Perustelut
Yksityistien käytön rajoittaminen
Ehdotus.
Yksityisen tien käyttämiseen tarvitaan lakiehdotuksen
80 §:n 1 momentin mukaan tieosakkaiden tai tiekunnan lupa,
jos tietä käytetään sellaiseen
muun kuin tieosakkaan järjestämään
säännölliseen tai tilapäiseen
toimintaan, josta aiheutuu vähäistä suurempaa
haittaa tien pitämiselle, tieosakkaille tai kiinteistölle,
jonka alueella tie on. Lupa tarvitaan myös muun kuin tieosakkaan
hyväksi tapahtuviin tilapäisiin kuljetuksiin.
Tien käytöstä voidaan 80 §:n
2 momentin nojalla periä käyttömaksu,
jonka määräytymisestä säädetään
voimassa olevan lain 26 §:ssä. Sen mukaan
maksu on — jos osapuolet eivät siitä sovi — määrättävä kohtuulliseksi
ottamalla huomioon vastaavasta tien käytöstä osakkaalle
määrättävä tiemaksu
ja tien käyttämisestä ehkä johtuva
erityinen kunnossapitokustannusten lisääntyminen.
Tieosakkaat ja tiekunta voivat 80 §:n 3 momentin perusteella
kunnan suostumuksella yleisesti kieltää tien käyttämisen
1 momentissa tarkoitettuun vähäistä suurempaa
haittaa aiheuttavaan toimintaan tai rajoittaa tien käyttämistä siihen.
Kielto tai rajoitus ei kuitenkaan estä luvan antamista
tiekunnan tien tilapäiseen käyttöön, jos
siihen on painavia syitä.
Yksityistien käyttämistä muuhun kuin
tieosakkaiden hyväksi tapahtuvaan liikenteeseen ei 96 §:n
mukaan saa pykälässä mainittuina ajanjaksoina
kieltää, jos valtio tai kunta avustaa tien kunnossapidossa
tai parantamisessa taikka uuden tien rakentamisessa. Sama
koskee tietä, jonka kunnossapidosta kunta vastaa kustannuksellaan.
Tiekunnan tai tieosakkaiden lupa tarvitaan kuitenkin myös
tällöin säännöllisen
liikenteen harjoittamiseen tiellä samoin kuin tien käyttämiseen
80 §:n 1 momentissa tarkoitettua vähäistä suurempaa
haittaa aiheuttavaan toimintaan.
Omaisuuden suoja ja liikkumisvapaus.
Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus
on turvattu. Omaisuuden suoja sisältää muun
muassa omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vapauden
käyttää omaisuuttaan samoin kuin omistajan
oikeuden asettaa muille hänen omaisuutensa käyttörajoituksia
ja -esteitä. Omistajan oikeuksia voidaan kuitenkin rajoittaa lailla,
joka täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta
vaaditut yleiset edellytykset.
Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella
on perustuslain 9 §:n 1 momentissa turvattu
vapaus liikkua maassa. Liikkumisvapautta voidaan niin ikään rajoittaa
perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset täyttävällä lailla.
Suomessa on oikeusjärjestyksen katsottu perinteisesti
sisältävän tavanomaiseen oikeuteen, mutta
osin myös lainsäädäntöön
perustuvia ns. jokamiehenoikeuksia tai luonnon yleiskäyttöoikeuksia,
joita jokainen voi käyttää toisen omistusoikeuden
estämättä.Esimerkiksi vesilain 1
luvun 24—31 § sisältää säännöksiä vesistön
yleiskäytöstä ja muista toisen alueeseen
kohdistuvista oikeuksista. Merkityksellisiä ovat myös
rikoslain 28 luvun 11 ja 14 §:n säännökset
hallinnan loukkauksesta ja jokamiehen oikeuksista. Esimerkiksi oikeus liikkua
jalan maksutta toisen omistamalla alueella — muualla kuin
pihapiirissä — omistajalle haittaa aiheuttamatta
voidaan lukea perinteisiin jokamiehenoikeuksiin. Tätä ilmentää myös
yksityistielain 4 §, jonka mukaan laki ei aiheuta
muutoksia siihen, mitä toisen maalle astumisesta ja siellä liikkumisesta
on katsottava olevan voimassa. Perustuslainsuojaa jokamiehenoikeuksilla
ei ole (PeVM 25/1994 vp, s. 10/I).
Ne eivät valiokunnan mielestä kuitenkaan jää kokonaan
vaille merkitystä arvioitaessa, millaisia omistajan oikeuksia
suojaavia liikkumisvapauden rajoituksia perustuslaki sallii.
Ehdotuksen arviointi.
Sääntelyn pääasiallisena tarkoituksena
on laajentaa tiekunnan ja tieosakkaiden mahdollisuuksia rajoittaa
ulkopuolisten maksutonta tienkäyttöä muuhun
kuin perinteisiin jokamiehenoikeuksiin luettavaan liikkumiseen esimerkiksi
kävellen, hiihtäen tai pyöräillen.
Nykyisin rajoitukset voivat koskea tilapäisiä kuljetuksia,
moottori- tai hevosajoneuvolla tapahtuvaa tien käyttöä ja
työkoneiden kuljettamista. Tienpidolle voi kuitenkin aiheutua
lisäkustannuksia myös ratsastuksesta, joka varsinkin
ratsastustallien lähiteillä voi muodostua laajamittaiseksikin,
samoin kuin tien käyttämisestä esimerkiksi
yleisölle tarkoitettujen erilaisten urheilu-, metsästys-
ja kalastustapahtumien yhteydessä. Tarkoitus on, että tällaisen
toiminnan järjestäjä korvaa aiheuttamansa
lisäkustannukset tienpitäjälle.
Sääntelyn tavoitteet ovat perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttäviä. Yksityistietä rasittavan
ulkopuolisen käytön rajoittaminen tai sen maksullisuus
tienomistajan oikeuksien turvaamiseksi ei lähtökohtaisesti
ole ongelmallista liikkumisvapauden kannalta.
Ehdotettu sääntelytapa on valiokunnan mielestä kuitenkin
kovin vaikeaselkoinen. Lain soveltaminen voi sen vuoksi olla hankalaa
ja johtaa tarpeettomiin tienkäytön rajoituksiin.
Ulkopuolisen tienkäyttäjän on samasta
syystä vaikea tietää, millainen tien
käyttö on lainmukaista. Lain vaikeaselkoisuus
on omiaan lisäämään riitaisuuksia
sen soveltamisesta ja noudattamisesta. Valiokunta kiinnittää tältä kannalta
huomiota merkittävimpiin ehdotuksen heikkouksiin.
Luvanvaraisuus koskee lakiehdotuksen 80 §:n 1 momentin
1 kohdan perusteella muun kuin tieosakkaan järjestämää säännöllistä tai
tilapäistä toimintaa, josta aiheutuu vähäistä suurempaa haittaa
säännöksessä tarkoitetuille
intresseille. Tien käytöstä voidaan tällöin
periä käyttömaksu. "Toiminnan" — etenkin
"tilapäisen toiminnan" — ja "vähäistä suuremman
haitan" käsitteet ovat hyvin väljiä ja
siksi laaja-alaisia. Luvanvaraisuusvaatimus ja mahdollisuus käyttömaksun
perimiseen muodostuu sen vuoksi siinä määrin
epätäsmälliseksi ja laajaksi, että säännöksen
perusteella on vaikea arvioida, mitä toimintoja sääntely
koskee. Säännöksen soveltaminen sen pääasiallista
tarkoitusta vastaavasti edellyttää yksityistien
osakkailta hankalia oikeudellisia arviointeja ja punnintoja.
Sama koskee kaikkia yksityistietä tilapäisesti
käyttäviä ulkopuolisia. Ongelmat toistuvat
80 §:n 3 momentin ja 96 §:n 1 momentin
viittauksissa 80 §:n 1 momentissa tarkoitetun haitan aiheuttamiseen.
Sääntelyn täsmällisyyttä lisäisi
jonkin verran, jos säännöksessä — vaikkapa
perusteluissa mainittujen esimerkkien avulla — kuvattaisiin
"toiminnan" ja "haitan" käsitteiden ydinsisältöä.
Tieosakkaat ja tiekunta voivat lakiehdotuksen 80 §:n
3 momentin nojalla — kunnan suostumuksella — yleisesti
kieltää tien käytön 1 momentissa
tarkoitettuun vähäistä suurempaa haittaa
aiheuttavaan toimintaan tai rajoittaa sitä. Säännöksen
merkitystä on hankala ymmärtää, kun
1 momentti sellaisenaan tarkoittaa kieltoa ja rajoitusta harjoittaa
toimintaa ilman lupaa. Yleinen kielto vaikuttaa kuitenkin luvan
myöntämisen edellytyksiin. Kielto ei nimittäin
3 momentin mukaan estä antamasta lupaa tiekunnan tien tilapäiseen
käyttöön, jos siihen on painavia syitä.
Muilla kuin tiekunnan tieosakkailla ei sen sijaan näyttäisi
olevan mahdollisuutta antaa 3 momentissa tarkoitettua lupaa. Yleisen
rajoituksen mahdollinen sisältö jää ehdotuksessa
avoimeksi.
Luvan antajan sääntely muodostuu ehdotuksessa
verraten mutkikkaaksi. Säännölliseen
tienkäyttöön voi antaa luvan tiekunnan
kokous (64 §:n 2 momentin 11 kohta) ja tieosakkaat
yhteisesti. Luvan tien tilapäiseen käyttämiseen
sen sijaan voi 80 §:n 2 momentin perusteella antaa tiekunnan
toimitsijamies tai hoitokunta ja muussa kuin järjestäytyneessä tiekunnassa
tieosakas. Tarkoitus ei kuitenkaan liene estää tiekunnan kokousta
ja tieosakkaita yhteisesti antamasta lupaa myös tien tilapäiseen
käyttämiseen. Hankalia tilanteita saattaa syntyä,
jos yksi tieosakas antaa luvan muita osakkaita kuulematta tai vastoin
heidän tahtoaan. 80 §:n 3 momentissa tarkoitetun
yleisen kiellon asettaminen näyttää säännöksen
perusteella merkitsevän, että luvan voi antaa
vain tiekunnan toimitsijamies tai hoitokunta, mutta ei tiekunnan
kokous.
Tien käytöstä voidaan 80 §:n
2 momentin nojalla periä 26 §:n mukainen käyttömaksu.
Luvan antamisesta päättävän
asiana lienee ratkaista paitsi maksun suuruus myös se,
peritäänkö tien käytöstä ylipäätään
maksu. Luvan antajaa koskevan sääntelyn mutkikkuus
kertautuu siten käyttömaksun määräämisvallan
sääntelyssä.
Tieosakkaat ja tiekunta voivat asettaa 80 §:n 3 momentissa
tarkoitetun yleisen kiellon ja rajoituksen vain kunnan suostumuksella.
Tämä ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen
omistajanvallan rajoitus, koska tien käyttäminen
3 momentissa tarkoitettuun toimintaan on 80 §:n 1 momentin
perusteella joka tapauksessa luvanvaraista. Vaatimus kunnan suostumuksesta
kuitenkin mutkistaa päätöksentekoa ja
sen eri vaiheisiin liittyvien muutoksenhakumahdollisuuksien takia
myös oikeusturvajärjestelyjä.
Edellä esitetyt huomautukset sääntelyn
vaikeaselkoisuudesta eivät vaikuta lakiehdotuksen säätämisjärjestykseen.
Valiokunta kuitenkin painottaa vakavasti tarvetta arvioida, voidaanko esityksen
hyväksyttävät ja perustellut tavoitteet saavuttaa
ehdotettua selkeämmällä sääntelyllä.
Tilusvaihto ja alueen siirtäminen
Lakiehdotuksen 38 a §:ssä säädetään
toimitusmiesten oikeudesta suorittaa tietoimituksen yhteydessä tilusvaihto
ja alueen siirtäminen kiinteistöstä toiseen
ilman eri määräystä. Pykälän 2 ja
3 momenttiin sisältyy tarkempia säännöksiä näiden
järjestelyjen edellytyksistä. Yleisenä edellytyksenä 4
momentin mukaan on, että toimesta ei aiheudu kenellekään
sanottavaa haittaa. Alueen siirtäminen on tilusvaihtoon
nähden toissijainen toimi, joka voi koskea vain arvoltaan
vähäistä aluetta.
Tilusvaihto ja alueen siirtäminen merkitsevät maa-alueen
omistusoikeuden siirtämistä omistajalta toiselle.
Ehdotetun sääntelyn perusteella nämä toimet
voidaan suorittaa myös ilman omistajan suostumusta.
Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta
yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään
lailla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään
katsonut, ettei yleisen tarpeen vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen
toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun
omaisuuden saajana voi olla muukin taho (PeVL 28/2000
vp, s. 4/I). Perustuslaista ei siten
tältä kannalta johdu esteitä ehdotetulle
sääntelylle. Valiokunta on toisaalta katsonut,
että yleisen tarpeen vaatimusta tulee pyrkiä konkretisoimaan
aineellisin säännöksin (PeVL
53/2001 vp, s. 2/I). Ehdotuksen perusteella
toimitusmiesten oikeus koskee vain sellaista tilusvaihtoa ja alueen
siirtämistä, jonka tarve johtuu tien tekemisestä,
tien tai tieoikeuden lakkauttamisesta taikka tieoikeuden muusta muuttamisesta.
Toimitusmiesten aloitteesta toimitettavan tilusvaihdon ja alueen
siirtämisen on lisäksi oltava tärkeää tarkoituksenmukaisen kiinteistöjaotuksen
aikaansaamiseksi. Yleinen tarve on lakiehdotuksessa riittävästi
konkretisoitu.
Alueen siirtäminen toteutetaan 3 momentin perusteella
rahana suoritettavaa täyttä korvausta vastaan.
Säännöksestä ei käy
ilmi, millaisin perustein täysi korvaus arvioidaan. Perustuslakivaliokunta
on käytännössään katsonut
täyden korvauksen vaatimuksen täyttyvän,
kun lunastuskorvauksen perusteisiin ja määräämiseen
sovelletaan lunastuslakia (PeVL 4/2000 vp,
s. 4/I). Tästä on välttämätöntä lisätä lakiin
maininta, jollei lunastuslain soveltaminen johdu yksityisistä teistä annetun
lain muista säännöksistä.
Muita seikkoja
Muu asianosainen kuin hakija voidaan 38 c §:n 4 momentin
perusteella velvoittaa osallistumaan alueellisesta tietoimituksesta
aiheutuvien korvausten maksamiseen sen mukaan kuin harkitaan kohtuulliseksi.
Edellytyksenä on, että järjestelystä tulee
asianosaiselle erityistä hyötyä. Sääntelyä on
syytä täsmentää sitomalla korvausvelvollisuudesta
määrääminen kohtuusharkinnan
lisäksi asianosaisen saamaan hyötyyn (vrt. 33
a §:n 2 mom.).