PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 56/2010 vp

PeVL 56/2010 vp - HE 216/2010 vp

Tarkistamaton versio 2.0

Hallituksen esitys postilaiksi sekä Maailman postiliiton yleissopimuksen hyväksymiseksi ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Liikenne- ja viestintävaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 27 päivänä lokakuuta 2010 lähettäessään hallituksen esityksen postilaiksi sekä Maailman postiliiton yleissopimuksen hyväksymiseksi ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE 216/2010 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi liikenne- ja viestintävaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto liikenne- ja viestintävaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

viestintäneuvos Elina Normo ja viestintäneuvos Asta Virtaniemi, liikenne- ja viestintäministeriö

lainsäädäntöneuvos Liisa Vanhala, oikeusministeriö

oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsineva

professori Olli Mäenpää

professori Kaarlo Tuori

professori Veli-Pekka Viljanen

HALLITUKSEN ESITYS

Ehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi postilaki, jolla korvataan voimassa oleva postipalvelulaki ja sen nojalla annetut alemmanasteiset säädökset. Lisäksi esityksessä ehdotetaan kumottavaksi haja-asutusalueiden postinjakelun turvaamiseksi perittävästä maksusta annettu laki.

Postilaki muodostaa uuden yleisen sääntelykehyksen postitoiminnan harjoittamiselle. Tämän lisäksi lailla säädetään erityisesti EU:n postidirektiivin mukaisen yleispalvelun tarjonnasta. Uudessa postilaissa myös pannaan täytäntöön postidirektiivin muutokset sekä Maailman Postiliiton viimeisimmät sopimusmuutokset.

Lain tarkoituksena on varmistaa, että postin peruspalvelut ovat saatavilla kohtuullisin, avoimin ja syrjimättömin ehdoin koko maassa. Lisäksi tarkoituksena on edistää yleisesti postitoimialan ja postipalvelujen kehitystä.

Lain soveltamisalaan ei ehdoteta muutoksia nykyiseen postipalvelulakiin verrattuna. Postitoiminnan harjoittaminen ehdotetaan säilytettäväksi toimiluvanvaraisena toimintana, mutta toimiluvan sisältöä koskevia säännöksiä täsmennetään joiltain osin. Esityksessä ehdotetaan myös muutoksia ns. yleispalveluvelvoitteen asettamiseen.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa toimilupasääntelyä on arvioitu perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden ja perustuslain 18 §:n 1 momentissa säädetyn elinkeinovapauden kannalta. Postiyritysten ja Viestintäviraston oikeutta avata suljettu lähetys eräissä tilanteissa on tarkasteltu perustuslain 10 §:ssä turvatun luottamuksellisen viestin suojan näkökulmasta. Perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämän syrjintäkiellon valossa on arvioitu postin jakelupaikan määrittelemistä koskevaa ikäsääntelyä. Lisäksi säätämisjärjestysperusteluissa on tarkasteltu norminantovaltuuksia perustuslain 80 §:n ja maksusääntelyä perustuslain 81 §:n kannalta. Postilakiehdotus voidaan hallituksen mukaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mutta se on pitänyt suotavana hankkia esityksestä perustuslakivaliokunnan lausunto. Maailman postiliiton yleissopimukseen ei perustelujen mukaan sisälly määräyksiä, jotka koskevat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, ja se voidaan siten hyväksyä äänten enemmistöllä ja voimaansaattamislakiehdotus tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Maailman postiliiton yleissopimus

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Maailman postiliiton yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä on esityksen perusteluissa tehty asianmukaisesti ja yksityiskohtaisesti selkoa. Eduskunnan suostumus on tarpeen tällaiseen sopimukseen.

Yleissopimus on esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ns. sekasopimus eli jaetun toimivallan sopimus, jonka määräykset kuuluvat osin Euroopan unionin ja osin jäsenvaltion toimivaltaan. Sen vuoksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi yleissopimuksen siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan. Ehdotus eduskunnan hyväksymispäätöksen muotoilusta vastaa vakiintunutta käytäntöä (ks. esim. PeVL 19/2010 vp, s. 3/I).

Yleissopimuksen määräykset eivät koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan siten päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Postilakiehdotus

Postitoiminnan luvanvaraisuus

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 28/2000 vp arvioinut postitoiminnan harjoittamisen luvanvaraisuutta perustuslain 18 §:n 1 momentissa suojatun elinkeinovapauden ja perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta. Valiokunta kiinnitti tuolloin sääntelyn hyväksyttävyyden osalta huomiota toiminnan luvanvaraisuuden tarkoitukseen turvata postipalveluiden yhdenvertainen saatavuus ja yksilön viestintään liittyvät oikeudet. Lain soveltamisalan rajaaminen välttämättömään oli keskeistä oikeasuhtaisuusvaatimuksen näkökulmasta. Lisäksi sääntelyn ongelmattomuuteen vaikutti se, että luvan myöntäminen perustui oikeusharkintaan.

Nyt ehdotettu postilaki perustuu luvanvaraisuuden osalta samoihin lähtökohtiin. Ehdotuksessa on otettu asianmukaisesti huomioon ne kriittiset huomautukset, jotka valiokunta lausunnossaan esitti luvan myöntämisen edellytyksistä sääntelyn oikeasuhtaisuuden ja täsmällisyyden kannalta. Voimassa olevaan postitoimintalakiin verrattuna uusi kansallista turvallisuutta koskeva 6 §:n 5 kohdan edellytys ei muodostu esityksen perusteluissa (s. 147—148) mainittujen syiden vuoksi ongelmalliseksi. Perustuslain kannalta asianmukaisia ovat myös 10 §:n säännös toimiluvan muuttamisesta (vrt. PeVL 44/2004 vp, s. 2) ja 11 §:n sääntely toimiluvan peruuttamisesta (ks. esim. PeVL 16/2003 vp, s. 2/II).

Perustuslakivaliokunta on kuitenkin kiinnittänyt elinkeinovapauden näkökulmasta huomiota lupaehtosääntelyyn postilakiehdotuksen 9 §:ssä. Perusoikeuden rajoittamisen kannalta olennaista tällaisen sääntelyn yhteydessä on muun muassa se, että toimiluvassa ei määrätä asioista, joista tulisi säätää lain tasolla.

Liikenne- ja viestintäministeriö voi lakiehdotuksen 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka koskevat velvollisuutta maksaa erikseen säädettävällä tavalla tukiosuus, jos 33 §:n mukainen osuus yleispalvelun nettokustannuksista tulee korvattavaksi. Lakiehdotuksen 33 §:n nojalla muilla postiyrityksillä on puolestaan velvollisuus osallistua yleispalvelun tarjoajan kustannusten korvaamiseen niiden Suomessa harjoittaman postitoiminnan liikevaihtojen tai lähetysmäärien suhteessa siten kuin lailla erikseen säädetään. Korvaaminen tulee kysymykseen vain siinä tapauksessa, että yleispalvelun tarjoamisesta muodostuu tarjoajalle 33 §:n 1 momentissa säädetyin edellytyksin kohtuuton taloudellinen rasite. Mahdollisessa korvaamisvelvoitteessa olisi kysymys perustuslain 81 §:n 1 momentissa tarkoitetusta verosta, josta on säädettävä lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Velvollisuudesta maksaa tukiosuus ei tämän vuoksi ole tarpeen säätää toimiluvan ehtoja koskevassa säännöksessä, ja 9 §:n 2 momentin 5 kohta on siten syytä poistaa. Lisäksi valiokunta huomauttaa tässä yhteydessä myös siitä, että lakiehdotuksen 33 §:n 2 momenttikaan ei sellaisenaan vielä voi muodostaa postiyrityksille korvaamisvelvollisuutta, koska veron suuruuden perusteista tulee säätää lailla.

Yleispalveluvelvoitteen asettaminen

Viestintäviraston on postilakiehdotuksen 23 §:n 1 momentin perusteella päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota lakiehdotuksen 3 luvussa tarkoitettua postipalvelujen yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Pykälän 2 momentti sisältää kriteerit sille, milloin yleispalvelua on pidettävä turvattuna ilman yleispalveluvelvoitteen asettamista.

Yleispalveluvelvoitteen asettaminen yhdelle tai useammalle postiyritykselle voi olla perusteltua yleispalvelun saatavuuden turvaamiseksi tasapuolisin ehdoin koko maassa. Sääntelylle on siten hyväksyttävät ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimat perusteet. Yleispalveluvelvoitteen oikeasuhtaisuuden kannalta olennaista on, että se on lakiehdotuksen 24 §:n 2 momentin mukaan asetettava postiyritykselle, jolla on siihen parhaat edellytykset. Lisäksi yleispalveluvelvoitteesta aiheutuva kohtuuton taloudellinen rasite on lakiehdotuksen 33 §:n perusteella korvattava yleispalvelun tarjoajalle. Tällä tavoin määritelty ja rajattu yleispalveluvelvoite ei ole perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta ongelmallinen.

Postiyritys voidaan lakiehdotuksen 24 §:n 3 momentin nojalla velvoittaa tarjoamaan yleispalvelua myös muualla kuin toimilupa-alueellaan tai muitakin yleispalveluja kuin niitä, joita se on tarjonnut. Perustuslakivaliokunta on tarkastellut postipalvelulain arvioinnin yhteydessä tällaista hakemukseen perustumattoman velvoitteen asettamiseen oikeuttavaa säännöstä perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden rajoituksena (PeVL 28/2000 vp, s. 2—3). Ehdotuksessa on otettu huomioon valiokunnan lausunnossaan esittämät sääntelyn oikeasuhtaisuudelle asetetut vaatimukset.

Suljetun lähetyksen avaaminen

Suljetun lähetyksen avaamista koskeva sääntely postilakiehdotuksen 10 luvussa vastaa pääosin sisällöltään perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella hyväksyttyjä postipalvelulain säännöksiä (PeVL 30/2001 vp, s. 2—3, ks. myös PeVL 59/2006 vp).

Lakiehdotuksen 57 §:n 3 momentin 3 kohtaan sisältyy uusi säännös, jonka perusteella Viestintävirasto voi avata suljetun kirjeen myös silloin, jos on ilmeistä, että lähetyksen sisältö estää kuljettamasta lähetystä turvallisuussyistä edelleen. Perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen muun muassa turvallisuustarkastuksessa. Tällä käsitteellä viitataan perusoikeusuudistuksen esitöissä postilähetysten tarkastuksiin tärkeän turvallisuusintressin vuoksi (HE 309/1993 vp, s. 54/II). Tällaisen intressin huomioon ottaminen on keskeisesti ehdotetun sääntelyn taustalla, eikä se siten muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi (PeVL 30/2001 vp, s. 3).

Yhdenvertaisuus

Postin jakelupaikkaa määriteltäessä voidaan postilakiehdotuksen 43 §:n 2 momentin mukaan ottaa huomioon paikalliset olosuhteet tai postin saajan iästä tai terveydentilasta johtuvat henkilökohtaiset erityistarpeet. Näistä erityistarpeista postin saajan liikuntaesteisyys tai vähintään 75 vuoden ikä on säännöksen nojalla otettava huomioon Viestintäviraston antaessa asiasta tarkempia määräyksiä.

Valiokunnan mielestä on selvää, että postin noutaminen tavanomaiseen paikkaan sijoitetusta postilaatikosta voi aiheuttaa iäkkäille ja terveysongelmista kärsiville henkilöille merkittäviä vaikeuksia, kuten momentin ensimmäisen virkkeen yleissäännös osoittaa. Sääntelyn tavoitteena on lähinnä saattaa nämä henkilöt mahdollisimman samaan asemaan muiden kanssa. Tällaiselle positiiviselle erityiskohtelulle on siten olemassa perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste, joka tässä tapauksessa on myös selvästi asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. PeVL 44/2010 vp, s. 6/I). Sääntely toteuttaa osaltaan uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 23 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 25 artiklassa mainittuja ikääntyneiden henkilöiden oikeuksia.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että eduskunnan suostumus on tarpeen hallituksen esityksessä tarkoitetun yleissopimuksen hyväksymiselle siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan,

että eduskunnan suostumuksen antamisesta päätetään äänten enemmistöllä ja

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 18 päivänä helmikuuta 2011

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Jacob Söderman /sd
  • jäs. Tuomo Hänninen /kesk
  • Ulla Karvo /kok
  • Elsi Katainen /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Ville Niinistö /vihr
  • Johanna Ojala-Niemelä /sd
  • Tuula Peltonen /sd
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tuulikki Ukkola /kok
  • Ilkka Viljanen /kok
  • Antti Vuolanne /sd
  • vjäs. Juha Hakola /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Petri Helander