Perustelut

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Lakiehdotuksen 28 §:ssä on EU:n viisumisäännöstöön viittaava säännös ulkoasiainministeriön toimivallasta luovuttaa eräät viisumihakemuksiin liittyvät avustavat tehtävät ulkoiselle palveluntarjoajalle. Viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdan mukaan tällaisia tehtäviä ovat muun muassa tietojen ja hakemusten kerääminen ja hakemusten toimittaminen konsulaatille, viisumimaksun periminen sekä matkustusasiakirjojen ja epäämisilmoitusten toimittaminen hakijoille. Tehtäviin voi kuulua myös biometristen tunnisteiden kerääminen. Viisumisäännöstössä säädettyä tehtäväkokonaisuutta on valiokunnan mielestä — toisin kuin esityksen perusteluissa mainitaan — pidettävä julkisena hallintotehtävänä (vrt. PeVM 8/2002 vp, s. 3/II). Sääntelyä on siten arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Tehtäväkokonaisuudessa ei ole kysymys merkittävän julkisen vallan käytöstä. Tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen osalta valiokunta kiinnittää huomiota lakiehdotuksen 28 §:ssä viitattuun viisumisäännöstön 40 artiklan 3 kohtaan, jonka perusteella yhteistyöhön ulkoisen palveluntarjoajan kanssa voidaan turvautua vasta viimeisenä keinona erityisissä olosuhteissa tai paikallisesta tilanteesta johtuvista syistä. Tällaisesta tilanteesta esimerkkinä mainitaan se, että hakijoiden suuren määrän vuoksi hakemusten ja tietojen keruuta ei ole mahdollista järjestää ajoissa ja asianmukaisissa olosuhteissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esimerkiksi Pietarin pääkonsulaatissa tehdään vuosittain satoja tuhansia viisumipäätöksiä. Tehtävistä suoriutuminen konsulaatin toimesta erityisesti siinä vaiheessa, jolloin viisumihakemusten yhteydessä kerätään biometrisiä tunnisteita, saattaa muodostua varsin ongelmalliseksi. Tällaisissa tilanteissa tehtävien siirtämistä viisumisäännöstönkin edellyttämänä viimesijaisena keinona ulkoiselle palveluntarjoajalle voidaan valiokunnan mielestä pitää perustuslain 124 §:n kannalta tarkoituksenmukaisena.

Ulkoisten palveluntarjoajien osalta kysymys on ulkomailla toimivista yleensä ulkomaalaisista yrityksistä, jotka avustavat Suomen konsulaatteja. Näille mahdollisesti annettavista tehtävistä ja niiden hoitamiseen liittyvistä edellytyksistä on säädetty yksityiskohtaisesti unionin lainsäädännössä. Tällaisen erityislaatuisen sääntelyn yhteydessä ei valiokunnan mielestä voida esimerkiksi vaatia, että hyvän hallinnon vaatimusten täyttämiseksi ulkoisiin palveluntarjoajiin sovelletaan hallinnon yleislakeja niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Sen sijaan on muilla tavoin varmistuttava siitä, että tehtävien siirtäminen ei niiden luonne huomioon ottaen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Koska tehtäviin voi sisältyä arkaluonteisiin tietoihin rinnastuvien biometristen tunnisteiden käsittelyä, on perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta erityisen tärkeää huolehtia tällaisten tietojen suojaamisesta oikeudettomalta käytöltä (PeVL 27/2005 vp, s. 3/II, ks. myös PeVL 14/2009 vp).

Viisumisäännöstön liitteessä X on lueteltu vähimmäisvaatimukset, jotka on sisällytettävä ulkoisten palveluntuottajien kanssa tehtävään sopimukseen. Säännökset asettavat palveluntarjoajalle varsin korkeita ja yksityiskohtaisia vaatimuksia henkilötietojen suojasta, henkilöstön koulutuksesta ja käyttäytymisestä sekä tarkastusten sallimisesta. Vastaavasti viisumisäännöstön 43 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuuksista muun muassa koulutuksen antamiseen ja valvonnan järjestämiseen. Sääntely kokonaisuutena sekä sen perusteella tehtävät sopimukset täyttävät tehtävien laatu huomioon ottaen perustuslain 124 §:ssä asetetut vaatimukset perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaamisesta. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että Suomen viranomaiset myös valvovat tarkoin sopimuksen ehtojen täyttymistä ja palveluntarjoajien toiminnan asianmukaisuutta viisumisäännöstön 43 artiklan 11 kohdan tarkoittamalla tavalla. Erityisesti valvonnassa ja tarkastuksissa on syytä kiinnittää huomiota siihen, että mahdollisissa biometristen tunnisteiden käsittelyyn liittyvissä tehtävissä palveluntarjoajan toiminta on viisumisäännöstön vaatimusten ja niiden pohjalta tehtyjen sopimusten mukaista.

Ulkoasiainministeriö voi lakiehdotuksen 27 §:n nojalla antaa viisumihakemuksiin liittyviä avustavia tehtäviä myös kunniakonsuleille. Tehtävien suorittamisessa on tällöin noudatettava samoja edellä mainitussa viisumisäännöstön liitteessä X asetettuja vaatimuksia. Sääntely ei ole perustuslain 124 §:n kannalta ongelmallista.

Valituskielto ja oikaisumenettely

Lakiehdotuksen 191 §:n 1 kohtaan sisältyy eräiltä henkilöön liittyviltä osin rajoitettu kielto valittaa muun muassa viisumin myöntämistä, epäämistä ja jatkamista koskevista päätöksistä. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tällaista viisumiasioiden jättämistä muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle perustuslain 21 §:n 1 momentin näkökulmasta hyväksyttävänä (PeVL 4/2004 vp, s. 9/I ja PeVL 23/1998 vp, s. 5). Sääntely ei valiokunnan näkemyksen mukaan muodostu ongelmalliseksi myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan näkökulmasta (ks. esim. Mamatkoulov ja Askarov v. Turkki, 4.2.2005, tuomion kohta 82, sekä Maaouia v. Ranska, 5.10.2000, tuomion kohdat 34—38).

Edellä mainitun valituskiellon piiriin kuuluva viisuminhakija tai -haltija voi kuitenkin ulkomaalaislakiin ehdotettavan uuden 191 a §:n nojalla hakea päätöksen tehneeltä viranomaiselta hallintolain 7 a luvussa tarkoitettua oikaisua viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätökseen. Oikaisumenettelyn lisäämistä voidaan valiokunnan mielestä pitää etenkin perustuslain 21 §:n sekä perustuslain 9 §:n 4 momenttiin liittyvien oikeusturvavaatimusten (ks. PeVL 16/2010 vp, s. 2/I) kannalta myönteisenä.

Oikaisumenettelyä koskeva sääntely perustuu EU:n viisumisäännöstöön. Sen 32 artiklan 3 kohdan mukaan hakijalla on oikeus hakea muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen, ja 34 artiklan 7 kohdan perusteella vastaava oikeus on myös viisuminhaltijalla, jonka viisumi on mitätöity tai kumottu. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan hallintovaliokunnan on vielä asian jatkokäsittelyssä syytä arvioida sitä, riittääkö ehdotettu oikaisuvaatimusmenettely, jossa annettuun päätökseen ei ehdotetun 191 §:n 6 kohdan perusteella saa hakea muutosta valittamalla, täyttämään myös unionin säädöksen tarkoittaman vaatimuksen oikeudesta hakea muutosta.