PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 52/2002 vp

PeVL 52/2002 vp - HE 160/2002 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi ulkomaalaislain 18 a §:n muuttamisesta

Hallintovaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 1 päivänä lokakuuta 2002 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi ulkomaalaislain 18 a §:n muuttamisesta (HE 160/2002 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto hallintovaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

ylitarkastaja Elina Isoksela, sisäasiainministeriö

lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne, oikeusministeriö

assistentti Juha Lavapuro

oikeustieteen lisensiaatti Kirsi Neiglick

oikeustieteen lisensiaatti Maija Sakslin

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislain 18 a §:ää, jossa säädetään edellytyksistä myöntää oleskelulupa entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevalle, syntyperältään suomalaiselle henkilölle. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi vaatimus suomen tai ruotsin kielen taidosta. Kielitaitovaatimus ei kuitenkaan koske Inkerin siirtoväkeen vuosina 1943 ja 1944 kuuluneita eikä Suomen armeijassa toisen maailmansodan aikana palvelleita henkilöitä. Lakiin ehdotaan lisättäväksi säännökset myös paluumuuttoon liittyvästä erityismenettelystä sekä hakijan perheenjäsenenä muuttavan lapsen iän tarkasteluajankohdasta.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan keväällä 2003.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä arvioidaan lähinnä perustuslain 9 §:n 4 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Perusteluissa kiinnitetään huomiota myös perustuslain 21 §:n 1 momentin säännöksiin oikeusturvasta. Esityksessä katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus on kuitenkin ehdottanut, että säätämisjärjestyskysymyksestä pyydetään esityksen eduskuntakäsittelyn aikana perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Yleistä.

Määräaikainen oleskelulupa myönnetään 18 a §:n 1 momentin nojalla sellaiselle entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevalle henkilölle, joka on kuulunut Inkerin siirtoväkeen vuosina 1943 ja 1944 tai palvellut Suomen armeijassa vuosien 1939—1945 aikana tai jolla on momentin 3 kohdassa tarkoitettu suomalainen syntyperä ja riittävä suomen tai ruotsin kielen taito. Lisäedellytykset 3 momentissa koskevat henkilön ilmoittautumista paluumuuttajaksi, osallistumista paluumuuttovalmennukseen ja todistuksen esittämistä suomen tai ruotsin kielen kokeen hyväksyttävästä suorittamisesta sekä vaatimusta Suomessa käytössä olevasta asunnosta. Valmennukseen tai kielikokeeseen osallistumista ei kuitenkaan vaadita, jos sitä on pidettävä hakijan olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomana. Pykälän 2 momentti sisältää säännökset oleskeluluvan myöntämisestä perhesiteen perusteella.

Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan lailla. Säännöksen esitöiden mukaan sen lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisella ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan (HE 309/1993 vp, s. 52/I, PeVL 23/1998 vp, s. 2/I). Perustuslaista ei siksi johdu suoranaisesti erityisiä sisältövaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle. Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan kuitenkin johtaa syrjinnän ja mielivallan kiellot samoin kuin vaatimus maahan pääsyssä ja maassa oleskelussa sovellettavien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että oikeusturva toteutuu (PeVL 16/2000 vp, s. 2/I).

Yhdenvertaisuus.

Sääntely kohdistuu yhteen Suomesta oleskelulupaa hakevien ryhmään. Tarkoituksena on edistää Suomeen muuttavien inkerinsuomalaisten kotoutumis- ja työllistymismahdollisuuksia. Vaatimukset kielitaidosta ja Suomessa käytettävissä olevasta asunnosta samoin kuin säännökset paluumuuttoon liittyvästä erityismenettelystä poikkeavat ulkomaalaislaissa säädetyistä määräaikaisen oleskeluluvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä. Yleisistä periaatteista poikkeaa myös säännös oleskeluluvan hakijan huollettavana olevan lapsen iän tarkasteluajankohdasta.

Sääntelyn ei ole 18 a §:n 1 momentin maininnan mukaisesti tarkoitus vaikuttaa siihen, mitä ulkomaalaislaissa muutoin säädetään. Entisen Neuvostoliiton alueella olevalle hakijalle voidaan näin ollen myöntää oleskelulupa myös ulkomaalaislain yleisten säännösten perusteella. On lisäksi huomattava, että viranomaisen harkintavalta on 18 a §:n 1 momentissa sidottua, toisin kuin ulkomaalaislain 18 §:ssä määräaikaisen oleskeluluvan yleisistä edellytyksistä. Ehdotettu sääntely ei ole ongelmallinen perustuslain 6 §:n säännösten kannalta yhdenvertaisuudesta.

Kielitaitovaatimus.

Edellytyksenä oleskeluluvan saamiselle suomalaisen syntyperän perusteella 1 momentin 3 kohdan mukaan on, että hakijalla on riittävä suomen tai ruotsin kielen taito. Säännös on hyvin väljä. Perustelujen mukaan riittävällä kielitaidolla tarkoitetaan Euroopan neuvoston yleiseurooppalaisessa viitekehysasiakirjassa esitetyn arvioimisasteikon ns. selviytymistasoa. Sääntelyä on kielitaitovaatimuksen keskeisen merkityksen vuoksi välttämätöntä täsmentää niin, että perusteluissa mainittu vaatimustaso ilmenee laista.

Lisäedellytyksenä 3 momentin 2 kohdan mukaan on muun muassa, että oleskelulupaa syntyperän perusteella hakeva esittää todistuksen suomen tai ruotsin kielen kokeen hyväksyttävästä suorittamisesta. Perustelujen mukaan kysymys on Suomen viranomaisten järjestämästä kielikokeesta eikä kielitaitoa olisi mahdollista osoittaa muulla, esimerkiksi jonkin oppilaitoksen myöntämällä todistuksella. Nämä seikat eivät käy ilmi lakiehdotuksen säännöksistä. Sääntelyä on syytä täsmentää niin, että laista ilmenee mitä kielikoetta siinä tarkoitetaan. Laissa on tarpeen olla myös perussäännös viranomaisen velvollisuudesta järjestää kielikokeita ja muuta paluumuuttovalmennusta.

Todistusta kielikokeen hyväksyttävästä suorittamisesta ei 3 momentin 2 kohdan poikkeussäännön perusteella tarvitse esittää, jos kielikokeeseen osallistumista on pidettävä hakijan olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomana. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että poikkeus todistuksen esittämisvelvollisuudesta ei ehdotetussa sääntelyssä merkitse muutosta 1 momentin 3 kohdan mukaiseen riittävän kielitaidon vaatimukseen.

Muutoksenhakukielto.

Oleskeluvan myöntää ulkomailla Suomen ulkomaanedustusto, jonka päätökseen ei ulkomaalaislain 60 §:n perusteella voi hakea muutosta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan muutoksenhakumahdollisuus on tarkoitus järjestää ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen yhteydessä.

Jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslaissa tarkoitetun "oikeuden" edellytyksenä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (PeVL 16/2000 vp, s. 4). Vaikka kokonaan viranomaisen harkinnasta riippuvat päätökset — kuten viisumihakemusta koskevat ratkaisut (PeVL 23/1998 vp, s. 5/I) — eivät yleensä kuulu perustuslain 21 §:n 1 momentin alaan, voidaan myös harkinnanvaraisten oikeuksien ja etuuksien katsoa joissakin tilanteissa täyttävän perustuslaissa tarkoitetun oikeuden syntymiseen vaadittavan kriteerin oikeuden tai etuuden myöntämisperusteen riittävästä täsmällisyydestä. Niinpä perustuslakivaliokunta on ulkomaalaislain uudistamisen yhteydessä katsonut, että turvapaikan antamisen ja oleskeluluvan myöntämisen sääntely muodostaa perustuslain 21 §:n 1 momentin mielessä riittävän täsmällisen perustan oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle asianomaisen ulkomaalaisen ja julkisen vallan välille (PeVL 16/2000 vp, s. 4/II).

Lakiehdotuksen 18 a § sisältää verraten täsmälliset edellytykset määräaikaisen oleskeluluvan myöntämisestä. Viranomaisen päätösvalta on lain säännöksin sidottua. Oleskelulupa on myönnettävä, jos luvan saamisen edellytykset täyttyvät. Viranomaisen päätös on näin ollen perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetussa mielessä hakijan oikeutta koskeva. Lakiehdotusta on siksi täydennettävä muutoksenhaun mahdollistavilla säännöksillä. Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lapsen iän tarkasteluajankohta.

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi hallintokäytännössä vakiintuneen ratkaisulinjan mukaisella säännöksellä, jonka perusteella hakijan huollettavana olevan lapsen ikään perustuvaa oikeutta saada oleskelulupa tarkastellaan päähakijan oleskeluluvan myöntämisajankohtana. Ehdotuksen mukaan oleskelulupa myönnetään päähakijan huollettavana olevalle lapselle, joka ei ole täyttänyt 18 vuotta ennen kuin hakijalle on myönnetty oleskelulupa.

Sääntely näyttäisi voivan johtaa yksittäistapauksissa perheen kannalta kohtuuttomiin ja mahdollisesti myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan kannalta ongelmallisiin lopputuloksiin. [Ks. Matti Pellonpää, Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki 2000, s. 391, jossa huomautetaan myös aikuisella henkilöllä voivan olosuhteista riippuen olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan suojaama perheyhteys vanhempiinsa tai sisaruksiinsa.] On kuitenkin huomattava, että viranomaisten on otettava päätöksenteossaan huomioon Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräykset ja että päähakijan 18 vuotta täyttäneelle lapselle voidaan myöntää määräaikainen oleskelulupa esimerkiksi ulkomaalaislain 18 §:n 4 kohdassa mainitun painavan humanitaarisen syyn perusteella. Tästä huolimatta on valiokunnan mielestä aiheellista täydentää 2 momentin sääntelyä niin, että sen perusteella voidaan ottaa humanitaariset syyt huomioon hakijan huollettavana olevan, 18 vuotta täyttäneen lapsen oleskeluluvasta päätettäessä.

Muita seikkoja.

Lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 2 momentin sanajärjestys on virheellinen. Säännöksen alun tulee kuulua seuraavasti: "Lakia sovelletaan myös sellaisiin ennen lain voimaantuloa jätettyihin oleskelulupahakemuksiin...".

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioittavasti esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus muutoksenhakuoikeudesta otetaan asianmukaisesti huomioon.

Helsingissä 29 päivänä marraskuuta 2002

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Paula Kokkonen /kok
  • vpj. Riitta Prusti /sd
  • jäs. Esko Helle /vas
  • Gunnar Jansson /r
  • Jouko Jääskeläinen /kd
  • Marjukka Karttunen /kok
  • Jouni Lehtimäki /kok
  • Johannes Leppänen /kesk
  • Pekka Nousiainen /kesk
  • Heli Paasio /sd
  • Osmo Puhakka /kesk
  • Pekka Ravi /kok
  • Markku Rossi /kesk
  • vjäs. Paula Lehtomäki /kesk
  • Veijo Puhjo /vas

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Sami Manninen