Perustelut
Omaisuudensuoja
Pakkolunastus.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
on kiinnitetty huomiota 9. lakiehdotuksen 12 b §:ään.
Sen nojalla voidaan pankkituen ehdoksi asetetun tukiehdon
soveltamisen asemesta asianomaisen luottolaitoksen osakkeet lunastaa
täyttä korvausta vastaan valtion vakuusrahastolle
taikka valtion tai rahaston määräysvallassa
olevalle omaisuudenhoitoyhtiölle.
Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan "omaisuuden pakkolunastuksesta
yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään
lailla". Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslaissa
säädetty yleisen tarpeen vaatimus ei välttämättä edellytä,
että lunastus tapahtuu julkisyhteisön hyväksi
(esim. PeVL 4/2000 vp, s. 4/I).
Perustuslaista ei siten aiheudu estettä sille, että osakkeet
lunastettaisiin omaisuudenhoitoyhtiölle. Valiokunta on
lisäksi katsonut, että yleisen tarpeen vaatimusta
"tulisi pyrkiä konkretisoimaan aineellisin säännöksin"
(PeVL 38/1998 vp, s. 7/II).
Käsiteltävänä olevassa tapauksessa
yleinen tarve liittyy julkisen tuen antamiseen. Tällaisessa
yhteydessä on ns. omistajanvastuun toteuttamiseksi perusteltua,
että valtio voi myös hankkia omistusta luottolaitoksesta.
Valiokunnan käsityksen mukaan näistä syistä yleinen
tarve konkretisoituu riittävästi tässä sääntely-yhteydessä.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että täyden
korvauksen vaatimus täyttyy, kun lunastuskorvauksen perusteisiin
ja määräämiseen sovelletaan
lunastuslakia (PeVL 4/2000 vp, s. 4/I). Osakkeiden
käyvän hinnan määrittämiseen
ja lunastusmenettelyyn sovelletaan ehdotuksen mukaan kuitenkin osakeyhtiölain
säännöksiä. Koska täyden
korvauksen periaate ilmenee itse 12 b §:stä ja
koska menettelynä noudatetaan osakeyhtiössä yleisesti
käytettävää lunastusmenettelyä,
valiokunta katsoo ehdotuksen olevan tältäkin osin
sopusoinnussa perustuslain 15 §:n 2 momentin kanssa.
Ehdotukseen sisältyy lailla säätämisen
vaatimuksen ja suhteellisuusperiaatteen kannalta se ongelma, ettei
12 b §:stä selviä, milloin sovelletaan
tukiehtoa ja milloin ryhdytään pakkolunastukseen.
Lakia tulee täydentää tätä harkintaa ohjaavin
kriteerein, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa
lainsäätämisjärjestyksessä. Pakkolunastusmahdollisuus
voidaan sitoa esimerkiksi siihen, että tukiehdon soveltamisella
ei kyetä riittävästi turvaamaan valtion
etua. Säännökseen on syytä kirjata
myös se perusteluissa mainittu seikka, että lunastettaessa
osakkeista vain osa on osakkeenomistajia kohdeltava yhdenvertaisesti.
Lakiehdotuksesta ei myöskään selviä,
kuka päättää lunastukseen ryhtymisestä.
Valtioneuvoston yleisistunnon toimivalta ilmenee lain 14 §:stä,
jota ei nyt ole ehdotettu muutettavaksi. Valiokunta pitää perusteltuna,
että 12 b §:ään liittyvä päätöksenteko
osoitetaan valtioneuvoston yleisistunnolle.
Muut seikat.
Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuudensuojan
kannalta on yleistä merkitystä sillä,
että sääntelyn kohteena on rajattu toiminta-ala
ja että tällä alalla ammattimaisesti
toimivilla oikeushenkilöillä on otto- ja antolainaustoiminnan
harjoittajina erityistä merkitystä muiden taloudelliselle
asemalle.
Sulautumisesta on esityksen perusteella ilmoitettava Rahoitustarkastukselle,
joka voi vastustaa sulautumista. Vastustamisesta seuraa, että rekisteriviranomainen
ei saa myöntää lupaa sulautumiselle.
Rahoitustarkastuksella on esityksen mukaan oikeus vastaavalla tavalla
kieltää myös pankin jakautuminen sekä liiketoiminnan luovutus.
Viranomaisen puuttumisvallan avulla pyritään
vakavaraisuuden ja tehokkaan valvonnan turvaamiseen. Kysymys on
viime kädessä pankin asiakkaiden taloudellisten
etujen suojaamisesta. Käsillä on valiokunnan käsityksen
mukaan näin ollen perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävä rajoitusperuste
(PeVL 52/2001 vp, s. 2/II).
Sääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen
kannalta on tärkeää, että viranomaisen
puuttumisen edellytykset tulevat suurelta osalta täsmennetyiksi
toimilupaedellytysten sääntelyn kautta. On kuitenkin
pidettävä lisäksi asianmukaisena, että myös
luottolaitoksen vakavaraisuuden vaarantuminen mainitaan erikseen
toimenpiteen vastustamisen perusteena.
Omaisuudensuojan kannalta on tarkasteltava myös esitykseen
sisältyviä säännöksiä tallettajan
oikeudesta tietyin edellytyksin irtisanoa talletuksensa
alkuperäisten sopimusehtojen estämättä.
Tämä mahdollistaa taannehtivan puuttumisen sopimussuhteeseen
ja merkitsee velallisena olevan pankin kannalta velvollisuutta maksaa
asiakkaan varat takaisin alkuperäisistä sopimusehdoista
riippumatta. Sääntelyn tarkoituksena on itse asiassa
järjestää poikkeuksellisissa tilanteissa
tallettajien (ja vastaavasti säästöpankin
kantarahasto-osuuksien omistajien) saatavat. Ehdotukset liittyvät
selvitystilaan ja konkurssiin, joten sääntelyn
tarkoituksen kannalta on perusteltua, että varallisuussuhteet
saadaan lopullisesti selvitetyiksi kohtuullisen ajan kuluessa
toiminnan lakkaamisesta. Sääntelyä voidaan
pitää sillä tavoin täytäntöönpano-oikeudellisena,
että se valiokunnan käytännön
mukaan voidaan omaisuuteen kohdistuvanakin saattaa pääsääntöisesti
voimaan tavallisella lailla (PeVL 9/1998 vp).
1. lakiehdotuksen 24 a §:n, 3. lakiehdotuksen 18 §:n
2 momentin ja 128 §:n 1 momentin sekä 5. lakiehdotuksen
59 §:n 1 momentin rajoitukset koskevat muun muassa tietynlaista
lainanantoa samoin kuin määrättyjen kantarahasto-osuuksien
hankkimista sekä talletusten ja luottojen ottamista tietyiltä tahoilta.
Rajoitusten taustalla on pyrkimys estää esimerkiksi
talouden tukeminen tavalla, jota ei voida pitää normaaliin
pankkitoimintaan kuuluvana. Ne liittyvät yhteiskunnallisesti
hyväksyttävään tarkoitukseen
eivätkä varsin lievinä ole ristiriidassa
suhteellisuusvaatimuksen kanssa (vrt. PeVL 52/2001
vp, s. 3/II).
Ehdotettuihin lakeihin sisältyy useita säännöksiä,
jotka tavalla tai toisella puuttuvat luottolaitoksen oikeuteen käyttää varallisuuttaan.
Kysymys on esimerkiksi säästöpankin peruspääoman
ja eräiden rahastojen sallituista käyttötarkoituksista
sekä erilaisista voitonjaon rajoituksista. Tällaiset
säännökset koskevat luottolaitostoiminnan
kannalta tavanomaisena ja välttämättömänäkin
pidettävää omaisuuden käytön sääntelyä,
mikä ei ole ongelmallista omaisuudensuojan näkökulmasta.
Elinkeinovapaus
Esitykseen sisältyy säännöksiä,
joiden mukaan vähintään puolella pankin
perustajista ja hallituksen jäsenistä sekä toimitusjohtajalla
ja toiminimenkirjoittajalla on oltava asuinpaikka tai, jos perustaja
on oikeushenkilö, kotipaikka Euroopan talousalueella (2.
lakiehdotuksen 2 §, 3. lakiehdotuksen 2,2 § ja
42,3 § sekä 5. lakiehdotuksen 2 §). Rahoitustarkastus
voi myöntää pankille luvan poiketa tästä vaatimuksesta.
Sääntelyssä on asiallisesti kysymys siitä,
että ETA:n ulkopuolelta olevien henkilöiden oikeus
ryhtyä tällaiseen toimintaan on tietyssä määrin
luvanvaraista. Luvanvaraisuuden taustalla on pyrkimys valvoa pankin
hallinnon luotettavuutta. Tämä on valiokunnan
käsityksen mukaan sellainen hyväksyttävä peruste,
jolla ehdotettu luvanvaraisuus on perusteltavissa niin perustuslain
18 §:n 1 momentin kuin 6 §:n 2 momentinkin
kannalta.
Poikkeusluvan myöntäminen jää esityksessä täysin
Rahoitustarkastuksen harkintaan. Tällainen avoin sääntely
ei ole hyväksyttävää perustuslain
mukaisen elinkeinovapauden näkökulmasta, vaikka
luottolaitostoimintaa onkin pidettävä erityistoimialana,
johon liittyy tallettajien ja lainanottajien suojan vuoksi korostettu
luotettavuuden vaatimus. Tehokkaan ennakollisen valvonnan tarve
sallii kuitenkin jonkinasteisen harkinnan jäämisen
poikkeuslupamenettelyyn (vrt. PeVL 28/2001 vp,
s. 6—7). Kyseisiä lakiehdotuksia tulee täydentää säännöksin
niistä seikoista, jotka Rahoitustarkastuksen on otettava
harkinnassaan huomioon. Tämä on edellytys lakiehdotusten
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Talletuspankin toiminnan väliaikaista keskeyttämistä koskee
10. lakiehdotuksen 3 §. Valtiovarainministeriö voi
sen nojalla ja siinä säädetyin edellytyksin
keskeyttää pankin toiminnan enintään
kuukauden ajaksi. Keskeyttämistä voidaan jatkaa
enintään kuukaudella kerrallaan yhteensä enintään
kuudeksi kuukaudeksi.
Toiminnan keskeyttäminen puuttuu voimakkaasti elinkeinovapauteen.
Toimenpide perustuu ehdotuksessa kuitenkin vahvoihin yhteiskunnallisiin
intresseihin. Ehdotus ei ole valiokunnan mielestä ongelmallinen
elinkeinovapauden kannalta etenkin, kun otetaan huomioon toimenpiteen
lyhytkestoisuus ja siitä päättämiseen 4 §:ssä kytketyt
kuulemissäännökset.
Pankki ei saa toimintansa keskeytysaikana saman lakiehdotuksen
10 §:n perusteella ottaa vastaan yleisöltä talletuksia
eikä muita takaisin maksettavia varoja ilman valtiovarainministeriön
lupaa. Pankin toimintaan tällöin kohdistuu muitakin
rajoituksia. Kaikki ehdotetut rajoitukset ovat perusteltuja voimakkaiden
yhteiskunnallisten intressien vuoksi, eikä niistä säätäminen
ole ongelmallista perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta.
Perustuslain 124 §
Säästöpankkitarkastus.
Säästöpankkitarkastus on 3. lakiehdotuksen
7 luvun mukaan säästöpankkien keskusjärjestön
asettama toimielin, joka tarkastaa ja valvoo säästöpankkeja
ja niiden tytäryhtiöitä. Rahoitustarkastus
ohjaa ja valvoo säästöpankkitarkastuksen
toimintaa. Säästöpankkitarkastuksen voidaan
tehtäviensä perusteella sanoa harjoittavan eräänlaista
viranomaisvalvontaa täydentävää ja
avustavaa toimintaa, mitä on epäilyksettä pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna
julkisena hallintotehtävänä.
Säästöpankkitarkastuksen toiminta
kohdistuu yksinomaan oikeushenkilöihin, jotka toimivat rajatulla
erityisalalla. Tästä syystä valiokunta
pitää perustuslain 124 §:n mukaisten
edellytysten kannalta riittävänä, että säästöpankkitarkastuksen
ja sen edustajan oikeuksista ja esteellisyydestä on 95 §:n
perusteella soveltuvin osin voimassa, mitä rahoitustarkastuslaissa
säädetään Rahoitustarkastuksesta
ja sen edustajasta. Viitatun lain 3 luvussa ovat säännökset
valvontavaltuuksista ja 4 luvussa virkamiehistä.
Valiokunta pitää lisäksi selvyyssyistä asianmukaisena,
että säädetään säästöpankkitarkastuksen
palveluksessa olevien olevan tarkastustehtäviä suorittaessaan
rikosoikeudellisessa virkavastuussa.
Osuuspankkien keskusyhteisö.
Keskusyhteisöllä on 5. lakiehdotuksen 3 §:n
5 momentin mukaan velvollisuus antaa jäsenluottolaitoksille ohjeita
niiden toiminnasta tietyissä tarkoituksissa sekä velvollisuus
valvoa niiden toimintaa. Keskusyhteisön tehtävistä säädetään
muissakin kohdissa. Tehtävien kokonaisuuden perusteella on
selvää, että osuuspankkien keskusyhteisö hoitaa
perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja julkisia
hallintotehtäviä.
Myös osuuspankkien keskusyhteisön toiminta
kohdistuu yksinomaan oikeushenkilöihin, jotka toimivat
rajatulla erityisalalla. Lakiehdotuksen 52 §:n viittaussääntely
merkitsee, että esimerkiksi rahoitustarkastuslain 17 §:n
esteellisyyssäännöksiä ei sovelleta
edes valvontatehtäviin. Lisäksi on oleellista,
että keskusyhteisön edustajien oikeudellisesta
asemasta heidän hoitaessaan muuta julkista hallintotehtävää kuin
50 ja 51 §:ssä tarkoitettua valvontaa ei säädetä mitään.
Sääntely ei näiden puutteiden takia täytä perustuslain
124 §:stä johtuvia vaatimuksia. Sääntelyn
täydentäminen on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Asiamies.
Rahoitustarkastus asettaa 10. lakiehdotuksen 5 §:n
nojalla pankkiin, jonka toiminta on keskeytetty, asiamiehen valvomaan
keskeytyspäätöksen noudattamista. Asiamies
ei välttämättä ole virkasuhteessa
Rahoitustarkastukseen. Asiamies hoitaa ennen muuta hänellä olevat
valvontavaltuudet huomioon ottaen perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua
julkista hallintotehtävää (vrt. PeVL
25/2000 vp, s. 1—2). Tästä perustuslainkohdasta
johtuvien syiden vuoksi valiokunta pitää edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä sitä,
että laissa säädetään
asiamiehen esteellisyydestä ja kelpoisuusvaatimuksista. Asianmukaista
on lisäksi osoittaa säännöksin, että asiamies
on tehtäviään hoitaessaan rikosoikeudellisessa
virkavastuussa.
Selvitysmies.
Ehdotetuissa laeissa on säännöksiä,
joiden mukaan valvova viranomainen asettaa tietyissä tilanteissa
erilaisia selvitysmiehiä. Selvitysmiesten toiminta on eri
yhteisömuotoja koskevissa säädöksissä normaali
tapa yhteisön tilan selvittämiseksi ja mahdollisesti
purkamiseksi. Valvovalla viranomaisella ei ole ohjaus-
tai valvontavaltaa selvitysmiesten toimintaan, eivätkä he
ole erityisessä vastuussa valvovalle viranomaiselle. Vaikka
luottolaitosten selvitystilaan liittyy vahva julkinen intressi,
on selvitysmiesten asettamisessa keskeisesti kysymys siitä,
että tätä eri yhteisömuodoissa
tavanomaista menettelyä hyödynnetään
myös luottolaitoksissa. Selvitysmiesten toiminnassa ei
valiokunnan käsityksen mukaan ole sellaisia julkiselle hallintotehtävälle
ominaisia piirteitä, että asia kuuluisi perustuslain
124 §:n piiriin.