Perustelut
Maankäyttösopimukset
Nykyiseen maankäyttö- ja rakennuslakiin sisältyy
11 § maankäyttösopimuksista. Perustuslakivaliokunta
luonnehti aikanaan säännöksen olevan
sopusoinnussa silloisen oikeuskäytännön kanssa,
koska maankäyttösopimus ei nimenomaisen maininnan
mukaan syrjäytä kaavoitukselle laissa asetettuja
tavoitteita ja sisältövaatimuksia (PeVL
38/1998 vp, s. 8/I). Ehdotetun uuden 91
b §:n 1 momentissa säädetään
nimenomaisesti, että maankäyttösopimuksissa
ei voida sitovasti sopia kaavojen sisällöstä.
Sitova sopimus voidaan 2 momentin mukaisesti tehdä vasta
sitten, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä.
Pykälän 1 momentti on säännös,
joka rajoittaa maankäyttösopimuksen vaikutuksia
kaavojen asiasisältöä koskevaan kunnalliseen
harkintaan. Sopimuksen mahdolliset menettelyvaikutukset muodostavat
tärkeän kysymyksen perustuslain 20 §:n
2 momentin sen säännöksen kannalta, jonka
mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan
jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään
koskevaan päätöksentekoon. Tämän
perustuslainsäännöksen kannalta 91 b §:n
2 momentti voisi olla ongelmallinen, jollei säännöstä tulkita
niin, että sopimuksen sitovuus voi seurata vasta nähtävänäoloajan
päätyttyä. Asianmukaisinta on, että sopimus
voidaan tehdä sitovasti aikaisintaan sen jälkeen, kun
kunnan perustellut kannanotot kaavaehdotuksesta tehtyihin muistutuksiin
on esitetty. Ehdotuksen sanamuodon tarkistamista on aihetta harkita.
Kehittämiskorvaus
Yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin on 91 a §:n
perusteella velvollinen osallistumaan asemakaavoitettavan alueen
maanomistaja, jolle aiheutuu asemakaavasta merkittävää hyötyä.
Lakiehdotuksessa näyttää jäävän avoimeksi,
missä määrin edellytyksellä "merkittävä hyöty"
voi olla itsenäistä merkitystä esimerkiksi
91 c §:n 4 momentissa ja 91 e §:n 1 momentissa
oleviin rajauksiin verrattuna. Asia on syytä täsmentää.
Kustannuksiin osallistumisesta voidaan sopia maankäyttösopimuksella,
mikä onkin ensisijainen tapa. Jos asiasta ei sovita, kunta
voi 91 c §:n nojalla periä maanomistajalta erityistä kehittämiskorvausta.
Se muodostuu lähtökohtaisesti tontille
asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeuden, rakennusoikeuden
lisäyksen tai käyttömahdollisuuden muutoksesta
johtuvaan tontin arvonnousuun suhteutetun osuuden kaava-alueen rakentamista
palvelevan yhdyskuntarakentamisen arvioiduista kustannuksista.
Perustuslain 121 §:n 3 momentissa säädetään kunnallisesta
verosta. Kunnallisista maksuista ei perustuslakiin sen sijaan sisälly
säännöksiä. Nämä maksut
on ollut tapana jakaa julkisoikeudellisiin ja yksityisoikeudellisiin.
Julkisoikeudellinen kunnallinen maksu voi perustua lain säännöksiin,
mutta niiden maksettavaksi määräämistä on
pidetty mahdollisena myös suoraan kunnallisen itsehallinnon
perusteella (vrt. kuntalain 13,2 §). Valtion verojen ja
maksujen keskeisenä erona perustuslain 81 §:n
kannalta on pidetty maksun vastikkeellisuutta (HE 1/1998
vp, s. 134—135). Jonkin rahasuorituksen
maksun luonteen edellytyksenä ei ole täysi kustannusvastaavuus.
Mitä suuremmaksi maksu toisaalta muodostuu palvelun tuottamisen
kustannuksiin verrattuna, sitä lähempänä on
suorituksen pitäminen valtiosääntöisenä verona.
Kehittämiskorvausta määrättäessä huomioon otettavista
kustannuksista säädetään 91 d
ja 91 e §:ssä. Korvauksen enimmäismääräksi
säädetään 91 f §:ssä 60
prosenttia asemakaavasta johtuvasta tontin arvonnoususta. Kehittämiskorvauksen
lähtökohtana on vastikkeellisuus, mutta tasoltaan
korvaus on sidottu vastikkeellisuudesta riippumattomaan tekijään,
tontin arvonnousuun. Kehittämiskorvauksessa on sekamuotoisen
rahasuorituksen piirteitä. Ottaen huomioon korvauksen
suuruuteen vaikuttavan vastikkeellisuus-lähtökohdan
ja sen, ettei julkisilta maksuilta vakiintuneesti vaadita ehdotonta
kustannusvastaavuutta, valiokunta pitää kehittämiskorvausta
verojen ja maksujen kategorioissa maksuna. Lakiehdotuksen säännökset
kehittämiskorvauksesta ovat tässä valossa
valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaiset.
Muita seikkoja
Kaavanmuutostilanteet.
Lakiehdotuksessa jää avoimeksi, otetaanko
ja miten myöhemmässä kaavanmuutostilanteessa
huomioon kerran maksettu sopimusperusteinen korvaus tai kehittämiskorvaus,
esimerkiksi muutoksen merkitessä aiemmin korvatun lisärakennusoikeuden
supistamista. Ehdotettu 91 m § koskee pelkästään
vielä maksamatta olevan kehittämiskorvauksen jättämistä perimättä.
Asia on aiheellista täsmentää jatkossa.
Valiokunta huomauttaa 91 b §:ssä ilmaistusta säännöstä,
jota vastaavasti maankäyttösopimusten ei pitäisi
vaikuttaa myöhempiinkään arvioihin kaavanmuutoksen
tarpeellisuudesta.
Muutoksenhaku.
Kehittämiskorvauksen määräämispäätökseen
haetaan 189 a §:n perusteella muutosta kunnallisvalituksella.
Valitusoikeus määräytyy kuitenkin hallintolainkäyttölain
mukaisesti eli kuuluu vain asianosaiselle. Kunnallisvalituksen käytöstä valituslajina
seuraa, että valitusperusteet on esitettävä yksilöidysti
jo valituskirjelmässä, kun taas hallintovalitus
on tämän kannalta väljempi. Merkittävää on,
että kunnallisvalitus on hallintovalituksesta poiketen
ns. kassatorinen muutoksenhakukeino. Tämä tarkoittaa,
että valitusaste ei voi valituksen johdosta muuttaa päätöstä,
esimerkiksi kehittämiskorvauksen määrää,
vaan pelkästään palauttaa asian ensi
asteeseen. Kunnallisvalitus johtaa esillä olevassa yhteydessä aiheettoman
raskaalta ja hitaalta vaikuttavaan muutoksenhakumenettelyyn. Asiaa
on tarpeen arvioida vielä jatkokäsittelyssä.