PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 50/2005 vp

PeVL 50/2005 vp - HE 164/2005 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 21 päivänä lokakuuta 2005 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 164/2005 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi sosiaali- ja terveysvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali- ja terveysvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Pasi Järvinen, työministeriö

osastopäällikkö Carin Lindqvist-Virtanen ja hallitussihteeri Kirsi Päivänsalo, sosiaali- ja terveysministeriö

lakiasiain johtaja Kari Prättälä, Suomen Kuntaliitto

professori Kaarlo Tuori

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • professori Pentti Arajärvi
  • professori Veli-Pekka Viljanen.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi julkisesta työvoimapalvelusta annettua lakia, työttömyysturvalakia, toimeentulosta annettua lakia, kuntien valtionosuuslakia sekä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia. Esityksen tavoitteena on nostaa työllisyysastetta, turvata tulevaisuuden työvoimatarpeet sekä alentaa korkeaa työttömyyttä ja työttömyyden hoidon julkisia kokonaismenoja. Työmarkkinatuen ja toimeentulotuen rahoitusta yhtenäistetään ja rahoitusvastuuta valtion ja kuntien välillä uudistetaan. Esitys sisältää muun ohella ehdotuksen työmarkkinatuen vastikkeellisuuden lisäämisestä.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2006.

Esitys liittyy valtion vuoden 2006 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä arvioidaan perustuslain 18 §:n 2 momentin kannalta julkisen vallan velvollisuudesta edistää työllisyyttä samoin kuin perustuslain 19 §:n 2 momentin näkökulmasta oikeudesta perustoimeentulon turvaan. Rahoitusvastuun jakoa valtion ja kuntien välillä tarkastellaan perustuslain 121 §:n valossa. Merkitystä on myös perustuslain 6 §:n säännöksillä yhdenvertaisuudesta ja 10 §:n säännöksillä henkilötietojen suojasta. Perustelujen mukaan ehdotetut lait voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus on kuitenkin pitänyt ehdotusten periaatteellisen merkityksen ja niiden useiden perusoikeusliityntöjen vuoksi suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Rahoitusvastuun jakautuminen

Esityksessä ehdotetaan työmarkkinatuen ja toimeentulotuen rahoitusvastuun jaon uudistamista valtion ja kuntien välillä.

Valtio ja tuensaajan kotikunta rahoittavat 2. lakiehdotuksen 14 luvun 3 a §:n perusteella työttömyysaikaisen työmarkkinatuen puoliksi sen jälkeen, kun henkilölle on maksettu työmarkkinatukea yhteensä 500 työttömyyspäivältä. Voimassa olevan lain mukaan työmarkkinatuki rahoitetaan kokonaisuudessaan valtion varoista.

Toimeentulotuen rakenne määritellään 3. lakiehdotuksen 5 a—5 d §:ssä uudelleen jakamalla tuki perustoimeentulotukeen ja tarveharkintaiseen toimeentulotukeen. Valtio ja kunnat osallistuvat perustoimeentulotuen rahoitukseen yhtä suurin osuuksin. Valtion rahoitus perustoimeentulotuen kustannuksista suoritetaan kunnille valtionosuutena. Tarveharkintaisen ja ehkäisevän toimeentulotuen kustannuksiin valtio osallistuu nykyiseen tapaan valtionosuusjärjestelmän välityksellä.

Ehdotettua sääntelyä on arvioitava kunnan asukkaille perustuslain 121 §:ssä turvatun itsehallinnon kannalta. Kunnille annettavista tehtävistä säädetään pykälän 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 41/2002 vp, s. 3/II). Kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslainsuojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. PeVL 42/1998 vp, s. 2/I).

Ehdotettu rahoitusvastuujärjestelmä merkitsee työmarkkinatuen osalta uuden rahoitustehtävän osoittamista kunnille. Valtion osuus toimeentulotuen rahoituksesta sen sijaan kasvaa merkittävästi. Rahoitusjärjestely on esityksen valmistelun yhteydessä tehdyn kuntakohtaisen selvityksen mukaan valtion ja jokaisen yksittäisen kunnan kannalta kustannusneutraali. Siirtymäkauden aikana tai sen jälkeen yksittäisen kunnan rahoitusosuus voi perustelujen mukaan kuitenkin kasvaa, jos kunta ei lisää ponnistuksiaan pitkäaikaistyöttömien työllistämiseksi tai edistää työllisyyttä poikkeuksellisen korkein kustannuksin. Rahoitusjärjestelmän uudistaminen ehdotetulla tavalla ei valiokunnan mielestä vaaranna kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan eikä siten muodostu ongelmalliseksi perustuslain 121 §:n näkökulmasta.

Työmarkkinatukioikeuden lakkauttaminen

Pitkään työmarkkinatukea saanut henkilö menettää 2. lakiehdotuksen 8 luvun 4 a §:n mukaan oikeuden työmarkkinatukeen kieltäytyessään, erotessaan tai joutuessaan erotetuksi työstä tai sellaisesta työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, johon osallistuvalla on oikeus saada työmarkkinatukea ja ylläpitokorvausta.

Työmarkkinatuen rajoittaminen liittyy perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaiseen perustoimeentulon turvaan (PeVL 20/1998 vp, s. 4/I, PeVL 44/2000 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei perustuslaki sinänsä estä asettamasta ehtoja perustoimeentuloa turvaavan etuuden saamiselle (PeVL 17/1995 vp, s. 2/II, PeVL 17/1996 vp, s. 2/I, PeVL 20/1998 vp, s. 4/I, PeVL 44/2000 vp, s. 3/I). Nämä ehdot voivat työttömyyden kysymyksessä ollen hyvin rakentua sen varaan, että asianomainen itse aktiivisesti myötävaikuttaa sellaisiin toimiin, jotka viime kädessä ovat omiaan edistämään hänen työkykynsä ylläpitämistä ja työllistymistä. Perustoimeentulon ehdot voivat siten olla tuensaajan vastasuorituksia edellyttäviä (PeVL 44/2000 vp, s. 3/I).

Ehdotetun säännöksen tarkoittamilla keinoilla pyritään edistämään henkilön työllistymistä tai työkyvyn säilyttämistä. Sääntely rinnastuu sellaisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin, joihin osallistumisvelvoitteeseen valiokunta on pitänyt mahdollisena liittää tuen menettämisen uhan. Ehdotus ei siten ole perustuslain kannalta ongelmallinen. Esityksen 2. lakiehdotuksen 8 luvun 4 a §:n 2 momentissa tarkoitettu viiden kuukauden korvaukseton ajanjakso on kuitenkin verraten pitkä. Sen vuoksi on valiokunnan mielestä asianmukaista lisätä lakiin säännös työvoimaviranomaisten velvollisuudesta huolehtia siitä, että karenssijakson aikana on tosiasiallisesti saatavana työtä, koulutusta tai työvoimapoliittisia toimenpiteitä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että 8 luvun 4 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan oikeus saada työmarkkinatukea lakkautetaan, jos henkilö "erotetaan työstä". Esityksen perustelujen mukaan tukioikeuden lakkauttamisen edellytyksenä on kuitenkin se, että henkilö on "omasta syystään erotettu työstä". Säännöstä on valiokunnan mielestä tärkeää täydentää esityksen tätä tarkoitusta vastaavalla maininnalla.

Asetuksenantovaltuudet

Työllistämistuen myöntämisestä uudelleen saman henkilön työllistämiseen palkkatukena tai toimeentulon turvaamiseen säädetään 1. lakiehdotuksen 7 luvun 11 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella. Työllistämistuen myöntämisedellytykset vaikuttavat valiokunnan mielestä siinä määrin työllistettävän oikeusasemaan, että tuen myöntämisestä on asianmukaista säätää suoraan laissa.

Samassa momentissa on säännös, jonka nojalla valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää työllistämistuen 10 kuukautta pidemmästä enimmäisajasta, kuitenkin enintään 24 kuukaudesta, jos se on tarkoituksenmukaista osa-aikaisten työntekomahdollisuuksien lisäämiseksi tai työllistetyn työtehtävien johdosta. Valtuudessa on kysymys asetuksenantajan toimivallasta muuttaa lain saman pykälän 1 momentissa säädettyä enimmäisaikaa ja siten asiallisesti ottaen lakia. Valtuus on säännöksessä rajattu riittävän tarkasti eikä se siksi vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Tällaista tarkasti sidottuakaan lain muuttamisvaltaa ei valiokunnan käytännön mukaan kuitenkaan ole asianmukaista säätää asetuksenantajalle, ellei siihen ole erityisiä ja painavia syitä (PeVL 36/2005 vp, s. 3/II). Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tämän vuoksi syytä harkita, onko lain muuttamista tarkoittavan valtuuden sisällyttäminen lakiin asiallisesti tarpeen vai tulisiko asiasta säätää suoraan laissa.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 17 päivänä marraskuuta 2005

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Arja Alho /sd
  • jäs. Roger Jansson /r
  • Annika Lapintie /vas
  • Reino Ojala /sd
  • Klaus Pentti /kesk
  • Arto Satonen /kok
  • Ilkka Taipale /sd
  • Astrid Thors /r
  • Jan Vapaavuori /kok
  • vjäs. Rosa Meriläinen /vihr
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tapani Tölli /kesk

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Petri Helander