Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan hallintoasioiden
muutoksenhakussäännösten laajamittaista
uudistamista. Esityksen merkittävimmät muutosehdotukset
koskevat oikaisuvaatimusmenettelyn ja valituslupamenettelyn soveltamisalan
laajentamista. Keskeisimpinä tavoitteina on siirtää painopistettä hallintoasioiden
muutoksenhaussa mahdollisimman varhaiseen asian käsittelyvaiheeseen
ja yhtenäistää hallintoasioiden muutoksenhakusääntelyä niin,
ettei muutoksenhaussa ole erilaisten hallintoasioiden kesken perusteettomia
eroja. Tavoitteena on samalla tehostaa ja nopeuttaa oikeussuojan
antamista hallintoasioissa sekä kehittää korkeimman
hallinto-oikeuden roolia hallintoa ja hallintolainkäyttöä linjaratkaisuin
ohjaavan tuomioistuimen suuntaan.
Sekä oikaisuvaatimuksen käytöstä hallinnossa
että valitusluvasta hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan
hallinto-oikeuteen ehdotetaan edelleen säädettäväksi
asiaryhmäkohtaisesti eri hallinnonalojen lainsäädännössä.
Tämän vuoksi hallituksen esityksessä ehdotetaan
muutettavaksi hallintolainkäyttölain, korkeimmasta hallinto-oikeudesta
annetun lain, hallintolain ja uhkasakkolain ohella 174 muuta lakia.
Ehdotetun sääntelykokonaisuuden taustalla on
osaltaan perustuslakivaliokunnan vuonna 2012 antama lausunto PeVL
32/2012 vp. Tuolloin valiokunta piti tarpeellisena
tarkistaa aiempaa kantaansa hallinto-oikeudellisen valituslupajärjestelmän
poikkeuksellisuudesta. Valiokunta korosti, että muutoksenhakujärjestelmää on
syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus
korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa yhden osan. Valiokunta
kiinnitti erityisesti huomiota hallintoasioiden käsittelyssä ja muutoksenhakujärjestelmässä
jo
tapahtuneeseen kehitykseen. Merkityksellisiä kehityssuuntauksia
tässä suhteessa olivat olleet oikaisuvaatimusmenettelyn
vahvistunut rooli, alueellisten hallinto-oikeuksien vahvistunut
asema sekä se, että yhä suurempi osa
korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuvista asioista kuuluu
ryhmään, joissa muutoksenhaku edellyttää valituslupaa.
Lisäksi perustuslakivaliokunta katsoi, että valituslupajärjestelmän
käytön laajeneminen merkitsee tietynlaista muutosta
korkeimman hallinto-oikeuden rooliin ylintä tuomiovaltaa
hallintolainkäyttöasioissa käyttävänä tuomioistuimena. Valiokunta
kehotti valtioneuvostoa arvioimaan mahdollisuutta edelleen kehittää korkeimman hallinto-oikeuden
roolia hallintolainkäyttöä ylimmän
asteen linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Tällaiselle
kehitykselle ei valiokunnan mielestä ollut estettä perustuslain
ylimpien tuomioistuinten tehtäviä koskevan 99 §:n
tai oikeusturvan takaavan 21 §:n sen paremmin kuin kansainvälisten
ihmisoikeussopimustenkaan näkökulmasta.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä ehdotetulla
sääntelyllä on yleisellä tasolla
onnistuttu edistämään edellä mainittua tavoitetta.
Esityksessä on otettu huomioon myös valiokunnan
huomautus siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden
roolin kehittäminen edellyttää osaltaan
myös korkeinta hallinto-oikeutta edeltävän
muutoksenhakujärjestelmän kehittämistä johdonmukaisesti.
Oikaisuvaatimussääntely
Esityksessä ehdotetaan oikaisuvaatimuksen käyttöalan
laajentamista asiaryhmittäin eri hallinnonalojen lainsäädännössä niin,
että oikaisuvaatimusjärjestelmä otetaan
käyttöön mahdollisimman kattavasti niissä asiaryhmissä,
joihin se soveltuu. Perustelujen mukaan oikaisuvaatimus soveltuu
hyvin asiaryhmiin, joissa rutiininomaisesti ratkaistaan paljon samankaltaisia
asioita ja joissa päätösten perustelut
ovat niukat. Tällöin asianosainen voi tässä vaiheessa
saada oikaisuvaatimuksessaan esittämiinsä seikkoihin
ensi vaiheen päätöstä yksityiskohtaisemmat
perustelut. Lisäksi oikaisuvaatimuksen katsotaan soveltuvan
asioihin, joissa valitusvaiheessa esitetään usein
asiaan vaikuttavaa lisäselvitystä sekä oikeudellisesti
yksinkertaisiin asioihin ja asioihin, joissa on jo vakiintunutta
oikeuskäytäntöä. Oikaisuvaatimus
soveltuu perustelujen mukaan hyvin myös asiaryhmiin, joissa
muutoksenhaun ensi vaiheena on nykyisin valitus toiselle hallintoviranomaiselle.
Oikaisuvaatimuksen katsotaan soveltuvan myös muihin tilanteisiin,
joissa muulla kuin oikeudellisella erityisasiantuntemuksella on
tärkeä merkitys päätöksenteossa.
Oikaisuvaatimusta sen sijaan ei esityksessä ehdoteta
asianosaisten oikeusturvan kannalta erityisen merkittäviin
asioihin, joissa on tärkeää saada asia
tarvittaessa nopeasti tuomioistuimen ratkaistavaksi. Oikaisuvaatimuksen
ulkopuolelle jäävät perustelujen mukaan
myös muut asiaryhmät, joissa asia selvitetään
erityisen perusteellisesti jo ensi vaiheen hallintomenettelyssä tai
joihin liittyy yleensä vaativaa oikeudellista harkintaa.
Lisäksi oikaisuvaatimusta ei ehdoteta asiaryhmiin, joissa
on tavallista, että samassa asiassa on useita asianosaisia.
Oikaisuvaatimusmenettelyyn tai sen laajentamiseen ei lähtökohtaisesti
liity valtiosääntöoikeudellisia
ongelmia. Edellä mainituilla kriteereillä ja niiden
huomioon ottamisella eri hallinnonalojen lainsäädäntöä laadittaessa
on kuitenkin merkitystä erityisesti sen vuoksi, että oikaisuvaatimusmenettelyn
tarkoituksena on perustuslakivaliokunnan mielestä osaltaan
toteuttaa perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuja
hyvän hallinnon takeita. Oikaisuvaatimussääntelyä on
syytä tarkastella myös siitä näkökulmasta,
että se voi muodostaa asiallisesti — joskaan ei
muodollisesti — osan hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän
kokonaisuudesta. Valiokunta on aiemmin katsonut, että oikaisuvaatimusmenettelyä voidaan
tältä kannalta pitää tavallaan
muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena, vaikka kysymys
ei olekaan tuomioistuimessa tapahtuvasta lainkäytöstä,
minkä vuoksi se ei voi täyttää perustuslain
21 §:n 1 momentin vaatimusta siitä, että jokaisella
on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva
päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman
lainkäyttöelimen käsiteltäväksi (PeVL 32/2012
vp, s. 3/II).
Edellä mainitut oikaisuvaatimusmenettelyn käytön
kriteerit ovat valiokunnan mielestä perusteltuja. Niitä on
myös käytetty asianmukaisesti arvioitaessa menettelyn
säilyttämistä tai käyttöönottoa
yksittäisten lakiehdotusten yhteydessä, vaikka
lainsäädäntöratkaisuja onkin
perusteltu melko vaihtelevalla tarkkuudella.
Perustuslakivaliokunta korostaa hallituksen esityksen perustelujen
tavoin sitä, että oikaisuvaatimusmenettelyä ei
ole syytä säilyttää tai ottaa
käyttöön silloin, jos oikaisuvaatimusvaihe tarpeettomasti
pidentää asian käsittelyn kokonaiskestoa.
Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun oikaisua olisi vaadittava
päätöksen tehneeltä viranomaiselta
itseltään, ja saadun kokemuksen tai odotettavissa
olevan käytännön mukaan päätöksiin
ei juuri koskaan tehdä oikaisua.
Vaarana voi myös olla, että hallintoviranomainen
ei ensi vaiheessa perustele päätöstään riittävästi
silloin, kun käytössä on oikaisuvaatimusmenettely.
Tämän vuoksi valiokunta painottaa, ettei oikaisuvaatimusmenettelyn
käyttö saa käytännössä johtaa
perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitetun oikeuden
saada perusteltu päätös ja hallintolain
perusteluvelvollisuutta koskevien säännösten
kannalta kielteiseen kehitykseen hallintoviranomaisissa.
Valituslupasääntely
Esityksessä ehdotetaan valituslupasääntelyn
soveltamisalan merkittävää laajentamista
uusiin asiaryhmiin muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan
hallinto-oikeuteen.
Perustuslakivaliokunta piti lausunnossaan PeVL 32/2012
vp perustuslain 21 §:n kannalta valituslupajärjestelmää ja
sen laajentamista tarkasteltaessa keskeisenä varmistua
siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena
turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden
että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on
oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Valiokunta tähdensi,
että järjestelmän soveltamisen tulisi
kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen ja
johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Tällöin
on tarkasteltava etenkin sitä, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta
edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian
laadun ja merkittävyyden edellyttämät
oikeusturvatakeet. Merkitystä on myös sillä,
riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden
velvollisuus tai mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen
laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan
oikeusturvan saatavuuden kyseisessä asiaryhmässä.
Myönteisissä tapauksissa valituslupajärjestelmän
soveltaminen on valiokunnan mielestä perustuslain 21 §:n
valossa yleensä perusteltua.
Hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten perusteluissa
on valituslupajärjestelmän soveltuvuutta arvioitaessa
käytetty kriteereinä perustuslakivaliokunnan edellä mainitussa
lausunnossa esiin tuomia seikkoja. Näitä yleisiä kriteerejä on
yleisperusteluissa (ks. erit. s. 45) pyritty myös jossain
määrin täsmentämään
muun muassa määrittelemällä asiaryhmiä,
joihin valituslupajärjestelmän ei katsota soveltuvan.
Valituslupaa ei ehdoteta asiaryhmiin, joihin valitusvaiheessa
useimmiten liittyy vaativia oikeuskysymyksiä tai
jotka ovat yleensä asianosaisen tai yhteiskunnan kannalta
erityisen merkittäviä tai laaja-alaisia. Tällaisia
asioita ovat perustelujen mukaan esimerkiksi elinkeinoluvan peruuttamista,
merkittävää hallinnollista seuraamusta
tai hallinnollisen pakkokeinon täytäntöönpanoa
koskevat asiat sekä sellaiset valvonta-asiat, joissa on
käytännössä kysymys elinkeinotoiminnan
rajoittamisesta.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että asian laatu tai
merkittävyys eivät välttämättä edellytä kaikissa
näissäkään asiaryhmissä pääsyä korkeimpaan
hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Valiokunta on omassa käytännössään
muun muassa katsonut, että valituslupasääntely
ei ole poissuljettua silloinkaan, kun kysymys on hallinnollista
seuraamusta koskevasta asiasta (PeVL 14/2013
vp, s. 5). Kokonaisarvioinnissa voidaan tällöin
oikaisuvaatimusmenettelyn puuttumisesta huolimatta päätyä valituslupamenettelyyn
ottaen huomioon esimerkiksi seuraamuksen vähäisyys
ja oikeuskysymysten yksinkertaisuus sekä ne perusteet,
joiden vuoksi korkeimman hallinto-oikeuden on hallintolainkäyttölain
13 §:n 2 momentin mukaan myönnettävä valituslupa.
Näin ollen valiokunta ei pidä ongelmallisena esimerkiksi
ehdotettua ylikuormamaksusta annetun lain muutosehdotusta (25. lakiehdotus).
Valituslupaa ei hallituksen esityksessä ehdoteta lasten
huostaanottoa koskeviin asioihin eikä muihin hallintoriita-asioihin,
joissa korkein hallinto-oikeus toimii ensimmäisenä ja
ainoana muutoksenhakuasteena. Valiokunnalla ei sinänsä ole
huomauttamista tähän pääsääntöön,
jota ilmentää myös ehdotettu hallintolainkäyttölain 13 §:n
5 momentti. Tahdonvastaista huostaanottoa koskevat
päätökset merkitsevät lisäksi
tyypillisesti varsin tuntuvaa puuttumista lapsen ja hänen
perheensä perusoikeuksiin.
Toisaalta valiokunta toteaa, että huostaanottoa
koskevissa asioissa on myös sellaisia etenkin lapsen etuun
liittyviä seikkoja, jotka puoltavat vahvasti asian joutuisaa
käsittelyä ja huostaanottoa koskevien ratkaisujen
lainvoimaiseksi tulemisen nopeuttamista. Perustuslakivaliokunta
viittaa tältä osin korkeimman hallinto-oikeuden
17.9.2013 valtioneuvostolle tekemään esitykseen
lastensuojelulain muutoksenhakusäännöksen
muuttamiseksi. Esitys koskee niin huostaanottoasioita kuin niitäkin
lastensuojeluasioita, joissa asiat on ratkaistu ensi asteena hallintopäätöksin.
Korkein hallinto-oikeus katsoo esityksessään lisäksi,
että asian uudelleen käsittely samassa laajuudessa
korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei näissä tuo
uutta asian arvioimiseksi, eikä korkein hallinto-oikeus
valtaosassa ratkaisuja muuta hallinto-oikeuden päätöstä.
Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lastensuojelulain mukaiset päätökset
ovat laadultaan sellaisia, että niiden osalta oikeusturvan
takeiden kannalta on riittävää päästä korkeimpaan
hallinto-oikeuteen valitusluvan perusteella. Tapauskohtaista tarvetta
saada asia korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi
turvaisivat hallintolainkäyttölain 13 §:n
2 momentin säännökset.
Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston piirissä on
syytä selvittää mahdollisuutta laajentaa
valituslupajärjestelmää jatkossa lastensuojeluasioihin,
mukaan lukien tahdonvastaista huostaanottoa ja sijaishuoltoon määräämistä koskevat
asiat. Perustuslain 21 §:stä ei valiokunnan mielestä johdu
estettä tällaiselle sääntelylle,
jos muilla oikeusturvajärjestelyillä kyetään
turvaamaan lasten ja heidän perheidensä perusoikeuksien
toteutuminen. Valiokunta huomauttaa lisäksi, että se
ei nykyisen lastensuojelulain säätämisen
yhteydessä katsonut perustuslain edellyttävän
toimivallan siirtämistä tahdonvastaista huostaanottoa
koskevissa asioissa tuomioistuimille (PeVL 58/2006
vp, s. 5/II).
Muita seikkoja
Hallituksen esitykseen ei sen perustelujen mukaan sisälly
oikaisuvaatimuksen tai valitusluvan käytön laajentamista
kaikissa niissä asiaryhmissä, joihin ne voivat
soveltua. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että oikaisuvaatimusjärjestelmän ja valituslupajärjestelmän
johdonmukaista kehittämistä ja laajentamista jatketaan. Tässä yhteydessä on
myös syytä arvioida, onko tulevaisuudessa hallintolainkäyttölakia
syytä muuttaa siten, että valituslupasääntely
olisi pääsääntö, jolloin
poikkeuksista siihen säädettäisiin erikseen.