Perustelut
Arvioinnin lähtökohdat
Hallituksen esityksen keskeiset valtiosääntöoikeudelliset
kysymykset liittyvät Tullin rikostorjunnan salaista tiedonhankintaa
koskevaan sääntelyyn (1. lakiehdotuksen 3 luku).
Hallituksen esityksessä on kysymys osittain jo aikaisemmin Tullilla
olleiden perustuslakivaliokunnan (ks. PeVL 2/1996
vp ja PeVL 37/2002 vp) myötävaikutuksella
säädettyjen salaisia tiedonhankintamenetelmiä koskevien
säännösten täsmentämisestä.
Toisaalta ehdotetussa sääntelyssä on kyse
Tullin rikostorjunnan salaisten tiedonhankintamenetelmien yhdenmukaistamisesta
suhteessa uuden poliisilain sääntelyyn. Uusi poliisilaki
on säädetty niin ikään perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella (PeVL 67/2010
vp, PeVL 33/2013 vp).
Perustuslakivaliokunnan edellä viitatut lausunnot muodostavat
perustan myös nyt käsittelyssä olevan
hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudelliselle
arvioinnille. Perusoikeusuudistuksen jälkeen perusoikeuksien
rajoittamisen sallittavuutta on arvioitu paitsi yksittäisiin
perusoikeussäännöksiin mahdollisesti
sisältyvien lakivarausten myös perusoikeuksien
yleisten rajoittamisedellytysten kannalta (PeVM 25/1994 vp,
s. 4—6 ja esim. PeVL 67/2010 vp,
s. 3/I).
Esityksen eräänä keskeisenä tavoitteena
on poistaa tarpeeton eri rikostorjuntaviranomaisten toimivaltuuksien
epäsymmetrisyys. Esityksen perustelujen mukaan tilanne,
jossa eri esitutkintaviranomaisilla on toisistaan poikkeavat toimivaltuudet,
on epätarkoituksenmukainen (s. 18/II).
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan katsonut,
että poliisin käytössä olevien
toimivaltuuksien kanssa samojen valtuuksien säätäminen
Tullille ei välttämättä ole
sopusoinnussa perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan välttämättömyysvaatimuksen
näkökulmasta (PeVL 2/1996 vp,
s. 3/I ja PeVL 37/2002 vp,
s. 1—2). Tämä tarkoittaa, että toimivaltuuksien
epäsymmetria ei ainakaan yksinään ole
perusoikeuksien rajoitusedellytysten vaatima painava yhteiskunnallinen
tarve, joka perustelisi toimivaltuuksien välttämättömyyden.
Valiokunnan käsityksen mukaan esityksen yleisperusteluista
(esim. s. 6, 16 ja 17) ja yksityiskohtaisista perusteluista kuitenkin
ilmenee esitettyjen muutosten painava yhteiskunnallinen tarve. Ehdotetut
toimivaltuudet ovat valiokunnan mukaan myös eräitä jäljempänä käsiteltäviä poikkeuksia
lukuun ottamatta Tullin rikoksentorjunnan kannalta välttämättömiä ja
oikeasuhtaisia.
Peitelty tiedonhankinta
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 luvun 11 §:ssä säädetään
peitellystä tiedonhankinnasta. Peitellyllä tiedonhankinnalla
tarkoitetaan tiettyyn henkilöön kohdistuvaa lyhytkestoisessa vuorovaikutuksessa
tapahtuvaa tiedonhankintaa, jossa tullimiehen tehtävän
salaamiseksi käytetään vääriä,
harhauttavia tai peiteltyjä tietoja. Ehdotetun 3 momentin
mukaan peitelty tiedonhankinta ei ole sallittua asunnossa edes asunnonhaltijan
myötävaikutuksella. Tämä rajaus
vastaa poliisilain 5 luvun 15 §:n 3 momenttia ja pakkokeinolain
10 luvun 14 §:n 3 momenttia. Perustuslakivaliokunta
piti uuden pakkokeinolain eduskuntakäsittelyn yhteydessä asiaa
koskevan maininnan lisäämistä lakiin
perustuslaissa turvatun kotirauhan suojan kannalta välttämättömänä (PeVL
66/2010 vp, s. 8/II).
Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan lailla voidaan
säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai
rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Kotirauhaan puuttuvan
toimenpiteen on esimerkiksi rikostutkinnan yhteydessä tapahduttava
joko perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikoksen selvittämiseksi,
minkä lisäksi sen on oltava välttämätöntä (ks.
tarkemmin HE 309/1993 vp, s. 54).
Esityksen perusteluissa (s. 44/II) esitetään, että peitellyssä tiedonhankinnassa
saattaa syntyä tilanteita, joissa tiedonhankinnan paljastumisen
estämiseksi tiedonhankintaa suorittavan virkamiehen tulee
käyttäytyä luontevasti, jolloin toimintaan
saattaa tapauskohtaisesti liittyä tarve käydä lyhytaikaisesti
asunnossa. Esityksen perustelut eivät vastaa ehdotettua
sääntelyä. Jos peitellyn tiedonhankinnan
toteuttaminen asunnossa on lain mukaan kiellettyä, asiantilaa
ei voida perustelulausumalla muuttaa. Hallintovaliokunnan on syytä kiinnittää asiaan
huomiota mietinnössään.
Tekninen kuuntelu
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 luvun 13 §:ssä ehdotetaan
säädettäväksi teknisestä kuuntelusta,
jolla tarkoitetaan tietyn henkilön sellaisen keskustelun
tai viestin, joka ei ole ulkopuolisten tietoon tarkoitettu ja johon
keskusteluun kuuntelija ei osallistu, kuuntelua, tallentamista ja
muuta käsittelyä teknisellä laitteella, menetelmällä tai
ohjelmistolla keskustelun tai viestin sisällön
tai sen osapuolten taikka laissa tarkoitetun henkilön toiminnan
selvittämiseksi.
Kysymys on luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisällön
selvittämisestä, joten sääntelyn perustuslainmukaisuutta
on arvioitava perustuslain 10 §:n 2 ja 3 momentissa turvatun
luottamuksellisen viestin salaisuuden kannalta.
Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan lailla voidaan
säätää välttämättömistä rajoituksista viestin
salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka
kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja
turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä rikosten
tutkinnan käsitettä on tulkittu siten, että se
käsittää myös sellaiset toimenpiteet,
joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn
rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi edennyt vielä toteutuneen
teon asteelle (esim. PeVL 19/2008 vp,
s. 3—4, PeVL 37/2002 vp, s. 3).
Ehdotetun 13 §:n 3 momentin säännös,
jonka mukaan edellytyksenä tekniselle kuuntelulle on, että henkilön
lausumien, uhkausten tai käyttäytymisen perusteella
taikka muutoin voidaan perustellusti olettaa hänen syyllistyvän
laissa erikseen mainittuihin rikoksiin, täyttää perustuslakivaliokunnan
asettaman konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn
vaatimuksen.
Ehdotetun 3 luvun 13 §:n mukaisia teknisen kuuntelun
perusterikoksia ovat: 1) tullirikokset, joista säädetty
ankarin rangaistus on vähintään neljä vuotta
vankeutta; 2) tullirikokseksi katsottava huumausainerikos; 3) salakuljetus;
ja 4) törkeä tulliselvitysrikos. Näiltä osin
on arvioitava, ovatko nämä perustuslain 10 §:n
3 momentissa tarkoitettuja yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta
taikka kotirauhaa vaarantavia rikoksia.
Perustuslain esitöissä ja perustuslakivaliokunnan
käytännössä yksilön
tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavina rikoksina on pidetty esimerkiksi
huumausainerikoksia, törkeitä väkivaltarikoksia,
maan- ja valtionpetosrikoksia, törkeää lapsen
seksuaalista hyväksikäyttöä,
törkeää vahingontekoa ja tietyin
edellytyksin eräitä törkeitä talousrikoksia
(PeVL 32/2013 vp, s. 3, PeVL
36/2002 vp, s. 4—5, HE 309/1993
vp, s. 54/II).
Ehdotetun perusterikosluettelon 2 kohta (tullirikokseksi katsottava
huumausainerikos) on edellä selostetun perusteella valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmaton. Samoin voidaan arvioida ehdotuksen 1 ja 4 kohtia niiden
piiriin kuuluvien rikosten vakavuuden vuoksi ja siksi, että ne sisältyvät
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn
poliisilain teknisen kuuntelun oikeuttavaan säännökseen
(poliisilain 5 luvun 17 §).
Sen sijaan ehdotetun 13 §:n 3 momentin 3 kohdassa
mainittu salakuljetus on näitä asteikoltaan lievempi
rikos. Salakuljetuksesta voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen
enintään kahdeksi vuodeksi. Kyse on yleisluonteinen
tavaran laittoman maahantuonnin tai maasta viennin kriminalisointi
ilman, että kyse olisi välttämättä erityisen
vakavasta teosta. Salakuljetusta ei siten lähtökohtaisesti
voida pitää yksilön tai yhteiskunnan
turvallisuutta vaarantavana rikoksena. Sääntelyn
arvioinnissa on kuitenkin perustuslakivaliokunnan mielestä syytä ottaa
huomioon yhtäältä perustuslaissa turvattu
luottamuksellisen viestin salaisuuden suoja ja toisaalta tämän
oikeuden tietynasteista rajoittamista puoltavat vakavien rikosten
selvittämisintressiin ja rikosoikeudellisen järjestelmän
uskottavuuteen liittyvät hyväksyttävät
ja yhteiskunnallisesti painavat perusteet. Tästä syystä valiokunta
katsoo, että salakuljetus täyttää perustuslain 10 §:n
3 momentissa asetetut vaatimukset, jos sitä harjoitetaan
osana järjestäytynyttä rikollisuutta
tai muutoin suunnitelmallisesti, ammattimaisesti tai laajassa mittakaavassa.
Sääntelyn ongelmallisuus voidaan valiokunnan
mukaan poistaa siten, että tekninen kuuntelu salakuljetusrikoksissa
rajataan tapauksiin, joissa on kyse suunnitelmalliseen, järjestäytyneeseen,
ammattimaiseen, jatkuvaan tai toistuvaan rikolliseen toimintaan
liittyvästä salakuljetuksesta. Tämä vastaa
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL
67/2010 vp, PeVL 33/2013 vp)
säädettyä peiteltyä tiedonhankintaa koskevan
poliisilain 5 luvun 15 §:n 6 kohdassa varkauden ja kätkemisrikoksen
osalta omaksuttua sääntelymallia.
Vastaava muutostarve sisältyy peiteltyä tiedonhankintaa
koskevaan 1. lakiehdotuksen 3 luvun 11 §:n 2 momentin 3
kohtaan, jossa tosin ei ole kysymys varsinaisesta puuttumisesta
luottamuksellisen viestin salaisuuteen, vaan yleisemmin perustuslain
10 §:n 1 momentissa säädettyyn
yksityiselämän suojaan puuttumisesta. Tämän
vuoksi peitellyn tiedonhankinnan oikeuttaminen salakuljettamisen
estämiseksi on perusteltua rajata samalla tavalla kuin
teknisessä kuuntelussa.
Peitetoiminta ja valeosto
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Tullin rikostorjunnassa
olisi uusina toimivaltuuksina mahdollista käyttää peitetoimintaa
ja valeostoa. Ehdotuksen mukaan Tullin rikoksentorjunta ei itse
toteuttaisi peitetoimintaa (1. lakiehdotuksen 3 luvun 24 §)
tai valeostoa (1. lakiehdotuksen 3 luvun 33 §) lukuun ottamatta
yksinomaan tietoverkossa tapahtuvaa peitetoimintaa ja yksinomaan
tietoverkossa tapahtuvaa valeostoa. Pääasiallisesti
peitetoimintaa ja valeostoa toteuttaisi poliisi poliisilain säännösten
mukaisesti, mutta ehdotetun lain 3 luvun 28 §:n 1 momentin
ja 34 §:n 1 momentin mukaan Tullin rikoksentorjunnan päällikkö päättäisi
peitetoiminnasta ja valeostosta sekä niiden toteuttamista
koskevan pyynnön esittämisestä.
Ehdotettu sääntely sisältää kuitenkin
mahdollisuuden tullimiehen osallistumisesta rikoksen estämiseksi
tai selvittämiseksi suoritettavaan peitetoiminnan toteutukseen
poliisin esittämästä pyynnöstä (1.
lakiehdotuksen 3 luvun 24 §:n 2 momentti). Tällöin
tullimiehen oikeuksiin ja velvollisuuksiin sovellettaisiin, mitä poliisilain 5
luvun 28—30 §:ssä ja pakkokeinolain 10
luvun 27—29:ssä säädetään
poliisimiehen oikeuksista ja velvollisuuksista.
Ehdotettua sääntelyä on tältä osin
tarkasteltava perustuslain 2 §:n 3 momentin näkökulmasta, jonka
mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin
ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa käytännössään
suhtautunut pidättyväisesti mahdollisuuteen poiketa toimivaltaisia
viranomaisia koskevista lain säännöksistä.
Lähtökohtana on, että erityisesti perusoikeuskytkentäisen
sääntelyn yhteydessä toimivaltaisen viranomaisen
tulisi ilmetä laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti
tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat
samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät
laista riittävän täsmällisesti (esim. PeVL
9/2014 vp, s. 3/II, PeVL 3/2014
vp, s. 4/I, PeVL 32/2012 vp,
s. 6 ja PeVL 2/2012 vp, s. 3).
Ehdotetussa 3 luvun 24 §:n 2 momentissa säädetään
tullimiehen osallistumisesta rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi
suoritettavan peitetoiminnan toteutukseen. Säännöksen
sanamuodon perusteella on ilmeisesti mahdollista, että tullimies
voisi poliisin pyynnöstä osallistua myös
muita kuin tullirikoksia koskevaan peitetoimintaan. Toisaalta tullimies
käyttäisi näissä tilanteissa
poliisilain ja pakkokeinolain mukaisia toimivaltuuksia, jolloin
esimerkiksi tullimiehen rikoksentekokieltoa arvioitaisiin eri perustein
kuin ehdotetun lain mukaisesti. Sääntelyä on
valiokunnan mukaan täsmennettävä siten, että tullimiehen
toimivaltuus 2 momentin mukaisissa tilanteissa rajoittuu tullirikosten
estämiseen tai selvittämiseen ja tullimies ei
yksinomaan poliisin pyynnöstä peitetoimintaan
osallistuessaan muuttuisi peitetoimintaa toteuttavaksi poliisiksi.
Edellä esitetty koskee myös valeoston toteuttamisen
osalta ehdotetun lain 3 luvun 33 §:n 2 momentissa esitettyä.
Ylimääräisen tiedon käyttäminen
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 luvun 52 §:n
mukaan ylimääräisellä tiedolla
tarkoitetaan televalvonnalla, tukiasematietojen hankkimisella ja
teknisellä tarkkailulla saatua tietoa, joka ei liity rikokseen
tai vaaran torjumiseen taikka joka koskee muuta rikosta kuin sitä,
jonka estämistä varten lupa on annettu tai päätös
on tehty. Ehdotuksen 53 §:n 1 momentin mukaan ylimääräistä tietoa
saa käyttää tullirikoksen selvittämisessä,
jos tieto koskee sellaista tullirikosta, jonka estämisessä olisi
saatu käyttää sitä lain 3 luvun
mukaista tiedonhankintakeinoa, jolla tieto on saatu. Momentissa
sallittaisiin ylimääräisen tiedon käyttö myös
muun rikoksen selvittämisen yhteydessä, jos rikoksesta
säädetty ankarin rangaistus on vähintään
kaksi vuotta vankeutta ja jos ylimääräisen
tiedon käyttämisellä voidaan olettaa
olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen
selvittämiselle.
Ylimääräisen tiedon käyttämistä koskeva sääntely
on merkityksellistä perustuslain 10 §:n kannalta.
Kysymys on lähtökohtaisesti siitä, millaisia
rajoituksia luottamuksellisen viestin salaisuuteen voidaan ylimääräisen
tiedon käyttämiseen liittyen säätää (esim. PeVL
33/2013 vp, s. 6/II).
Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallinen, koska sääntelyä valmisteltaessa
ei ole huomioitu perustuslakivaliokunnan poliisilain sekä esitutkinta-
ja pakkokeinolain muutosesityksiä koskevia tuoreita lausuntoja (PeVL 32/2013
vp ja PeVL 33/2013 vp). Mainituissa
lausunnoissa valiokunta tarkasteli laajasti poliisilakiin ja pakkokeinolakiin
ehdotettuja ylimääräisen tiedon käyttöä koskevia
säännöksiä (PeVL 32/2013
vp, s. 5—7 ja PeVL 33/2013
vp, s. 5—7) ja piti poliisi- ja pakkokeinolakiin
ehdotettua kahden vuoden enimmäisrangaistusvaatimusta ongelmallisena,
koska se toisi sääntelyn piiriin useita sellaisia
rikoksia, joita ei voida pitää perustuslain 10 §:n
3 momentissa tarkoitettuina yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta
tai kotirauhaa vaarantavina rikoksina. Valiokunta edellytti sääntelyä muutettavaksi
siten, että edellytyksenä oleva enimmäisrangaistus
on korkeampi. Valiokunnan mukaan hyväksyttävää ylimääräisen
tiedon käyttämisen osalta on, jos rikoksesta säädetty
ankarin rangaistus on vähintään kolme
vuotta. Estettä ei ole kuitenkaan sille, että säännöksen
piiriin otetaan joitakin sellaisia yksittäisiä rikoksia,
joiden enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta, mutta
jotka kuitenkin vakavuusasteeltaan rinnastuvat edellä mainittuihin
rikoksiin ja jotka täyttävät perustuslain
10 §:n 3 momentissa asetetut vaatimukset (PeVL
32/2013 vp, s. 7/I ja PeVL
33/2013 vp, s. 7/I).
Ehdotettua 3 luvun 53 §:ää on muutettava
siten, että se täyttää edellä mainitut
vaatimukset. Tämä on edellytys 1. lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Asetuksenantovaltuudet
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 luvun 4 §:n
2 momentin 2 kohdan mukaan valtiovarainministeriön asetuksella
voidaan säätää takavarikoidun
tavaran luovuttamisesta, myymisestä, käyttämisestä ja
menettämisestä. Lakiehdotuksen 2 luvun 10 § puolestaan
sisältää perussäännöksen
takavarikoidun tavaran luovuttamisesta, myymisestä, käyttämisestä tai
menettämisestä.
Takavarikoidun tavaran luovuttamista, myymistä, käyttämistä ja
menettämistä koskeva sääntely
on merkityksellinen perustuslain 15 §:ssä säädetyn
omaisuudensuojan kannalta. Sääntelyä on
arvioitava myös perustuslain 80 §:n 1
momentin kannalta. Sen mukaan asetuksia voidaan antaa perustuslaissa
tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla.
Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Ministeriön
asetuksella voidaan antaa vain teknisluonteisia täydentäviä määräyksiä,
mutta laissa tulee olla riittävän täsmälliset
perussäännökset asiasta. Näillä perusteilla
asetuksenantovaltuutta koskevaan säännökseen
tulee lisätä täsmennys, että kyse
on "tarkempien" säännösten
antamisesta.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun
5 luvun 4 §:n 2 momentin 7 kohdassa on viitattu väärään
säännökseen (2 luvun 3 §, pitää olla
2 luvun 5 §), mutta perussäännöksessä jo olevan
asetuksenantovaltuutuksen vuoksi kohta on tarpeeton. Samoin 8 kohta
on tarpeeton, koska asetuksenantovaltuus ilmenee jo perussäännöksestä (2
luvun 14 §:n 5 momentti).
Lopuksi perustuslakivaliokunta huomauttaa siitä, että ehdotetussa
laissa osa asetuksenantovaltuutuksista on sijoitettu laissa jo olevan
perussäännöksen yhteyteen ja osa vanhanaikaiseen
tapaan 5 luvun 4 §:ään muusta sääntelystä erilliseksi
luetteloksi – ja osa on molemmissa. Perustuslain 80 §:n
takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta
on riittävät perussäännökset
laissa. Siksi asetuksenantovaltuus on syytä sijoittaa pääsääntöisesti
lain asianomaisen perussäännöksen yhteyteen.