Perustelut
Puolustusvoimien voimankäyttövaltuus
Puolustusvoimalakiehdotuksen 4 §:ssä ovat Suomen
sotilaallisen puolustamistehtävän hoitamiseksi
tarpeelliset, nykyiseen verrattuna uudet säännökset
puolustusvoimien voimankäyttövaltuudesta. Pykälän
mukaan puolustusvoimat turvaa Suomen aluetta, kansan elinmahdollisuuksia
ja valtiojohdon toimintavapautta sekä puolustaa laillista
yhteiskuntajärjestystä tarvittaessa voimakeinoin.
Viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain
2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen
kannalta. Julkisen vallan käytön tulee momentin
mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava
tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen
vallan käytön tulee olla aina palautettavissa
eduskunnan säätämässä laissa
olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II).
Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen
vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta.
Toimivaltasääntely on yleensä merkityksellistä myös
perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta.
Ehdotetun säännöksen tarkoituksena
on esityksen perustelujen mukaan muodostaa puolustusvoimille yleinen
valtuus käyttää sotilaallista voimaa
maan puolustamiseksi. Tällaisen valtuuden ottaminen lakiin
on valtiosääntöoikeuden näkökulmasta
perusteltua. Selvää on, että nimenomaan
puolustusvoimien tulee turvata Suomen täysivaltaisuutta
ja alueellista koskemattomuutta viime kädessä voimakeinoja
käyttämällä ja että asiasta
tulee olla perusluonteinen säännös laissa.
Säännös on muotoiltu varsin yleiseksi
ja kattavaksi. Tällainen, sinänsä ymmärrettävä kattavuus
on kuitenkin sääntelyn tarkkarajaisuuden näkökulmasta
ongelmallista. Maininnat "kansan elinmahdollisuuksien" ja "valtiojohdon
toimintavapauden" turvaamisesta samoin kuin "laillisen yhteiskuntajärjestyksen"
puolustamisesta eivät yleisyydessään
rajaa puolustusvoimien voimankäyttövaltuutta esimerkiksi
maan sotilaalliseen puolustamiseen liittyviin tilanteisiin, vaan
ne näyttävät sallivan puolustusvoimien käyttävän
voimaa poliisiviranomaisen tavoin muutakin kuin Suomeen kohdistuvaa
aseellista hyökkäystä tai vastaavaa ulkoista
uhkaa vastaan. Tällainen epämääräisyys
ei ole sotavoiman käyttöön oikeuttavan
sääntelyn yhteydessä perustuslain kannalta
hyväksyttävää. Lakiehdotuksen
4 §:ää on siksi välttämättä täydennettävä maininnoilla,
joiden perusteella puolustusvoimien voimankäytön
edellytyksenä on Suomeen tai pykälässä mainittuihin
oikeushyviin kohdistuva aseellinen hyökkäys taikka
sitä vastaava ulkoinen uhka. Muussa tapauksessa voiman
käytön edellytyksistä ja rajoituksista
olisi erilaisia tilanteita varten lisättävä lakiin
olennaisesti ehdotettua yksityiskohtaisemmat säännökset,
jotta lakiehdotus voitaisiin näiltä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. — Puolustusvoimien
virka-avusta poliisille yleisen järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseksi sekä terrorismirikoksen
estämiseksi ja keskeyttämiseksi ovat asianmukaiset
säännökset lakiehdotuksen 10 §:n
1 momentissa ja siinä viitatussa laissa (PeVL
10/2005 vp, PeVL 23/2005 vp).
Voimakeinojen käytön edellytyksenä on
4 §:n perusteella tarve käyttää voimaa
säännöksessä mainittujen oikeushyvien
turvaamiseksi ja puolustamiseksi. Voiman käyttöä rajoittaa
vaatimus, jonka mukaan voimakeinojen tulee olla sopusoinnussa
Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Sääntelyn
tällainen väljyys ja yleispiirteisyys on valiokunnan
mielestä sotilaallisen maanpuolustuksen erityisen luonteen
vuoksi ymmärrettävää eikä muodostu perustuslain
kannalta ongelmalliseksi, jos valiokunnan edellä esittämä huomautus
ulkoisen uhan mainitsemisesta laissa otetaan asianmukaisesti huomioon.
Puolustusvoimien käyttämiä voimakeinoja
ei lakiehdotuksessa tarkemmin luonnehdita. Tästäkään
ei sinänsä ole sääntely-yhteys
huomioon ottaen perustuslain kannalta huomautettavaa. Lain ilmaisujen
johdonmukaisen käytön näkökulmasta
on kuitenkin ongelmallista, ettei 4 §:ssä mainita
lainkaan "sotilaallisia voimakeinoja", vaikka sanaparia käytetään
esimerkiksi 10 §:ssä. Lakiehdotuksen
22 ja 23 §:ssä on lisäksi säännöksiä yksittäisen
virkamiehen ja sotilaan oikeudesta käyttää voimaa
säännöksissä tarkoitetuissa
tilanteissa. Näistä syistä lakiehdotuksen
4 §:ää puolustusvoimien yleisluonteisesta
voimankäyttövaltuudesta on hyvän lainkirjoittamistavan
vuoksi aiheellista täydentää nimenomaisella
maininnalla sotilaallisista voimakeinoista.
Avun antaminen toiselle valtiolle
Avunannon edellytykset ja luonne.
Puolustusvoimat voi lakiehdotuksen 12 §:n perusteella osallistua
avun antamiseen toiselle valtiolle terrori-iskun taikka luonnon-
tai suuronnettomuuden tai muun vastaavan tapahtuman johdosta.
Ehdotuksen hyväksyttävänä tarkoituksena
on säätää lailla puolustusvoimien
mahdollisuudesta auttaa lähinnä sisäasiain-
tai ympäristöministeriön hallinnonalan
viranomaisia antamaan apua toiselle valtiolle silloin, kun Suomi
esimerkiksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden keskinäisen
yhteisvastuun vuoksi taikka kansainvälisten sitoumustensa
taikka toisen valtion tai kansainvälisen järjestön
pyynnön perusteella on oikeutettu tai velvollinen
apua antamaan. Esityksen perusteluista ilmenevä tarkoitus
on mahdollistaa puolustusvoimien kalusto-, materiaali- ja asiantuntija-avun
käyttäminen erityisesti suuronnettomuuksiin liittyvässä pelastustoiminnassa.
Ongelmallista kuitenkin on, etteivät tällaiset
seikat käy ilmi laista, vaikka säännöksen ilmaisulla
puolustusvoimien "osallistumisesta" lieneekin pyritty viittaamaan
puolustusvoimien muita viranomaisia tukevaan ja tässä mielessä liitännäiseen
rooliin avunannossa. Valiokunta pitää tärkeänä,
että avun antamisen edellytykset samoin kuin annettavaksi
tarkoitetun avun luonne ja puolustusvoimien muita viranomaisia tukeva
rooli ilmaistaan laissa ehdotettua selkeämmin.
Ehdotettua pykälää ei perustelujen
mukaan sovelleta voimakeinojen käyttöä merkitsevän avun
antamiseen. Tämä puolustusvoimien — maan
rajojen ulkopuolelle ulottuvan — toiminnan kannalta aivan
olennainen rajaus ei käy mitenkään
ilmi ehdotetusta säännöksestä.
Puute muodostuu perustuslain 127 §:n 1 momentin kannalta
ongelmalliseksi ennen muuta siksi, että toisen valtion
auttamiseen näyttäisi olevan mahdollista käyttää myös
sellaisia varusmiesosastoja, joihin kuuluu muitakin kuin avunantotehtäviin
vapaaehtoisesti ilmoittautuneita. Voimakeinoapu on sen vuoksi rajattava
lakiin lisättävällä nimenomaisella
maininnalla avunantosäännöksen soveltamisalan
ulkopuolelle, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Esityksen perusteluissa on tarkoitukseltaan epäselviä viittauksia
Euroopan unionin jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen.
Tämän johdosta valiokunta huomauttaa, että varautuminen yhteisvastuuseen
mahdollisesti perustuvan voimakeinoavun antamiseen toiselle valtiolle
edellyttää muun ohella lain tasolla annettavia
säännöksiä esimerkiksi avunannon
edellytyksistä samoin kuin apua antavista joukoista
ja niiden oikeudellisesta asemasta sekä eduskunnan
vaikutusmahdollisuudet huomioon ottavasta menettelystä päättää avun
antamisesta. Valtioneuvoston piirissä on siksi aiheellista
ryhtyä toimenpiteisiin yhteisvastuusta jäsenvaltiolle
mahdollisesti johtuvien velvoitteiden selvittämiseksi ja tarvittaessa
velvoitteiden täyttämisen mahdollistavan lainsäädännön
aikaansaamiseksi.
Päätöksenteko.
Puolustusvoimien osallistumisesta avunantotoimintaan päättää lakiehdotuksen
12 §:n 2 momentin perusteella puolustusministeriö toimivaltaisen
ministeriön pyynnöstä ja ulkoasiainministeriötä kuultuaan. Osallistumisesta
päättää 3 momentin nojalla kuitenkin
valtioneuvoston yleisistunto, jos kysymyksessä on laajakantoinen
ja periaatteellisesti tärkeä hanke tai asian merkitys
sitä muusta syystä vaatii. Tasavallan presidentti
päättää 3 momentin mukaan osallistumisesta,
jos avun antaminen on ulkopoliittisesti merkittävää.
Avun antaminen toiselle valtiolle voi esityksen perustelujen
mukaan tulla joissakin tilanteissa harkittavaksi Euroopan unionin
ja sen jäsenvaltioiden päätösten
ja toimenpiteiden perusteella. Tämän johdosta
perustuslakivaliokunta korostaa, että päätöksentekovalta
puolustusvoimien osallistumisesta avun antamiseen kuuluu perustuslain
93 §:n 2 momentin nojalla valtioneuvostolle — eli
ehdotetun toimivaltasääntelyn mukaisesti puolustusministeriölle
tai valtioneuvoston yleisistunnolle — jos kysymys on Euroopan
unionissa tehtyyn päätökseen taikka sellaiseen
päätökseen sisällöltään
ja vaikutuksiltaan rinnastuvaan (PeVM 10/1998
vp, s. 27/I, PeVL 49/2001 vp,
s. 2) toimeen liittyvästä Suomen toimenpiteestä (PeVL
54/2005 vp, s. 3—4, PeVL 6/2006
vp, s. 2—3). Toimivalta kuuluu näissä tapauksissa
perustuslain takia valtioneuvostolle siitä huolimatta,
että avunantoharkintaan arvioitaisiin liittyvän
merkittäviä ulkopoliittisia näkökohtia.
Eri asia on, että valtioneuvoston tulee tällöinkin
toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa.
Lakiehdotuksen 12 §:n 3 momentissa käytetty
ilmaisu "ulkopoliittisesti merkittävä" on edellä esitetyn
perusteella ymmärrettävä viittaukseksi
perustuslain 93 §:n 1 momentin nojalla tasavallan presidentille
yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa kuuluvaan toimivaltaan.
Näin ymmärrettynä ja sovellettuna 12 §:n
3 momentti ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Puolustusvoimia ei lakiehdotuksen 12 §:n 4 momentin
mukaan saa määrätä avunantotoimiin
muussa kuin pykälän 2 ja 3 momentissa säädettäväksi
ehdotetussa päätöksentekomenettelyssä,
jollei tasavallan presidentin toimivallasta puolustusvoimien ylipäällikkönä muuta
johdu. Puolustusvoimien ylipäällikön
aseman huomioimiseksi tarkoitettua sinänsä tavanomaista säännöstä ei
sen poikkeuksellisen sanamuodon takia ole mahdollista soveltaa tilanteessa,
jossa ylipäällikkyys on luovutettu. Ehdotettu
säännös koskee nimittäin vain
tasavallan presidenttiä ylipäällikkönä.
Säännöksen sanamuoto on syytä tarkistaa
vastaamaan lainsäädännössä tavanomaisesti
käytettyä ilmaisua ylipäällikön
aseman huomioimisesta (ks. esim. puolustusvoimien virka-avusta
poliisille annetun lain 4 a §:n 2 mom. tai aluevalvontalain
33 §:n 2 mom.).
Maakuntajoukot
Puolustusvoimalakiehdotuksen 28 §:n 4 momentissa on
puolustusvoimista annettuun nykyiseen lainsäädäntöön
verrattuna uusi säännös maakuntajoukoista.
Ne muodostetaan reserviin kuuluvista vapaaehtoisista asevelvollisista
ja muista vapaaehtoisista, jotka ovat antaneet vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta
erikseen säädettäväksi tarkoitetun
lain mukaisen sitoumuksen puolustusvoimille.Ehdotettu säännös
on yhteydessä eduskunnassa käsiteltävänä olevaan
hallituksen esitykseen laiksi vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta
ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 172/2006
vp). Perustuslakivaliokunta antaa esityksestä eri lausunnon. Näin
ollen maakuntajoukot muodostetaan puolustusvoimien muista joukoista
eroavalla tavalla. Maakuntajoukot eivät koostu puolustusvoimien
henkilöstöstä tai asevelvollisuuslainsäädännön
nojalla puolustusvoimien joukkoihin kuuluvista.
Lakiin ei ole maakuntajoukkojen muodostamista koskevien säännösten
lisäksi ehdotettu otettavaksi muita säännöksiä näistä joukoista. Tämän
vuoksi uusien joukkojen asema ja käskynalaisuussuhteet
puolustusvoimien organisaatiossa jäävät
lain tasolla epäselviksi. Puolustusvoimien yleistä koostumusta
koskevissa 24 §:n 2 momentin tai 27 §:n
ja 28 §:n 1—3 momentin säännöksissä ei
mainita maakuntajoukkoja. Vastakohtaispäätelmään
perustuva tulkinta näyttäisi tämän
puutteen takia johtavan siihen, etteivät maakuntajoukot
ole puolustusvoimien osa ainakaan samassa mielessä kuin
esimerkiksi säännöksissä nimenomaisesti
mainitut joukko-osastot, sotilaslaitokset tai varuskunnat.Eduskunnan
käsiteltävänä olevaan toiseen
hallituksen esitykseen (HE 172/2006 vp) sisältyvässä ehdotuksessa
laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta sen sijaan on
ehdotettu voimassa olevan lain 4 §:n 1 momentin
5 kohta muutettavaksi kuulumaan seuraavasti: "Puolustusvoimat käsittää:
...5) joukko-osastoja, maakuntajoukkoja ja muita yksiköitä.".
Tämän säännöksen perusteella
maakuntajoukot olisivat joukko-osastoista ja muista yksiköistä erillinen
osa puolustusvoimia. Epäselvyyttä liittyy
tämän takia myös siihen, soveltuvatko
kaikki lakiehdotuksen säännökset puolustusvoimien
tehtävistä ja toimivaltuuksista sellaisinaan myös
maakuntajoukkoihin.
Lakiehdotuksesta tai sen perusteluista ei ole mahdollista saada
käsitystä maakuntajoukkojen pääasiallisista
tehtävistä. Asiaan liittyvän toisen hallituksen
esityksen (HE 172/2006 vp) perusteluista
sen sijaan käy ilmi, että maakuntajoukot on tarkoitettu
kuuluviksi puolustusvoimien sodan ajan joukkoihin. Niiden tehtävät
kytkeytyisivät siten ensisijaisesti puolustusvoimien sodan
ajan tehtäviin. Toisaalta maakuntajoukkoja valmistaudutaan
kyseisen esityksen perustelujen mukaan käyttämään
myös normaalioloissa, normaaliolojen häiriötilanteissa
ja poikkeusoloissa esimerkiksi yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen
turvaamistehtävissä ja puolustusvoimien vaativissakin
virka-aputehtävissä. Vapaaehtoisista koostuville
joukoille suunniteltujen tehtävien monipuolisuus ja vaativuus
eivät käy lakiehdotuksen säännöksistä ilmi.
Maakuntajoukkojen asema puolustusvoimien sotilaallisessa komentoketjussa
jää ehdotetun sääntelyn perusteella
avoimeksi. Lakiehdotuksessa ei nimittäin ole puolustusvoimissa
muuten sovellettaviksi tarkoitettujen 27 §:n ja 28 §:n
1 ja 2 momentin kaltaisia säännöksiä maakuntajoukkojen
mahdollisista käskynalaisuussuhteista näitä joukkoja
ylempiin sotilasesikuntiin tai vastaaviin.
Valtionhallinnon toimielimen yleisistä perusteista
on perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan säädettävä lailla,
jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä.
Yleisillä perusteilla tarkoitetaan perustuslain esitöiden
mukaan lähinnä yksikön nimeä ja
toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja
toimivaltuuksia (HE 1/1998 vp, s. 174/II,
ks. myös esim. PeVL 28/2004 vp, s. 5/I).
Näitä periaatteita tulee valiokunnan mielestä noudattaa
myös silloin, kun viranomaisen tai valtionhallinnon muun
toimielimen sisälle järjestetään
olennaisesti uuden tyyppisiä, julkista valtaa käyttäviä yksikköjä.
Perustuslakivaliokunta pitää valtiosääntöoikeudellisista
syistä hyvin tärkeänä lakiehdotuksen
selkeyttämistä ja täydentämistä niin,
että puolustusvoimien nykyisiin rakenteisiin nähden aivan
uusien maakuntajoukkojen pääasialliset tehtävät
samoin kuin joukkojen asema ja käskynalaisuussuhteet
puolustusvoimien organisaatiossa sekä toimivaltuuksien
mahdolliset erityispiirteet käyvät laista asianmukaisella
tavalla ilmi.
Kiinteistöjen tilapäinen käyttö
Käyttöoikeus.
Puolustusvoimilla on lakiehdotuksen 14 §:n perusteella
oikeus käyttää tilapäisesti
muita kuin pysyvässä käytössään
olevia kiinteistöjä, jos se on sotilaallisen harjoitustoiminnan
tai puolustusvalmiuden kohottamisen kannalta välttämätöntä.
Perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan
kannalta merkitykselliselle sääntelylle on sotilaalliseen
maanpuolustukseen liittyvä painava yhteiskunnallinen tarve.
Sotilaallisen harjoitustoiminnan ja puolustusvalmiuden kohottamisen
tarpeet ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttäviä perusteita rajoittaa omaisuuden suojaa.
Puolustusvoimien oikeus rajoittuu ehdotuksen perusteella vain kiinteistöjen
tilapäiseen käyttöön, eikä käyttöoikeus
ulotu lainkaan asuinrakennuksiin, piha- ja puutarha-alueisiin, korjaamattomiin
viljelysmaihin tai maa- ja metsätaloudellisiin koekenttiin.
Kiinteistön tilapäisen käytön
edellytetään olevan välttämätöntä säännöksessä mainittujen
toimintojen kannalta. Lisäksi sääntelyn
oikeasuhtaisuuden näkökulmasta ovat merkityksellisiä pykälän
1 momentissa oleva kielto tarpeettoman haitan tai vahingon aiheuttamisesta
sekä 4 momentin säännös kiinteistön
omistajan tai haltijan oikeudesta saada korvaus kiinteistön
käyttämisestä aiheutuneesta vahingosta.
Sääntely ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Valituskielto.
Puolustusvoimien alue- tai paikallishallintoviranomaisenLakiehdotuksen
14 §:n 3 momentin sanamuodosta ei käy ilmi, että momentissa
mainituilla alue- ja paikallishallintoviranomaisilla tarkoitetaan
nimenomaan puolustusvoimien viranomaisia (vrt. esim. 15 §:n 1 mom.). tai
harjoituksen johtajan päätökseen kiinteistön
tilapäisestä käyttämisestä ei
14 §:n 3 momentin perusteella saa hakea muutosta
valittamalla. Valituskieltoa on arvioitava perustuslain 21 §:n
1 momentissa olevan sen säännöksen näkökulmasta,
jonka mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja
velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen
tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Päätöstä kiinteistön
tilapäisestä käyttämisestä luonnehditaan
esityksen perusteluissa suorittavaksi hallinnoksi, jolla ei vaikuteta
yksilön oikeuksiin tai velvollisuuksiin, vaan
huolehditaan puolustusvoimien oikeuden toteutumisesta käytännössä.
Kyse on perustelujen mukaan tosiasiallisesta hallintotoiminnasta
eikä valituskelpoisen hallintopäätöksen
tekemisestä.
Sotilaallisen harjoituksen käynnissä ollessa tehtäviä ratkaisuja
kiinteistöjen käyttämisestä voidaan
valiokunnan mielestä hyvin luonnehtia sellaiseksi tosiasialliseksi
hallintotoiminnaksi, jossa ei yleensäkään
tehdä valituskelpoisia päätöksiä hallintolainkäyttölain
tarkoittamassa mielessä. Tältä kannalta
ehdotettu valituskielto on tarpeeton.
Harjoituksen suunnittelu- ja valmisteluvaiheessa tehtäviä ratkaisuja
sen sijaan on vaikea pitää tosiasiallisena hallintoimintana.
Esityksen perusteluissa todetaan puolustusvoimien pyrkivän
aina ennen sotilaallisen harjoituksen toimeenpanoa sopimaan kiinteistöjen
käytöstä niiden omistajien tai haltijoiden
kanssa sekä informoimaan lähiseudun asukkaita
ja maanomistajia tulevasta harjoituksesta. Tällaisessa
yhteydessä tehty kiinteistön käyttöratkaisu
on viranomaisen päätös kiinteistön
omistajaan kohdistuvasta konkreettisesta velvollisuudesta sallia puolustusvoimien
käyttää alueita toiminnassaan. Puolustusvoimien
oikeutta ja maanomistajan tai vastaavan velvollisuutta on lakiehdotuksen
14 §:ssä monin tavoin rajattu. Kiinteistön omistajalla
tai haltijalla voi tällaisessa asetelmassa olla perusteltu
tarve saattaa laissa säädettävien kiinteistön
käyttöedellytysten täyttyminen tuomioistuimen
tutkittavaksi. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ehdotuksessa
on kysymys normaalioloissa eikä perustuslain 23 §:ssä tarkoitettujen
poikkeusolojen aikana tapahtuvasta puolustusvoimien toiminnasta,
ei ehdotettu valituskielto ole valiokunnan mielestä sopusoinnussa
perustuslain 21 §:n 1 momentin sääntelyn kanssa.
Valituskielto on siksi poistettava 14 §:n 3 momentista,
jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Liikkumiskiellot ja -rajoitukset
Kiellot ja rajoitukset.
Puolustusvoimien alue- ja paikallishallintoviranomaiset voivat
lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin nojalla kieltää asiattomia
liikkumasta puolustusvoimien käytössä olevalla
alueella tai kohteessa tai rajoittaa sitä, jos sotilaalliset
syyt tai ulkopuolisten suojaaminen vaaroilta välttämättä vaatii
kiellon tai rajoituksen asettamista. Harjoituksen johtaja voi pykälän
2 momentin perusteella määrätä liikkumiskiellosta
tai -rajoituksesta puolustusvoimien käytössä tilapäisesti
olevalla sellaisella harjoitusalueella tai -kohteessa, jota käytetään
materiaalin säilyttämiseen tai joukkojen
ryhmitykseen taikka ulkopuolisille vaaraa aiheuttavaan toimintaan.
Ehdotetuille säännöksille mahdollisuudesta rajoittaa
perustuslain 9 §:n 1 momentissa suojattua liikkumisvapautta
on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät,
maanpuolustukseen ja sivullisten turvallisuuteen liittyvät
perusteet. Kiellot ja rajoitukset voivat koskea vain puolustusvoimien
käytössä olevia alueita ja kohteita.
Oikeasuhtaisuuden kannalta on lisäksi merkityksellistä,
että kieltojen ja rajoitusten tulee olla pykälässä mainittujen
tarkoitusten saavuttamiseksi välttämättömiä.
Ehdotettu sääntely ei muodostu perustuslain kannalta
ongelmalliseksi.
Kulkulupamenettely.
Liikkumiskieltoja ja -rajoituksia voidaan
lakiehdotuksen 15 §:n 3 momentin perusteella valvoa kulkulupamenettelyllä,
josta säädetään tarkemmin puolustusministeriön
asetuksella. Esityksen perusteluista ilmenee tarkoituksena olevan
säätää ministeriön
asetuksella esimerkiksi kulkuluvan myöntämisen edellytyksistä ja
niihin mahdollisesti sisältyvästä vaatimuksesta
tehdä turvallisuusselvitys samoin kuin esimerkiksi
lupasääntelyn soveltamisesta puolustusvoimien
käytössä olevalla alueella asuviin henkilöihin.
Tällaisista hallinnollisen lupajärjestelmän
perusteisiin kuuluvista seikoista on etenkin perusoikeuskytkentäisen
sääntelyn yhteydessä säädettävä lailla.
Asetuksella ei perustuslain 80 §:n 1 momentissa olevan
säännöksen takia ole sallittua antaa säännöksiä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista eikä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valiokunta on
vakiintuneesti huomauttanut perustuslain 80 §:n
säännösten rajoittavan suoraan valtuussäännösten
tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten
sisältöä (ks. esim. PeVL 47/2006
vp, s. 4/II). Ehdotetun valtuuden nojalla voidaan
näin ollen antaa säännöksiä vain
kulkulupakäytännössä noudatettavaan menettelyyn
liittyvistä sellaisista teknisluonteisista vähäisistä seikoista,
jotka ylipäätään voivat kuulua
ministeriön asetuksenantovallan piiriin (HE
1/1998 vp, s. 132/II, PeVL
7/2005 vp, s. 11/I). Valtuuden
nojalla ei sen sijaan ole mahdollista säätää perustuslain
mukaan lailla säänneltävistä asioista.
Esityksen tavoitteet ovat siten näiltä osin
saavutettavissa vain täydentämällä lakiehdotusta hallinnolliselle
lupajärjestelmälle ominaisilla säännöksillä esimerkiksi
luvan myöntämisen ja peruuttamisen edellytyksistä,
lupaviranomaisesta ja muutoksenhausta lupaviranomaisen
päätökseen (ks. PeVL 21/2000
vp, s. 3/I ja esim. aluevalvontalain 19—22 §).
Sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettely
Puolustusvoimista annetun lain nykyiset säännökset
tasavallan presidentin päätöksentekomenettelystä sotilaskäskyasioissa
on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVM
2/2000 vp). Esityksessä ehdotetaan sääntelyä osin
tarkistettavaksi siirtämällä puolustusvoimain
komentajan esiteltäviin nykyisin kuuluvia asioita
puolustusministerin esiteltäviksi. Tasavallan presidentti
ratkaisee sotilaallisen puolustuksen keskeisiin perusteisiin kuuluvat sotilaskäskyasiat
lakiehdotuksen 32 §:n 1 momentin perusteella puolustusministerin
esittelystä siltä osin kuin ne liittyvät
puolustusministeriön strategiseen suunnitteluun.
Päätökset varmentaa puolustusministeri.
Pääministerillä ja puolustusvoimain komentajalla
on tuolloin oikeus olla läsnä ja lausua
käsityksensä asiasta. Ehdotuksen
tarkoituksena on laajentaa parlamentaarista vastuukatetta sotilaskäskyasioiden päätöksenteossa.
Tasavallan presidentin päätöksenteosta
sotilaskäskyasioissa on perussäännös
perustuslain 58 §:n 5 momentissa. Sen perusteella presidentti päättää näistä asioista
ministerin myötävaikutuksella sen mukaan kuin
lailla tarkemmin säädetään.
Säännöksen sisältö muotoutui
lopullisesti perustuslakivaliokunnan mietinnössä,
jossa säännöstä perusteltiin
perustuslain parlamentaaristen ainesten lisäämisellä (PeVM
10/1998 vp, s. 7). Perustuslain 58 §:n
5 momenttiin sisältyvä sääntelyvaraus
("sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään")
osoittaa, että presidentin päätöksentekoa
sotilaskäskyasioissa koskevan sääntelyn
yksityiskohtainen sisältö määräytyy
perustuslain ja tavallisen lain muodostaman kokonaisuuden pohjalta.
Sääntelyvarausta sitoo perustuslaissa kuitenkin
se, että presidentin päätöksenteon
sotilaskäskyasioissa tulee tapahtua ministerin
myötävaikutuksella. Tämä on
perustuslaista presidentin päätöksentekomenettelyyn kohdistuva
vähimmäisvaatimus. Ministeri on perustuslakivaliokunnan
perustuslakiesityksestä antamassa mietinnössä lausuman
kannan mukaisesti mahdollista lailla liittää päätöksentekoon
esittelijänä tai muullakin tavoin. Presidentin
päättäessä sotilaskäskyasioista
ministerin esittelystä esittely voidaan järjestää tapahtuvaksi
valtioneuvoston istunnon ulkopuolella tai valtioneuvoston säännönmukaisia
muotoja noudattaen (PeVM 10/1998 vp,
s. 19/I).
Ehdotus presidentin päätöksenteon
kytkemisestä sotilaskäskyasioissa puolustusministerin esittelyyn
on hyvin sopusoinnussa perustuslakia säädettäessä omaksuttujen
lähtökohtien kanssa eikä siten vaikuta
lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Muita seikkoja
Virkamiehen siirtäminen toiseen virkaan tai tehtävään.
Puolustusvoimien virkamies on lakiehdotuksen 41 §:n
perusteella velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien
virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen
tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista
järjestelyä varten. Päätökseen
virkaan siirtämisestä tai tehtävään
määräämisestä ei saa
hakea muutosta, ellei päätös aiheuta
palveluspaikkakunnan muuttumista.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut ehdotetun kaltaista
sääntelyä perustuslain 9 §:ssä turvatun
asuinpaikan valinnan vapauden näkökulmasta samoin
kuin perustuslain 21 §:n sisältämän
sen säännöksen kannalta, jonka perusteella
jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan
koskeva päätös tuomioistuimen tai muun
riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi
(PeVL 40/1998 vp). Valiokunta on pitänyt
tavanomaista pidemmälle menevien velvollisuuksien säätämistä puolustusvoimien virkamiehille
puolustusvoimien tehtävien erityisluonteen vuoksi perusteltuna.
Puolustusvoimien virkamiehen määräämisessä toiseen
virkaan tai tehtävään on valiokunnan
aiemman kannan mukaan kysymys puolustusvoimien henkilöstöjärjestelmän
tavanomaisesta ja hyväksyttävänä pidettävästä piirteestä,
josta puolustusvoimien palvelukseen hakeutuvat ovat etukäteen tietoisia.
Valiokunta on kaiken kaikkiaan pitänyt ehdotetun kaltaista
sääntelyä puolustusvoimien virkamiehen
siirtymisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä rajatusta
muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana (ks. myös PeVL
29/2006 vp, s. 3/II). Lakiehdotus voidaan
näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä. — Siirrot
kohdistuvat yleisen periaatteen mukaan samantasoiseen tai ylempään
virkaan (PeVL 40/1998 vp, s. 2/II). Tätä periaatetta
on noudatettava myös valtion uuden palkkausjärjestelmän
puitteissa.
Virkamiehen eroamisikä.
Lakiehdotuksen 47 § sisältää säännökset
pääesikunnan mahdollisuudesta oikeuttaa puolustusvoimien
virkamies jatkamaan palvelua virassaan eroamisiän jälkeen. Laissa
ei kuitenkaan ehdoteta säädettäväksi
virkamiehen eroamisiästä. Esityksen perusteluista ilmenee
tarkoituksena olevan soveltaa vastaisuudessakin puolustusvoimista
annetun asetuksen säännöksiä asiasta.
Perustuslain 80 §:n 1 momentin säännös
lain alasta kattaa perustuslakiesityksen nimenomaisen perustelumaininnan
ja valiokunnan siihen pohjautuvan lausuntokäytännön
mukaan myös virkamiesten oikeusaseman perusteet (HE 1/1998
vp, s 131/II, PeVL 3/2000 vp,
s. 3/I, PeVL 1/2005 vp, s.
3/I, PeVL 41/2005 vp, s. 2/I). Virkamiehen
eroamisikä kuuluu kiistatta näihin perusteisiin.
Perustuslakivaliokunta on lisäksi aiemmin katsonut, että pakollisen
eroamisiän säätäminen työntekijälle
on mahdollista vain perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset täyttävällä lailla
(PeVL 60/2002 vp, s. 5).
Asetuksella nykyisin säädetyt eroamisiät
ovat puolustusvoimien tehtävien hoitamiseen liittyvien
erityisten vaatimusten vuoksi sinänsä perusteltuja.
Eroamisiän sääntelyä ei kuitenkaan
perustuslaista johtuvista syistä voida enää jättää asetuksen
tasolle, vaan asiasta tulee säätää lailla.
Puolustusvoimien käytössä olevalla
alueella kuvaaminen.
Lakiehdotuksen 16 §:n säännökset puolustusvoimien
käytössä olevien erinäisten kohteiden
kuvaamisen ja muun tallentamisen luvanvaraistamisesta ovat maanpuolustuksellisista
syistä perusteltuja, eikä sääntely
sinänsä muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.
Luvassa voidaan esityksen perustelujen mukaan määrätä,
että kuva- tai muu syntynyt materiaali on lupamääräysten
noudattamisen valvomiseksi esitettävä lupaviranomaiselle.
Viranomainen ei kuitenkaan perustuslain 2 §:n 3 momentin
takia voi antaa tällaista määräystä,
ellei asiasta lisätä säännöstä lakiin
(ks. aluevalvontalain 14 §:n 3 momentti).
Lupa- ja valvonta-asioiden rekisteri.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt muun muassa
tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä perustuslain
10 §:n 1 momentissa turvatun henkilötietojen suojan
kannalta tärkeänä sääntelykohteena
(PeVL 25/2005 vp, s. 5—6, PeVL 20/2006
vp, s. 3/II). Lakiehdotus ei sisällä säännöstä 17 §:ssä tarkoitettuun
rekisteriin merkittävien tietojen säilytysajasta.
Ehdotusta on tärkeää tältä osin
täydentää (ks. esim. poliisin tehtävien
suorittamisesta puolustusvoimissa annetun lain 18 §).
Tarkastukset ja voimakeinot.
Lakiehdotuksen 20—22 §:n säännökset
turva- ja turvallisuustarkastuksesta sekä vartio- tai päivystystehtävää suorittavan
virkamiehen oikeudesta käyttää tarkastuksen
suorittamiseksi tarpeellisia voimakeinoja vastaavat pitkälti
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL
19/2005 vp) säädetyn rajavartiolain
säännöksiä näistä asioista. Turvatarkastus
voidaan 21 §:n perusteella tehdä myös
puolustusvoimien toimitiloista, kulkuneuvoista tai alueelta poistuville.
Sääntelylle on tältäkin osin
henkilöiden turvallisuuteen liittyvät, perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävät perusteet. Sääntely
on riittävän täsmällistä ja täyttää myös
oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Lakiehdotus voidaan näiltä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Puolustusvoimalain 23 §:ään
ehdotetaan asiallisesti sellaisinaan siirrettäviksi
rikoslain 45 luvun 26 a §:ssä nykyisin
olevat säännökset sotilaan ja sotilasesimiehen
voimankäytöstä. Rikoslain mainitut säännökset
on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 31/2002 vp). Sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Hyvän lainsäädäntötavan
näkökulmasta sen sijaan on ongelmallista käyttää lakiehdotuksen
23 §:ssä käsitettä "sotilas"
määrittelemättä, mitä sillä puolustusvoimalaissa
tarkoitetaan. Rikoslain 45 luvun yhteydessä käsitteen
sisällöstä ei ole luvun 27 §:ssä olevan
nimenomaisen määritelmäsäännöksen
takia epäselvyyttä. Säännösten
siirtämisestä johtuva käsitteellinen
aukollisuus ei ole etenkään voimankäyttövaltuuksien
sääntelyn yhteydessä asianmukaista. Puolustusvoimalakia
on siksi täydennettävä sotilaan käsitteen
määrittelemiseksi tarvittavilla nimenomaisilla
säännöksillä tai viittauksella
rikoslain 45 luvun 27 §:n asianmukaisiin kohtiin.
Valtuus poiketa laista.
Lakiehdotuksen 39 §:ssä tarkoitettujen korvausten
myöntämisestä päättää pykälän
2 momentin perusteella puolustusvoimat, jollei puolustusministeriön
asetuksessa ole muuta säädetty.
Ehdotetulla tavalla avoimeksi muotoiltu valtuus poiketa asetuksella
lain säännöksistä on lähtökohtaisesti
ongelmallista lain ja asetuksen välisten hierarkkisten
suhteiden näkökulmasta (PeVL 14/2006
vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on perustuslain
2 §:n 3 momentin ja 21 §:n 1 momentin säännösten
takia suhtautunut pidättyvästi mahdollisuuteen
poiketa toimivaltaista viranomaista koskevista lain säännöksistä.
Valiokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn
yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen
viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti
tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat
samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät
laista riittävän täsmällisesti
(PeVL 24/2006 vp, s. 3/I, PeVL
17/2004 vp, s. 2/I, ks. myös
näissä lausunnoissa viitattua valiokunnan lausuntokäytäntöä).
Lakiehdotusta on näistä syistä tarpeellista
täydentää ainakin maininnoilla niistä viranomaisista
tai viranomaistyypeistä, joille korvausten myöntämistoimivaltaa
voidaan asetuksella siirtää (ks. esim. ulkomaanedustuksen
korvauksista annetun lain 3 §).
Lain nimike.
"Puolustusvoimalaki" on puolustusvoimista annettavaksi tarkoitetun
lain nimikkeeksi varsin epäonnistunut.
Ahvenanmaan erityisasema.
Ahvenanmaan vyöhykkeellä ei Ahvenanmaansaarten
linnoittamattomuudesta ja puolueettomuudesta vuonna 1921 tehdyn
sopimuksen mukaan saa ylläpitää eikä sinne
rakentaa sotilasrakennuksia tai tukikohtia taikka sotatarkoituksiin
käytettäviä laitteita. Sotavoiman läsnäolo
vyöhykkeellä on niin ikään kielletty
muissa kuin sopimuksessa erikseen mainituissa poikkeuksellisissa
tilanteissa. Kielto koskee myös aseiden ja muiden sotatarpeiden
valmistusta, tuontia, kauttakuljetusta ja vientiä.
Selvää on, että Suomen puolustusvoimat
toiminnassaan kunnioittaa kansainvälisiin järjestelyihin
perustuvaa Ahvenanmaan demilitarisoitua ja neutralisoitua erityisasemaa.
Samalla puolustusvoimat pitää yllä kykyä täyttää näissä järjestelyissä Suomelle
osoitettu velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin
Ahvenanmaan puolueettomuuteen kohdistuvan mahdollisen vaaran torjumiseksi.