Perustelut
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Lakiehdotuksen 28 §:ssä on EU:n viisumisäännöstöön
viittaava säännös ulkoasiainministeriön toimivallasta
luovuttaa eräät viisumihakemuksiin liittyvät
avustavat tehtävät ulkoiselle palveluntarjoajalle.
Viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdan
mukaan tällaisia tehtäviä ovat muun muassa
tietojen ja hakemusten kerääminen ja hakemusten
toimittaminen konsulaatille, viisumimaksun periminen sekä matkustusasiakirjojen
ja epäämisilmoitusten toimittaminen hakijoille. Tehtäviin
voi kuulua myös biometristen tunnisteiden kerääminen.
Viisumisäännöstössä säädettyä tehtäväkokonaisuutta
on valiokunnan mielestä — toisin kuin esityksen
perusteluissa mainitaan — pidettävä julkisena
hallintotehtävänä (vrt. PeVM
8/2002 vp, s. 3/II). Sääntelyä on
siten arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan
julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle
kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen
tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna
perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Tehtäväkokonaisuudessa ei ole kysymys merkittävän
julkisen vallan käytöstä. Tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen
osalta valiokunta kiinnittää huomiota lakiehdotuksen
28 §:ssä viitattuun viisumisäännöstön
40 artiklan 3 kohtaan, jonka perusteella yhteistyöhön
ulkoisen palveluntarjoajan kanssa voidaan turvautua vasta viimeisenä keinona
erityisissä olosuhteissa tai paikallisesta tilanteesta
johtuvista syistä. Tällaisesta tilanteesta esimerkkinä mainitaan
se, että hakijoiden suuren määrän
vuoksi hakemusten ja tietojen keruuta ei ole mahdollista järjestää ajoissa
ja asianmukaisissa olosuhteissa. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan esimerkiksi Pietarin pääkonsulaatissa tehdään
vuosittain satoja tuhansia viisumipäätöksiä.
Tehtävistä suoriutuminen konsulaatin toimesta
erityisesti siinä vaiheessa, jolloin viisumihakemusten
yhteydessä kerätään biometrisiä tunnisteita,
saattaa muodostua varsin ongelmalliseksi. Tällaisissa tilanteissa
tehtävien siirtämistä viisumisäännöstönkin
edellyttämänä viimesijaisena keinona
ulkoiselle palveluntarjoajalle voidaan valiokunnan mielestä pitää perustuslain
124 §:n kannalta tarkoituksenmukaisena.
Ulkoisten palveluntarjoajien osalta kysymys on ulkomailla toimivista
yleensä ulkomaalaisista yrityksistä, jotka avustavat
Suomen konsulaatteja. Näille mahdollisesti annettavista
tehtävistä ja niiden hoitamiseen liittyvistä edellytyksistä on
säädetty yksityiskohtaisesti unionin lainsäädännössä.
Tällaisen erityislaatuisen sääntelyn
yhteydessä ei valiokunnan mielestä voida esimerkiksi
vaatia, että hyvän hallinnon vaatimusten täyttämiseksi
ulkoisiin palveluntarjoajiin sovelletaan hallinnon yleislakeja
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Sen
sijaan on muilla tavoin varmistuttava siitä, että tehtävien siirtäminen
ei niiden luonne huomioon ottaen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Koska tehtäviin voi
sisältyä arkaluonteisiin tietoihin rinnastuvien
biometristen tunnisteiden käsittelyä, on perustuslain
10 §:n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän
ja henkilötietojen suojan kannalta erityisen tärkeää huolehtia
tällaisten tietojen suojaamisesta oikeudettomalta käytöltä (PeVL 27/2005
vp, s. 3/II, ks. myös PeVL
14/2009 vp).
Viisumisäännöstön liitteessä X
on lueteltu vähimmäisvaatimukset, jotka on sisällytettävä ulkoisten
palveluntuottajien kanssa tehtävään sopimukseen.
Säännökset asettavat palveluntarjoajalle
varsin korkeita ja yksityiskohtaisia vaatimuksia henkilötietojen
suojasta, henkilöstön koulutuksesta ja käyttäytymisestä sekä tarkastusten
sallimisesta. Vastaavasti viisumisäännöstön
43 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden
velvollisuuksista muun muassa koulutuksen antamiseen ja valvonnan
järjestämiseen. Sääntely kokonaisuutena
sekä sen perusteella tehtävät sopimukset
täyttävät tehtävien laatu huomioon ottaen perustuslain
124 §:ssä asetetut vaatimukset perusoikeuksien,
oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaamisesta. Valiokunta
pitää erittäin tärkeänä,
että Suomen viranomaiset myös valvovat tarkoin
sopimuksen ehtojen täyttymistä ja palveluntarjoajien
toiminnan asianmukaisuutta viisumisäännöstön
43 artiklan 11 kohdan tarkoittamalla
tavalla. Erityisesti valvonnassa ja tarkastuksissa on syytä kiinnittää huomiota
siihen, että mahdollisissa biometristen tunnisteiden käsittelyyn
liittyvissä tehtävissä palveluntarjoajan
toiminta on viisumisäännöstön
vaatimusten ja niiden pohjalta tehtyjen sopimusten mukaista.
Ulkoasiainministeriö voi lakiehdotuksen 27 §:n
nojalla antaa viisumihakemuksiin liittyviä avustavia tehtäviä myös
kunniakonsuleille. Tehtävien suorittamisessa on tällöin
noudatettava samoja edellä mainitussa viisumisäännöstön liitteessä X
asetettuja vaatimuksia. Sääntely ei ole perustuslain
124 §:n kannalta ongelmallista.
Valituskielto ja oikaisumenettely
Lakiehdotuksen 191 §:n 1 kohtaan sisältyy
eräiltä henkilöön liittyviltä osin
rajoitettu kielto valittaa muun muassa viisumin myöntämistä,
epäämistä ja jatkamista koskevista päätöksistä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt tällaista viisumiasioiden
jättämistä muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle
perustuslain 21 §:n 1 momentin näkökulmasta
hyväksyttävänä (PeVL 4/2004 vp, s. 9/I
ja PeVL 23/1998 vp, s. 5).
Sääntely ei valiokunnan näkemyksen mukaan
muodostu ongelmalliseksi myöskään Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan näkökulmasta
(ks. esim. Mamatkoulov ja Askarov v. Turkki, 4.2.2005, tuomion kohta
82, sekä Maaouia v. Ranska, 5.10.2000, tuomion kohdat 34—38).
Edellä mainitun valituskiellon piiriin kuuluva viisuminhakija
tai -haltija voi kuitenkin ulkomaalaislakiin ehdotettavan uuden
191 a §:n nojalla hakea päätöksen
tehneeltä viranomaiselta hallintolain 7 a luvussa tarkoitettua
oikaisua viisumin epäämis-, mitätöinti-
tai kumoamispäätökseen. Oikaisumenettelyn
lisäämistä voidaan valiokunnan mielestä pitää etenkin
perustuslain 21 §:n sekä perustuslain 9 §:n
4 momenttiin liittyvien oikeusturvavaatimusten (ks. PeVL 16/2010
vp, s. 2/I) kannalta myönteisenä.
Oikaisumenettelyä koskeva sääntely
perustuu EU:n viisumisäännöstöön.
Sen 32 artiklan 3 kohdan mukaan hakijalla on oikeus hakea muutosta
viisumihakemuksen epäämispäätökseen,
ja 34 artiklan 7 kohdan perusteella vastaava oikeus on myös
viisuminhaltijalla, jonka viisumi on mitätöity
tai kumottu. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan
hallintovaliokunnan on vielä asian jatkokäsittelyssä syytä arvioida
sitä, riittääkö ehdotettu oikaisuvaatimusmenettely,
jossa annettuun päätökseen ei ehdotetun
191 §:n 6 kohdan perusteella saa hakea muutosta valittamalla,
täyttämään myös unionin
säädöksen tarkoittaman vaatimuksen oikeudesta
hakea muutosta.