Perustelut
Sotilaallinen kriisinhallinta
Suomi voi 1. lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin perusteella
osallistua YK:n turvallisuusneuvoston valtuuttamaan sekä poikkeuksellisesti
muuhun kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan,
jonka toimeenpanijana voi 3 momentin perusteella olla voimassa olevassa
laissa mainittujen YK:n ja ETYJ:n lisäksi EU taikka muu
kansainvälinen järjestö tai maaryhmä.
Suomi osallistuu perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan
kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja
ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.
Tästä tai perustuslain muusta sääntelystä ei
sinänsä johdu esteitä Suomen mahdollisuudelle
osallistua muidenkin kuin YK:n ja ETYJ:n toimeenpanemaan sotilaalliseen
kriisinhallintaan. Osallistuminen kriisinhallintaoperaatioon on
perustuslain kannalta aina poliittisen harkinnan ja päätöksenteon
piiriin kuuluva asia. Olennaista on, että kriisinhallinnan
tarkoituksena tulee ehdotetun 1 §:n 2 momentin perusteella
olla kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen
tai palauttaminen taikka humanitaarisen avustustoiminnan tukeminen
tai siviiliväestön suojaaminen YK:n peruskirjan
päämäärät ja periaatteet
sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt
huomioon ottaen. Kysymys on kaiken kaikkiaan sellaisista tarkoitusperistä,
jotka ovat selvästi sopusoinnussa perustuslain 1 §:n
3 momentin kanssa (PeVL 17/2000 vp,
s. 2/I).
Lain soveltamisalaa rajaava 4 momentti ei nykyisestä poiketen
sisällä viittausta YK:n peruskirjan 42 artiklaan.
Näin ollen Suomi voi tällaisesta viittauksesta
mahdollisesti johtuvien tulkintaongelmien estämättä toteuttaa
sotilaallisessa kriisinhallintaoperaatiossa sotavoimien toimia rauhan
ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ja palauttamiseksi.
Sotilaallisessa kriisinhallinnassa ei — kun otetaan huomioon
lakiehdotuksen 1 §:n soveltamisalasäännös
kokonaisuutena — viittauksen poistamisesta huolimatta voi
valiokunnan mielestä olla kysymys tilanteista, joissa Suomen
olisi mahdollista joutua sodaksi luonnehdittavaan aseelliseen selkkaukseen.
Lakiehdotus ei näin ollen kosketa perustuslain 93 §:n 1 momenttiin
sisältyvää säännöstä sodasta
ja rauhasta päättämisestä (PeVL
17/2000 vp, s. 2/I). Muunlaisia
tulkintoja ehkäisevinä rakenteellisina tekijöinä on
pidettävä lakiehdotuksen 3 §:n säännöksiä eduskunnan
myötävaikutuksesta päätöksentekoon
kriisinhallintaan osallistumisesta.
Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston toimivalta
Päätöksen Suomen osallistumisesta
sotilaalliseen kriisinhallintaan samoin kuin osallistumisen lopettamisesta
tekee 2 §:n 1 momentin nojalla tasavallan presidentti valtioneuvoston
ratkaisuehdotuksesta. Presidentti päättää valtioneuvoston
ratkaisuehdotuksesta myös ns. valmiusosaston asettamisesta
eli sotilasosaston asettamisesta korkeaan valmiuteen.
Suomen osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan on ulko-
ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluva asia. Ehdotusta on siksi
arvioitava perustuslain 93 §:n kannalta. Sen 1 momentin mukaan
Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa
valtioneuvoston kanssa. Eduskunta hyväksyy kuitenkin kansainväliset
velvoitteet ja niiden irtisanomisen sekä päättää kansainvälisten
velvoitteiden voimaansaattamisesta siltä osin kuin perustuslaissa säädetään.
Valtioneuvosto vastaa pykälän 2 momentin perusteella
Euroopan unionissa tehtävien päätösten
kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin
liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös
vaadi eduskunnan hyväksymistä. Eduskunta osallistuu
Euroopan unionissa tehtävien päätösten
kansalliseen valmisteluun sen mukaan kuin perustuslaissa säädetään.
Perustuslain 93 §:n säännökset
toimivallasta kansainvälisissä asioissa muodostavat
perustuslain esitöissä korostetun lähtökohdan
mukaisesti kokonaisuuden (HE 1/1998 vp,
s. 144/I ja s. 146/I), jossa tasavallan
presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan alaan 1 momentin perusteella
kuuluvaa toimivaltaa rajoittavat yhtäältä perustuslain
säännökset kansainvälisten velvoitteiden
ja niiden irtisanomisen hyväksymiseen liittyvästä eduskunnan
toimivallasta sekä toisaalta 93 §:n 2 momentti
eduskunnan ja valtioneuvoston toimivallasta Euroopan unionin asioissa.
Valtioneuvostolle 2 momentin perusteella kuuluva toimivalta
ulottuu Euroopan unionin koko toimialalle (HE 1/1998
vp, s. 146/I) ja kattaa kaikki Euroopan unionissa
tehtävien päätösten kohteena
olevat asiat ja asiaryhmät (HE 1/1998
vp, s. 146—147). Valtioneuvoston valmisteluvallasta
ei ole erotettu mitään asiaryhmää,
ja siihen kuuluvat siten muun ohella unionin yhteistä ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat (PeVM 10/1998
vp, s. 26/I, PeVM 10/1994 vp,
s. 4/II). Valtioneuvosto määrittelee Suomen
kannan sekä määrää Suomen
edustajien toiminnasta ja osallistumisesta unionin lopulliseen päätöksentekoon
ja sitä edeltäviin valmisteluvaiheisiin (PeVM
10/1998 vp, s. 26/I, PeVM 10/1994
vp, s. 4/II).
Perustuslain 93 §:n 2 momentissa käytetty
ilmaisu "Euroopan unionissa tehtävä päätös"
on perustuslain aiempaa sanontaa yleispiirteisempi ja joustavampi
(HE 1/1998 vp, s. 146/I) sekä valtioneuvoston
tehtäviä koskevilta osilta oleellisesti laaja-alaisempi
(PeVM 6/1999 vp, s. 4—5). Valiokunta
on perustuslakiesityksestä antamassaan mietinnössä ja
sen jälkeisessä käytännössään
katsonut, että 93 §:n 2 momentin ilmaisu kattaa
myös unionin toimivaltaan muodollisesti kuulumattomat,
mutta unioniasioihin sisällöltään
ja vaikutuksiltaan rinnastettavat asiat (PeVM 10/1998
vp, s. 27/I, PeVL 49/2001 vp, 2/II).
Humanitaariset ja pelastustehtävät, rauhanturvaaminen
sekä taistelujoukkojen tehtävät kriisinhallinnassa,
rauhanpalauttaminen mukaan lukien kuuluvat Euroopan unionista tehdyn
sopimuksen 17 artiklan 2 kohdan perusteella artiklassa tarkoitettuihin
Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa
koskeviin kysymyksiin. Sen vuoksi 1. lakiehdotuksen 2 §:n
1 momentti on perustuslain 93 §:n 2 momentin valossa ongelmallinen
siltä osin kuin tasavallan presidentti voisi päättää Suomen
osallistumisesta myös Euroopan unionin toimeenpanemaan
kriisinhallintaan.
Ehdotusta on esityksessä perusteltu jakamalla päätöksenteko
kahteen toisistaan erilliseen vaiheeseen. Euroopan unionin neuvoston
päätökseen kriisinhallintaoperaation
perustamisesta sovelletaan esityksen mukaan perustuslain 93 §:n
2 momentin sekä 96 ja 97 §:n säännöksiä valtioneuvoston
toimivallasta ja eduskunnan osallistumisesta Euroopan unionin asioiden
valmisteluun. Kansallisen päätöksenteon
kriisinhallintaoperaatioon osallistumisesta katsotaan esityksessä sen
sijaan kuuluvan perustuslain 93 §:n 1 momentin
mukaisen tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan
piiriin, koska kysymys ei ole unionin päätöksen varsinaisesta
täytäntöönpanosta ja koska päätöksenteko
edellyttää merkittävää ulko-
ja turvallisuuspoliittista harkintaa.
Esityksen perustelut eivät valiokunnan mielestä ole
valtiosääntöoikeudellisesti kestäviä. Euroopan
unionin kriisinhallintaoperaatiossa on kysymys monivaiheisesta päätöksentekoprosessista,
jonka kaikki vaiheet — toimintakonseptista operaation perustamiseen
samoin kuin operaatiosuunnitelman ja voimankäyttösääntöjen
hyväksymisestä operaation käynnistämiseen — ovat
monin tavoin vuorovaikutussuhteessa keskenään.
Prosessin eri vaiheissa määritellään myös
niitä edellytyksiä ja ehtoja, joilla kukin jäsenvaltio
katsoo voivansa osallistua operaatioon. Tässä mielessä unionin
kriisinhallintaoperaation perustaminen ja jäsenvaltion
osallistuminen siihen eivät ole toisistaan erillisiä asioita. Jäsenvaltion
mahdollinen osallistuminen operaatioon on pikemminkin unionin päätöksentekoon
sen eri vaiheissa vaikuttava ja siten päätöksenteossa
jatkuvasti huomioon otettava seikka.
Suomen mahdollisessa osallistumisessa Euroopan unionin
toimeenpanemaan kriisinhallintaoperaatioon on valiokunnan mielestä selvästi
kysymys sellaisesta Euroopan unionissa tehtävään
päätökseen "liittyvästä Suomen toimenpiteestä",
josta perustuslain 93 §:n 2 momentin sanamuodon mukaan
päättää valtioneuvosto.
Perustuslain 93 §:n 2 momentin kannalta sillä esityksen
perusteluissa mainitulla seikalla ei ole merkitystä, että päätöksenteko
edellyttää merkittävää ulko-
ja turvallisuuspoliittista harkintaa. Euroopan unionin yhteistä ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat merkittävätkin
asiat kuuluvat perustuslain perusteella valtioneuvoston toimivaltaan.
Eri asia on, että muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin
ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston tulee
perustuslain esitöiden mukaan toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa (HE 1/1998 vp, s.
146—147, PeVM 10/1998 vp, s.
26/II, PeVM 10/1994 vp, s.
4/II). Päätöksenteko Suomen
mahdollisesta osallistumisesta Euroopan unionin toimeenpanemaan
sotilaalliseen kriisinhallintaan kuuluu kiistatta unionin päätöksentekoprosessin
kaikissa vaiheissa tämän yhteistoimintavelvoitteen
piiriin. Päätöksen Suomen osallistumisesta
Euroopan unionin kriisinhallintaoperaatioon tulee siten pohjautua
valtioneuvoston ja tasavallan presidentin yhteiseen kannanmuodostukseen.
Tätä varten sopivana yhteistoiminnan foorumina
on valtioneuvostolain 24 §:ssä tarkoitettu ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän ministerivaliokunnan
ja tasavallan presidentin yhteinen kokous (HE 1/1998
vp, s. 147).
Esityksen 1. lakiehdotuksen 2 §:n 1 momenttia on edellä esitetyn
perusteella muutettava niin, että valtioneuvosto päättää Suomen
osallistumisesta Euroopan unionin toimeenpanemaan sotilaalliseen
kriisinhallintaan ja osallistumisen lopettamisesta samoin kuin valmiusosaston
asettamisesta EU:n kriisinhallintaoperaatioon osallistumista varten.
Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Muutoksen takia on 1. lakiehdotuksen 3 §:n 3 momenttia
tarkistettava siltä osin kuin momentissa on kysymys EU:n
toimeenpanemaan sotilaalliseen kriisinhallintaan liittyvästä Suomen
päätöksenteosta.
Kahden muodollisesti erilaisen päätöksentekojärjestelmän
luominen sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin osallistumista
koskevien päätösten tekemistä varten
saattaa johtaa käytännön ongelmiin, jos
esimerkiksi kysymys on samanaikaisesta osallistumisesta useamman
toimeenpanijan operaatioon samalla kriisialueella. Ulkoasiainvaliokunnan
on siksi aiheellista arvioida, onko tässä tapauksessa
käsillä sellaisia pakottavia syitä, joiden
vuoksi 1. lakiehdotus voitaisiin poikkeuksellisesti hyväksyä pysyväisluonteisena
poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä (PeVM
10/1998 vp, s. 22—23). Arviossa on otettava
huomioon, että päätöksen kriisinhallintaoperaation
osallistumisesta tulee kaikissa tapauksissa perustua valtioneuvoston
ja tasavallan presidentin yhteiseen kannanmuodostukseen.
Puolustusvoimien ylipäällikön asema
Kriisinhallintaorganisaatio kuuluu 1. lakiehdotuksen 5 §:n
3 momentin perusteella puolustusvoimiin. Toiminnallisesti organisaatio
on kuitenkin 1 §:n 3 momentissa tarkoitetun toimeenpanijan
alainen.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin pitänyt tällaista
sääntelyä ongelmattomana perustuslain 128 §:n
1 momentissa säädetyn puolustusvoimien ylipäällikön
toimivallan kannalta, koska rauhanturvaamistoimintaan osallistuminen
ja organisaation palauttaminen kotimaahan ovat olleet tasavallan
presidentin toimivaltaan kuuluvia päätöksiä (PeVL
17/2000 vp, s. 3/I).
Lakiehdotuksen tarkistaminen valiokunnan edellä tässä lausunnossa
edellyttämällä tavalla merkitsee, että valtioneuvosto
päättää Suomen osallistumisesta
EU:n toimeenpanemaan sotilaalliseen kriisinhallintaan samoin kuin
osallistumisen lopettamisesta. Tällainen sääntely
vaikuttaa puolustusvoimien ylipäällikön
toimivaltaan. Päätös Suomen osallistumisesta
sotilaalliseen kriisinhallintaan kuuluu selvästi ulko-
ja turvallisuuspoliittisen päätöksenteon
piiriin. Kriisinhallintahenkilöstö on olemassa
nimenomaan näistä asioista tehtävien
poliittisten päätösten toimeenpanoa varten.
Henkilöstön hallinnollista siirtämistä vuonna
2000 toteutetulla lainmuutoksella osaksi puolustusvoimia pidettiin
lähinnä käytännön syistä tarkoituksenmukaisena
perustuslakivaliokunnan silloin esittämistä epäilyistä (PeVL
17/2000 vp, s. 3/II) huolimatta. Kriisinhallintajoukko
on puolustusvoimien kokonaisvahvuuteen verrattuna pieni. Siihen
saa lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentin perusteella kuulua
vaihtohenkilöstöä ja koulutuksessa olevia
lukuun ottamatta enintään 2 000 henkilöä.
Sääntelyn tarkistamisesta valiokunnan edellyttämällä tavalla
johtuvat vaikutukset puolustusvoimien ylipäällikön
toimivaltaan ovat — kun otetaan huomioon nämä seikat
ja valtioneuvostoon perustuslain 93 §:n 2 momentin perusteella
kohdistuva velvoite toimia yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa — siinä määrin
vähäisiä, etteivät tarkistukset
valiokunnan mielestä muodostu ongelmallisiksi perustuslain 128 §:n
1 momentin kannalta.
Eduskunnan osallistuminen päätöksentekoon
Valtioneuvoston on 1. lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin
mukaan kuultava eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa ennen ratkaisuehdotuksen
tekemistä tasavallan presidentille Suomen osallistumisesta
sotilaalliseen kriisinhallintaan. Sama koskee 3 §:n 3 momentin
mukaan Suomen osallistumista kriisinhallintaan valmiusosastolla.
Jos kysymys kuitenkin on sotilaallisesti erityisen vaativasta kriisinhallintatehtävästä
tai
tehtävästä, jolle ei ole YK:n turvallisuusneuvoston
valtuutusta, on valtioneuvoston kuultava eduskuntaa antamalla sille
asiasta selonteko. Eduskuntaa on 3 §:n 3 momentin perusteella
kuultava myös, jos valtioneuvoston ratkaisuehdotus koskee
valmiusosaston asettamista. Ulkoasiainvaliokunnalle on 3 §:n
1 momentin mukaan annettava selvitys ratkaisuehdotuksen koskiessa
enintään kymmenen henkilön määräämistä sotilaalliseen
kriisinhallintatehtävään. Lakiehdotuksen 3 §:n
1 momentin säännöksiä eduskunnan
tai eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan kuulemisesta sovelletaan pykälän
2 momentin perusteella myös suomalaiselle kriisinhallintajoukolle
määrättyjä tehtäviä olennaisesti
muutettaessa.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt eduskunnan
ulkoasiainvaliokunnan kuulemiseen ja eduskunnalle annettavaan selontekoon perustuvia
menettelyjä soveliaina eduskunnan kuulemisen toteuttamistapoina
rauhanturvaoperaatioihin osallistumisesta päätettäessä (PeVL 18/1995
vp, s. 2, PeVL 17/2000 vp,
s. 2/II). Sääntely on näiltä osin
perustuslain kannalta ongelmatonta. Lakiehdotuksen 3 §:n
1 momentin maininta sotilaallisesti erityisen vaativasta kriisinhallintatehtävästä
selontekomenettelyn
käytön edellytyksenä on tosin varsin
tulkinnanvarainen ja jättää säännöksen
sisällön kulloisenkin tulkitsijan kokemuksista
ja arvostuksista riippuvaksi. Valiokunta pitää tärkeänä,
että säännöstä tältä osin
tulkitaan ja sovelletaan pikemminkin laajentavasti kuin supistavasti.
Valiokunta huomauttaa, ettei lakiehdotuksen 3 § syrjäytä perustuslain
96 ja 97 §:n säännöksiä eduskunnan
osallistumisesta Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun
ja eduskunnan tietojensaantioikeudesta kansainvälisissä asioissa.
Muita seikkoja
Sopimusmääräysten voimaansaattaminen.
Kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseksi
voidaan tasavallan presidentin tai valtioneuvoston asetuksella säätää 1.
lakiehdotuksen 4 §:ssä mainittujen sopimusten
ja malliyhteistyöpöytäkirjan soveltamisesta
sotilaalliseen kriisinhallintatehtävään
tai siihen liittyvään koulutus- tai harjoitustoimintaan.
Ehdotus on perustuslain kannalta ongelmaton siltä osin
kuin siinä on kysymys mahdollisuudesta asetuksella laajentaa
sotilasjoukkojen asemasta ja korvausvaatimuksista luopumisesta tehtyjen
valtiosopimusten voimaansaattamislakien soveltamisalaa. Asetuksella
voidaan nimittäin valiokunnan mielestä säätää vain
siitä, että kyseisiä valtiosopimuksia
tai oikeastaan niiden voimaansaattamislakeja sovelletaan 4 §:ssä mainittuihin
tehtäviin ja niitä suorittaviin joukkoihin.
Asetuksenantovaltuus koskee myös 4 §:ssä mainittua
malliyhteistyöpöytäkirjaa. Se on eräänlainen
kaava, jonka pohjalta YK ja sen rauhanturvaamisoperaatioon osallistuva
valtio tekevät sopimuksen voimavarojen antamisesta YK:n operaatioon.
Ongelmallista on, että kaavan pohjalta mahdollisesti tehtävä YK:n
ja Suomen välinen sopimus on perustuslain 94 §:n
1 momentin mukaan saatettava eduskunnan hyväksyttäväksi,
jos sopimus sisältää lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä tai
on muutoin merkitykseltään huomattava taikka vaatii
perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Sopimuksen
mahdollisesti sisältämät lainsäädännön
alaan kuuluvat määräykset on perustuslain
95 §:n 1 momentin mukaan saatettava voimaan lailla. Eduskunta
on ainakin kerran aiemmin hyväksynyt malliyhteistyöpöytäkirjan
pohjalta tehdyn sopimuksen ja ehdotuksen laiksi sen lainsäädännön
alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta
(SopS 46/2003).
Ehdotuksessa on asiallisesti kysymys eduskunnalle perustuslain
mukaan kuuluvan toimivallan siirrosta tasavallan presidentille.
Vaikka kansainvälisten velvoitteiden hyväksymis-
ja voimaansaattamistoimivallan vähäisestä siirtämisestä esimerkiksi
usein tehtäviä samansisältöisiä sopimuksia
varten voi sinänsä olla mahdollista säätää tavallisella
lailla, muodostuu ehdotetun kaltainen, sopimuksen ennakollisen hyväksymisen
piirteitä (PeVL 12/2000 vp,
s. 2/II) sisältävä viittaus
asiakirjakaavaan valiokunnan mielestä ongelmalliseksi eduskunnan
toimivaltaa koskevien perustuslain 94 §:n 1 momentin ja 95 §:n
1 momentin säännösten kannalta. Maininta
malliyhteistyöpöytäkirjasta on siksi
poistettava 4 §:stä, jotta 1. lakiehdotus voidaan
näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Palvelussuhteen ehdot.
Kriisinhallintahenkilöstön palvelussuhteen
ehdoista samoin kuin koulutuksessa olevalle tai koulutukseen sitoutuneelle koulutus-
tai sitoutumisajalta suoritettavista etuuksista on 1. lakiehdotuksen
12 §:n 4 momentin perusteella voimassa — ehdotetun
lain lisäksi — mitä niistä puolustusministeriön
asetuksella säädetään.
Ehdotus on merkityksellinen lainsäädäntövallan
siirtämistä ja asetuksen antamista koskevien perustuslain
80 §:n säännösten kannalta.
Pykälän 1 momentin säännöksellä on
joukko asioita pidätetty lailla säänneltäviksi.
Lailla on sen mukaan säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Lauseke kattaa
perustuslakiesityksen nimenomaisen maininnan ja valiokunnan siihen
pohjautuvan käytännön mukaan myös
esimerkiksi virkamiesten oikeusaseman perusteet (HE 1/1998
vp, s. 131/II, PeVL 3/2000
vp, s. 3/I, PeVL 1/2005 vp,
s. 3/I, PeVL 41/2005 vp, s.
2/I).
Sääntely lain tasolla muodostuu ehdotuksen perusteella
huomattavan väljäksi ja yleispiirteiseksi. Monista
valtuudessa mainituista asioista ei lakiehdotuksessa ole lainkaan
sellaista perussäännöstä, jota
"tarkempia" säännöksiä puolustusministeriön
asetuksella olisi mahdollista antaa, tai lakiehdotus sisältää vain
oikeuden perusteiden sääntelemisen kannalta riittämättömän maininnan
etuuden aiheena olevista seikoista (PeVL 41/2005
vp, s. 2/I).
Kriisinhallintahenkilöstö ei ole työ-
eikä virkasuhteessa valtioon, eikä henkilöstö ole
kollektiivisen työ- tai virkaehtosopimusjärjestelmän piirissä.
Tämän takia henkilöstön palvelussuhteen
ehdot tulisivat esityksen mukaan määräytymään
käsiteltävänä olevan lain, sen
nojalla annettavan puolustusministeriön asetuksen ja niiden
mukaan tehtävien hallinnollisten päätösten perusteella.
Perustuslain 80 § ei valiokunnan vakiintuneen
kannan mukaan koske sitä, mistä työelämän
kysymyksistä voidaan sopia työ- tai virkaehtosopimuksella.
Tämä perustuslainkohta määrittelee
julkisen vallan lainsäädäntövallan
käyttämistä, ja on selvää,
että jos valtion on tarkoitus antaa esimerkiksi virkaehtosopimuksella
sinänsä sovittavista seikoista oikeussääntöjä,
niistä on säädettävä lailla
(PeVL 41/2000 vp, s. 2—3, PeVL
1/2005 vp, s. 3, PeVL 41/2005
vp, s. 2/II).
Ehdotus kriisinhallintahenkilöstön palvelussuhteen
ehtojen jättämisestä käytännössä kokonaan
puolustusministeriön asetuksella säänneltäviksi
on ristiriidassa perustuslain 80 §:n 1 momentista johtuvien
vaatimusten kanssa. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käytön edellytyksenä siksi näiltä osin
on, että lakiehdotukseen lisätään
työ- ja virkasuhteisiin sovellettavaa nykyaikaista lainsäädäntöä vastaavat
perussäännökset kriisinhallintahenkilöstön
palvelussuhteen ehdoista. Vaihtoehtoisesti 1. lakiehdotuksesta on poistettava
sen 12 §:n 4 momentti.
Jos sääntelyä ei ole tämän
esityksen käsittelyn yhteydessä mahdollista tarkistaa
valiokunnan esittämien valtiosääntöoikeudellisten
huomautusten edellyttämällä tavalla ja
sääntelylle on pakottava tarve, voidaan lakiehdotus
näiltä osin käsitellä perustuslain
73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.
Lakiehdotuksen 12 § on tällöin syytä erottaa
kriisinhallintalaista erilliseksi laiksi, jonka voimassaoloaika
on asianmukaista rajata korkeintaan kahteen vuoteen. Poikkeuslain voimassa
ollessa asiasta tulee saada aikaan perustuslain vaatimukset täyttävä pysyväisluonteinen
lainsäädäntö (ks. esim PeVL
25/2005 vp, s. 5/I, PeVL
46/2004 vp, s. 5/I).
Kurinpitovalituksen oikeuskäsittely.
Ulkomailla palvelevalle kriisinhallintahenkilöstöön
kuuluvalle ei 1. lakiehdotuksen 21 §:n 3 momentin perusteella
tarvitse muutoin kuin tuomioistuimen määräyksestä varata
mahdollisuutta osallistua kurinpitovalituksen oikeuskäsittelyyn
Suomessa, jos kurinpitoseuraamuksena on määrätty varoitus
tai kurinpitosakko.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 §:n
2 momentin kannalta. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus
tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös
ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
takeet turvataan sen mukaan lailla. Säännös
ei estä säätämästä vähäisiä poikkeuksia
näihin takeisiin, kunhan poikkeukset eivät muodostu
pääsäännöiksi eivätkä yksittäisessä tapauksessa
vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin
(HE 309/1993 vp, s. 74/II).
Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin turvataan
myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa. Rikoksesta
syytetyllä on artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella
oikeus puolustautua henkilökohtaisesti ja d alakohdan mukaan
oikeus kuulustella tai kuulustuttaa todistajia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
on katsonut näiden määräysten
yhdessä 6 artiklan kokonaisuuden kanssa osoittavan, että ihmisoikeussopimus
suojaa rikoksesta syytetyn oikeutta olla oikeudenkäynnissä henkilökohtaisesti
läsnä (ks. esim. Zana v. Turkki, 25.11.1997, tuomion
kohta 68).
Ehdotettu sääntely koskee rikoslain 45 luvun alaiselle
henkilölle kurinpitomenettelyssä määrätyn
rangaistuksen saattamista tuomioistuimen tutkittavaksi ja tässä mielessä rikosasian
käsittelyä tuomioistuimessa. Perustuslain 21 §:n
2 momentissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa
turvattu oikeudenmukainen oikeudenkäynti voi tällaisessa
asiassa valiokunnan mielestä vaarantua, jos kurinpitovalituksen
tehneelle ei ehdotetun pääsäännön
mukaan ole edes varattava tilaisuutta osallistua oikeudenkäyntiin.
Koska 1. lakiehdotuksen 21 §:n 3 momenttiin kohdistuu vakavia
epäilyjä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan
vaatimusten kannalta, on momentti poistettava lakiehdotuksesta (ks. PeVL
31/2002 vp, s. 3/II ja ponsi).
Asevelvollisten asema.
Varusmiespalvelusta suorittava tai kertausharjoitukseen osallistuva asevelvollinen
voidaan 3. lakiehdotuksen 3 b §:stä ilmenevillä edellytyksillä määrätä palvelukseen
ulkomaille. Tällainen palvelus voi 3 a ja 3 b §:n
nimenomaisten mainintojen tai tehtävän luonteen
takia olla vain lyhytaikaista. Osallistuminen 3 b §:n 1
kohdassa tarkoitettuun koulutukseen ja saman pykälän
5 kohdassa mainittuun sotilaalliseen harjoitukseen on lisäksi
vapaaehtoista. Ehdotus ei valiokunnan aiemman käytännön
(PeVL 18/1995 vp, s. 2, PeVL 37/1997
vp, s. 3/I) valossa muodostu ongelmalliseksi
perustuslain 127 §:n 1 momentin asevelvollisuussääntelyn
tai perustuslain 7 §:ssä turvatun henkilökohtaisen
vapauden näkökulmista.