiskohtaisia
säännöksiä etuuden hakijan ja
saajan velvollisuudesta ilmoittaa erinäisistä seikoista
Kansaneläkelaitokselle. Etuuden hakijan ja saajan on lisäksi
56 §:n 4 momentin, 59 §:n 6 momentin ja 60 §:n
3 momentin perusteella annettava Kansaneläkelaitokselle
myös muut hakemuksen ratkaisemiseksi ja etuuden maksamiseksi
välttämättömät tiedot.
Säännösten sanamuoto viittaa siihen,
että niissä on tehty ero etuuden hakijan ja saajan oma-aloitteisen
ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvien ("on ilmoitettava") ja
Kansaneläkelaitoksen pyynnöstä annettavien
("on annettava") muiden tietojen välille. Näin
ymmärrettynä ja sovellettuna sääntelystä ei
ole perustuslain kannalta huomautettavaa. Sama koskee vastaavia säännöksiä 3.
lakiehdotuksen 17—19 §:ssä ja 4. lakiehdotuksen
22 §:ssä.
Eläketuen saajan on ilmoitettava 7. lakiehdotuksen
9 §:ssä asianmukaisesti yksilöityjen
seikkojen lisäksi "muista eläketukeen vaikuttavista olosuhteiden
muutoksista". Tällainen epämääräisyys
ei ole ilmoitusvelvollisuuden sääntelyn yhteydessä aivan
asianmukaista (PeVL 15/2002 vp, s. 3/I, PeVL
46/2002 vp, s. 7). Maininta olosuhteiden muita
muutoksia koskevista tiedoista on siksi tarkistettava merkitsemään
viranomaisen pyynnöstä annettavia tietoja tai
säännöstä on täydennettävä ilmaisuilla,
joiden perusteella muiden ilmoitettavien tietojen edellytetään
rinnastuvan pykälässä nimenomaisesti
mainittuihin tietoihin (ks. esim. työttömyysturvalain 11 luvun
2 §). Sama huomautus koskee 8. lakiehdotuksen 18 §:ää.
Tutkimus työkyvyn selvittämiseksi.
Työkyvyttömyyseläkkeen hakija tai
saaja on kansaneläkelakiehdotuksen 61 §:n perusteella
velvollinen käymään Kansaneläkelaitoksen
määräyksestä työkyvyn
selvittämistä varten tutkittavana lääkärin luona
tai pykälässä tarkoitetussa yksikössä tai laitoksessa.
Kansaneläkelaitos voi ehdotuksen mukaan antaa määräyksen
tarvittaessa. Sääntelyä on valiokunnan
aiemman käytännön valossa aiheellista
täydentää maininnalla, jonka mukaan tutkittavaksi
määrääminen edellyttää perusteltua
syytä (PeVL 30/2005 vp, s.
6/I; ks. työeläkelain 46 §).
Etuuden maksaminen kunnan toimielimelle.
Etuus voidaan kansaneläkelakiehdotuksen 67 §:n
perusteella maksaa kunnan toimielimelle käytettäväksi
etuudensaajan ja hänen omaistensa elatukseen. Edellytyksenä on,
että etuuden maksaminen saajalle itselleen vaarantaa etuudensaajan
tai hänen omaistensa toimeentulon. Vastaavan kaltainen
sääntely sisältyy 3. lakiehdotuksen
26 §:ään ja 4. lakiehdotuksen 28 §:ään.
Tällaiset henkilön itsemääräämisoikeuden
kannalta merkitykselliset säännökset ovat
valiokunnan vastaavanlaisesta sääntelystä aiemmin
lausuman kannan mukaisia (PeVL 13/2005 vp,
s. 3).
Norminantovaltuudet.
Esityksen 13. lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentissa oleva
säännös valtioneuvoston vuosittain vahvistamasta
määrästä on syytä tarkistaa
tavanomaiseksi valtuudeksi säätää asiasta
valtioneuvoston asetuksella. Sama huomautus koskee momentissa olevaa
säännöstä asetuksella säädettävistä tuloista.
Tätä säännöstä on
lisäksi täydennettävä maininnalla
asetuksenantajasta.
Kansaneläkelaitos antaa kansaneläkelakiehdotuksen
57 §:n 2 momentin nojalla tarkemmat ohjeet momentissa mainitussa
lääkärinlausunnossa ilmaistavista seikoista.
Valiokunta on vakiintuneesti pitänyt tällaisia
säännöksiä tarpeettomina, koska
viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla
antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin (esim. PeVL 6/2003
vp, s. 4/I, PeVL 20/2004 vp,
s. 4/I, PeVL 30/2005 vp, s. 6/II).
Ohjeiden antamista tarkoittavat säännökset
ovat lisäksi omiaan hämärtämään
lain nojalla annettavaan viranomaismääräykseen
sisältyvien velvoittavien oikeussääntöjen
ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa.
Säännös ohjeiden antamisesta on asianmukaista
poistaa lakiehdotuksesta. Vaihtoehtoisesti säännöstä tulee
tarkistaa niin, että viranomainen voi sen nojalla antaa
pykälän 2 momenttia tarkempia määräyksiä lausunnon
sisällöstä. Samat huomautukset koskevat
3. lakiehdotuksen 7 §:n 3 momentin ja 8 §:n 5
momentin säännöksiä ohjeiden
antamisesta.