Perustelut

Arvioinnin lähtökohdat

Hallituksen esityksen keskeiset valtiosääntöoikeudelliset kysymykset liittyvät Tullin rikostorjunnan salaista tiedonhankintaa koskevaan sääntelyyn (1. lakiehdotuksen 3 luku). Hallituksen esityksessä on kysymys osittain jo aikaisemmin Tullilla olleiden perustuslakivaliokunnan (ks. PeVL 2/1996 vp ja PeVL 37/2002 vp) myötävaikutuksella säädettyjen salaisia tiedonhankintamenetelmiä koskevien säännösten täsmentämisestä. Toisaalta ehdotetussa sääntelyssä on kyse Tullin rikostorjunnan salaisten tiedonhankintamenetelmien yhdenmukaistamisesta suhteessa uuden poliisilain sääntelyyn. Uusi poliisilaki on säädetty niin ikään perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 67/2010 vp, PeVL 33/2013 vp).

Perustuslakivaliokunnan edellä viitatut lausunnot muodostavat perustan myös nyt käsittelyssä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudelliselle arvioinnille. Perusoikeusuudistuksen jälkeen perusoikeuksien rajoittamisen sallittavuutta on arvioitu paitsi yksittäisiin perusoikeussäännöksiin mahdollisesti sisältyvien lakivarausten myös perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten kannalta (PeVM 25/1994 vp, s. 4—6 ja esim. PeVL 67/2010 vp, s. 3/I).

Esityksen eräänä keskeisenä tavoitteena on poistaa tarpeeton eri rikostorjuntaviranomaisten toimivaltuuksien epäsymmetrisyys. Esityksen perustelujen mukaan tilanne, jossa eri esitutkintaviranomaisilla on toisistaan poikkeavat toimivaltuudet, on epätarkoituksenmukainen (s. 18/II). Perustuslakivaliokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan katsonut, että poliisin käytössä olevien toimivaltuuksien kanssa samojen valtuuksien säätäminen Tullille ei välttämättä ole sopusoinnussa perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan välttämättömyysvaatimuksen näkökulmasta (PeVL 2/1996 vp, s. 3/I ja PeVL 37/2002 vp, s. 1—2). Tämä tarkoittaa, että toimivaltuuksien epäsymmetria ei ainakaan yksinään ole perusoikeuksien rajoitusedellytysten vaatima painava yhteiskunnallinen tarve, joka perustelisi toimivaltuuksien välttämättömyyden. Valiokunnan käsityksen mukaan esityksen yleisperusteluista (esim. s. 6, 16 ja 17) ja yksityiskohtaisista perusteluista kuitenkin ilmenee esitettyjen muutosten painava yhteiskunnallinen tarve. Ehdotetut toimivaltuudet ovat valiokunnan mukaan myös eräitä jäljempänä käsiteltäviä poikkeuksia lukuun ottamatta Tullin rikoksentorjunnan kannalta välttämättömiä ja oikeasuhtaisia.

Peitelty tiedonhankinta

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 luvun 11 §:ssä säädetään peitellystä tiedonhankinnasta. Peitellyllä tiedonhankinnalla tarkoitetaan tiettyyn henkilöön kohdistuvaa lyhytkestoisessa vuorovaikutuksessa tapahtuvaa tiedonhankintaa, jossa tullimiehen tehtävän salaamiseksi käytetään vääriä, harhauttavia tai peiteltyjä tietoja. Ehdotetun 3 momentin mukaan peitelty tiedonhankinta ei ole sallittua asunnossa edes asunnonhaltijan myötävaikutuksella. Tämä rajaus vastaa poliisilain 5 luvun 15 §:n 3 momenttia ja pakkokeinolain 10 luvun 14 §:n 3 momenttia. Perustuslakivaliokunta piti uuden pakkokeinolain eduskuntakäsittelyn yhteydessä asiaa koskevan maininnan lisäämistä lakiin perustuslaissa turvatun kotirauhan suojan kannalta välttämättömänä (PeVL 66/2010 vp, s. 8/II).

Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Kotirauhaan puuttuvan toimenpiteen on esimerkiksi rikostutkinnan yhteydessä tapahduttava joko perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikoksen selvittämiseksi, minkä lisäksi sen on oltava välttämätöntä (ks. tarkemmin HE 309/1993 vp, s. 54).

Esityksen perusteluissa (s. 44/II) esitetään, että peitellyssä tiedonhankinnassa saattaa syntyä tilanteita, joissa tiedonhankinnan paljastumisen estämiseksi tiedonhankintaa suorittavan virkamiehen tulee käyttäytyä luontevasti, jolloin toimintaan saattaa tapauskohtaisesti liittyä tarve käydä lyhytaikaisesti asunnossa. Esityksen perustelut eivät vastaa ehdotettua sääntelyä. Jos peitellyn tiedonhankinnan toteuttaminen asunnossa on lain mukaan kiellettyä, asiantilaa ei voida perustelulausumalla muuttaa. Hallintovaliokunnan on syytä kiinnittää asiaan huomiota mietinnössään.

Tekninen kuuntelu

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 luvun 13 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi teknisestä kuuntelusta, jolla tarkoitetaan tietyn henkilön sellaisen keskustelun tai viestin, joka ei ole ulkopuolisten tietoon tarkoitettu ja johon keskusteluun kuuntelija ei osallistu, kuuntelua, tallentamista ja muuta käsittelyä teknisellä laitteella, menetelmällä tai ohjelmistolla keskustelun tai viestin sisällön tai sen osapuolten taikka laissa tarkoitetun henkilön toiminnan selvittämiseksi.

Kysymys on luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisällön selvittämisestä, joten sääntelyn perustuslainmukaisuutta on arvioitava perustuslain 10 §:n 2 ja 3 momentissa turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden kannalta.

Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Perustuslakivaliokunnan käytännössä rikosten tutkinnan käsitettä on tulkittu siten, että se käsittää myös sellaiset toimenpiteet, joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi edennyt vielä toteutuneen teon asteelle (esim. PeVL 19/2008 vp, s. 3—4, PeVL 37/2002 vp, s. 3). Ehdotetun 13 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan edellytyksenä tekniselle kuuntelulle on, että henkilön lausumien, uhkausten tai käyttäytymisen perusteella taikka muutoin voidaan perustellusti olettaa hänen syyllistyvän laissa erikseen mainittuihin rikoksiin, täyttää perustuslakivaliokunnan asettaman konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn vaatimuksen.

Ehdotetun 3 luvun 13 §:n mukaisia teknisen kuuntelun perusterikoksia ovat: 1) tullirikokset, joista säädetty ankarin rangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta; 2) tullirikokseksi katsottava huumausainerikos; 3) salakuljetus; ja 4) törkeä tulliselvitysrikos. Näiltä osin on arvioitava, ovatko nämä perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettuja yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavia rikoksia.

Perustuslain esitöissä ja perustuslakivaliokunnan käytännössä yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavina rikoksina on pidetty esimerkiksi huumausainerikoksia, törkeitä väkivaltarikoksia, maan- ja valtionpetosrikoksia, törkeää lapsen seksuaalista hyväksikäyttöä, törkeää vahingontekoa ja tietyin edellytyksin eräitä törkeitä talousrikoksia (PeVL 32/2013 vp, s. 3, PeVL 36/2002 vp, s. 4—5, HE 309/1993 vp, s. 54/II).

Ehdotetun perusterikosluettelon 2 kohta (tullirikokseksi katsottava huumausainerikos) on edellä selostetun perusteella valtiosääntöoikeudellisesti ongelmaton. Samoin voidaan arvioida ehdotuksen 1 ja 4 kohtia niiden piiriin kuuluvien rikosten vakavuuden vuoksi ja siksi, että ne sisältyvät perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn poliisilain teknisen kuuntelun oikeuttavaan säännökseen (poliisilain 5 luvun 17 §).

Sen sijaan ehdotetun 13 §:n 3 momentin 3 kohdassa mainittu salakuljetus on näitä asteikoltaan lievempi rikos. Salakuljetuksesta voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Kyse on yleisluonteinen tavaran laittoman maahantuonnin tai maasta viennin kriminalisointi ilman, että kyse olisi välttämättä erityisen vakavasta teosta. Salakuljetusta ei siten lähtökohtaisesti voida pitää yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavana rikoksena. Sääntelyn arvioinnissa on kuitenkin perustuslakivaliokunnan mielestä syytä ottaa huomioon yhtäältä perustuslaissa turvattu luottamuksellisen viestin salaisuuden suoja ja toisaalta tämän oikeuden tietynasteista rajoittamista puoltavat vakavien rikosten selvittämisintressiin ja rikosoikeudellisen järjestelmän uskottavuuteen liittyvät hyväksyttävät ja yhteiskunnallisesti painavat perusteet. Tästä syystä valiokunta katsoo, että salakuljetus täyttää perustuslain 10 §:n 3 momentissa asetetut vaatimukset, jos sitä harjoitetaan osana järjestäytynyttä rikollisuutta tai muutoin suunnitelmallisesti, ammattimaisesti tai laajassa mittakaavassa.

Sääntelyn ongelmallisuus voidaan valiokunnan mukaan poistaa siten, että tekninen kuuntelu salakuljetusrikoksissa rajataan tapauksiin, joissa on kyse suunnitelmalliseen, järjestäytyneeseen, ammattimaiseen, jatkuvaan tai toistuvaan rikolliseen toimintaan liittyvästä salakuljetuksesta. Tämä vastaa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 67/2010 vp, PeVL 33/2013 vp) säädettyä peiteltyä tiedonhankintaa koskevan poliisilain 5 luvun 15 §:n 6 kohdassa varkauden ja kätkemisrikoksen osalta omaksuttua sääntelymallia.

Vastaava muutostarve sisältyy peiteltyä tiedonhankintaa koskevaan 1. lakiehdotuksen 3 luvun 11 §:n 2 momentin 3 kohtaan, jossa tosin ei ole kysymys varsinaisesta puuttumisesta luottamuksellisen viestin salaisuuteen, vaan yleisemmin perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädettyyn yksityiselämän suojaan puuttumisesta. Tämän vuoksi peitellyn tiedonhankinnan oikeuttaminen salakuljettamisen estämiseksi on perusteltua rajata samalla tavalla kuin teknisessä kuuntelussa.

Peitetoiminta ja valeosto

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Tullin rikostorjunnassa olisi uusina toimivaltuuksina mahdollista käyttää peitetoimintaa ja valeostoa. Ehdotuksen mukaan Tullin rikoksentorjunta ei itse toteuttaisi peitetoimintaa (1. lakiehdotuksen 3 luvun 24 §) tai valeostoa (1. lakiehdotuksen 3 luvun 33 §) lukuun ottamatta yksinomaan tietoverkossa tapahtuvaa peitetoimintaa ja yksinomaan tietoverkossa tapahtuvaa valeostoa. Pääasiallisesti peitetoimintaa ja valeostoa toteuttaisi poliisi poliisilain säännösten mukaisesti, mutta ehdotetun lain 3 luvun 28 §:n 1 momentin ja 34 §:n 1 momentin mukaan Tullin rikoksentorjunnan päällikkö päättäisi peitetoiminnasta ja valeostosta sekä niiden toteuttamista koskevan pyynnön esittämisestä.

Ehdotettu sääntely sisältää kuitenkin mahdollisuuden tullimiehen osallistumisesta rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi suoritettavaan peitetoiminnan toteutukseen poliisin esittämästä pyynnöstä (1. lakiehdotuksen 3 luvun 24 §:n 2 momentti). Tällöin tullimiehen oikeuksiin ja velvollisuuksiin sovellettaisiin, mitä poliisilain 5 luvun 28—30 §:ssä ja pakkokeinolain 10 luvun 27—29:ssä säädetään poliisimiehen oikeuksista ja velvollisuuksista.

Ehdotettua sääntelyä on tältä osin tarkasteltava perustuslain 2 §:n 3 momentin näkökulmasta, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa käytännössään suhtautunut pidättyväisesti mahdollisuuteen poiketa toimivaltaisia viranomaisia koskevista lain säännöksistä. Lähtökohtana on, että erityisesti perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä toimivaltaisen viranomaisen tulisi ilmetä laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (esim. PeVL 9/2014 vp, s. 3/II, PeVL 3/2014 vp, s. 4/I, PeVL 32/2012 vp, s. 6 ja PeVL 2/2012 vp, s. 3).

Ehdotetussa 3 luvun 24 §:n 2 momentissa säädetään tullimiehen osallistumisesta rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi suoritettavan peitetoiminnan toteutukseen. Säännöksen sanamuodon perusteella on ilmeisesti mahdollista, että tullimies voisi poliisin pyynnöstä osallistua myös muita kuin tullirikoksia koskevaan peitetoimintaan. Toisaalta tullimies käyttäisi näissä tilanteissa poliisilain ja pakkokeinolain mukaisia toimivaltuuksia, jolloin esimerkiksi tullimiehen rikoksentekokieltoa arvioitaisiin eri perustein kuin ehdotetun lain mukaisesti. Sääntelyä on valiokunnan mukaan täsmennettävä siten, että tullimiehen toimivaltuus 2 momentin mukaisissa tilanteissa rajoittuu tullirikosten estämiseen tai selvittämiseen ja tullimies ei yksinomaan poliisin pyynnöstä peitetoimintaan osallistuessaan muuttuisi peitetoimintaa toteuttavaksi poliisiksi. Edellä esitetty koskee myös valeoston toteuttamisen osalta ehdotetun lain 3 luvun 33 §:n 2 momentissa esitettyä.

Ylimääräisen tiedon käyttäminen

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 luvun 52 §:n mukaan ylimääräisellä tiedolla tarkoitetaan televalvonnalla, tukiasematietojen hankkimisella ja teknisellä tarkkailulla saatua tietoa, joka ei liity rikokseen tai vaaran torjumiseen taikka joka koskee muuta rikosta kuin sitä, jonka estämistä varten lupa on annettu tai päätös on tehty. Ehdotuksen 53 §:n 1 momentin mukaan ylimääräistä tietoa saa käyttää tullirikoksen selvittämisessä, jos tieto koskee sellaista tullirikosta, jonka estämisessä olisi saatu käyttää sitä lain 3 luvun mukaista tiedonhankintakeinoa, jolla tieto on saatu. Momentissa sallittaisiin ylimääräisen tiedon käyttö myös muun rikoksen selvittämisen yhteydessä, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta ja jos ylimääräisen tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle.

Ylimääräisen tiedon käyttämistä koskeva sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:n kannalta. Kysymys on lähtökohtaisesti siitä, millaisia rajoituksia luottamuksellisen viestin salaisuuteen voidaan ylimääräisen tiedon käyttämiseen liittyen säätää (esim. PeVL 33/2013 vp, s. 6/II).

Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen, koska sääntelyä valmisteltaessa ei ole huomioitu perustuslakivaliokunnan poliisilain sekä esitutkinta- ja pakkokeinolain muutosesityksiä koskevia tuoreita lausuntoja (PeVL 32/2013 vp ja PeVL 33/2013 vp). Mainituissa lausunnoissa valiokunta tarkasteli laajasti poliisilakiin ja pakkokeinolakiin ehdotettuja ylimääräisen tiedon käyttöä koskevia säännöksiä (PeVL 32/2013 vp, s. 5—7 ja PeVL 33/2013 vp, s. 5—7) ja piti poliisi- ja pakkokeinolakiin ehdotettua kahden vuoden enimmäisrangaistusvaatimusta ongelmallisena, koska se toisi sääntelyn piiriin useita sellaisia rikoksia, joita ei voida pitää perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettuina yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta tai kotirauhaa vaarantavina rikoksina. Valiokunta edellytti sääntelyä muutettavaksi siten, että edellytyksenä oleva enimmäisrangaistus on korkeampi. Valiokunnan mukaan hyväksyttävää ylimääräisen tiedon käyttämisen osalta on, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kolme vuotta. Estettä ei ole kuitenkaan sille, että säännöksen piiriin otetaan joitakin sellaisia yksittäisiä rikoksia, joiden enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta, mutta jotka kuitenkin vakavuusasteeltaan rinnastuvat edellä mainittuihin rikoksiin ja jotka täyttävät perustuslain 10 §:n 3 momentissa asetetut vaatimukset (PeVL 32/2013 vp, s. 7/I ja PeVL 33/2013 vp, s. 7/I).

Ehdotettua 3 luvun 53 §:ää on muutettava siten, että se täyttää edellä mainitut vaatimukset. Tämä on edellytys 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Asetuksenantovaltuudet

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 luvun 4 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan valtiovarainministeriön asetuksella voidaan säätää takavarikoidun tavaran luovuttamisesta, myymisestä, käyttämisestä ja menettämisestä. Lakiehdotuksen 2 luvun 10 § puolestaan sisältää perussäännöksen takavarikoidun tavaran luovuttamisesta, myymisestä, käyttämisestä tai menettämisestä.

Takavarikoidun tavaran luovuttamista, myymistä, käyttämistä ja menettämistä koskeva sääntely on merkityksellinen perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojan kannalta. Sääntelyä on arvioitava myös perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta. Sen mukaan asetuksia voidaan antaa perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Ministeriön asetuksella voidaan antaa vain teknisluonteisia täydentäviä määräyksiä, mutta laissa tulee olla riittävän täsmälliset perussäännökset asiasta. Näillä perusteilla asetuksenantovaltuutta koskevaan säännökseen tulee lisätä täsmennys, että kyse on "tarkempien" säännösten antamisesta.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun 5 luvun 4 §:n 2 momentin 7 kohdassa on viitattu väärään säännökseen (2 luvun 3 §, pitää olla 2 luvun 5 §), mutta perussäännöksessä jo olevan asetuksenantovaltuutuksen vuoksi kohta on tarpeeton. Samoin 8 kohta on tarpeeton, koska asetuksenantovaltuus ilmenee jo perussäännöksestä (2 luvun 14 §:n 5 momentti).

Lopuksi perustuslakivaliokunta huomauttaa siitä, että ehdotetussa laissa osa asetuksenantovaltuutuksista on sijoitettu laissa jo olevan perussäännöksen yhteyteen ja osa vanhanaikaiseen tapaan 5 luvun 4 §:ään muusta sääntelystä erilliseksi luetteloksi – ja osa on molemmissa. Perustuslain 80 §:n takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa. Siksi asetuksenantovaltuus on syytä sijoittaa pääsääntöisesti lain asianomaisen perussäännöksen yhteyteen.