Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
uusi kalastuslaki, joka korvaa vuoden 1982 kalastuslain.
Kalastuslaki on kalavarojen käyttöä ja
hoitoa ohjaava yleislaki. Kalastuslakiehdotuksen 1 §:n mukaan
lain tarkoituksena on parhaaseen käytettävissä olevaan
tietoon perustuen järjestää kalavarojen
ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä käyttö ja
hoito siten, että turvataan kalavarojen kestävä ja
monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto sekä kalavarojen
ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu. Tämä tarkoitus
kytkeytyy läheisesti perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännökseen, jonka
mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta kuuluu kaikille.
Kalastuslainsäädäntöä ja
erityisesti kalastusoikeutta on perustuslakivaliokunnan käytännössä vakiintuneesti
arvioitu etenkin perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan
kannalta. Lisäksi ammatikseen kalastusta harjoittavien
näkökulmasta sääntelyllä on
liityntä perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun
elinkeinovapauteen. Kalastuslainsäädännössä on
valtiosääntöoikeudellisesti kysymys etenkin
mainittujen perusoikeuksien yhteensovittamisesta. Lisäksi
ehdotusta arvioitaessa on otettava huomioon muun muassa perustuslain
6 §:n yhdenvertaisuussääntely ja perustuslain
17 §:n 3 momentissa säädetty saamelaisten
oikeus ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan.
Ehdotettu kalastuslaki sisältää osin
merkittäviäkin uudistuksia nykyiseen kalastuslakiin
verrattuna, mutta suuri osa ehdotuksen sisältämistä valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellisistä säännöksistä on
joko saman- tai vastaavansisältöisiä kuin
voimassa olevassa laissa. Perustuslakivaliokunta on arvioinut näitä kysymyksiä perusoikeusuudistuksen
jälkeen useissa kalastuslain muutosehdotuksia koskeneissa
lausunnoissaan. Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
on säädetty muun muassa kalastuslakiehdotuksen
7 §:ssä tarkoitetuista yleiskalastusoikeuksista
(PeVL 8/2012 vp ja PeVL 8/1996 vp)
ja niiden 54 §:ssä tarkoitetusta rajoittamisesta
tai kieltämisestä (PeVL 50/2002
vp), 10 §:n 1 momentissa tarkoitetusta
oikeudesta Ylä-Lapin kalastuslupaan (PeVL 27/1997
vp), 18 §:ssä tarkoitetusta kalastusopastoiminnasta
(PeVL 8/2012 vp), 59—61 §:n
mukaisesta kalastuksen rajoittamisesta uhanalaisten eläinlajien
suojelemiseksi ja siihen liittyvistä korvauksista (PeVL 20/2010
vp) ja 99—116 §:n sisältämistä kalastuksen
valvontaa koskevista säännöksistä (PeVL 65/2010
vp). Näitä kysymyksiä on käsitelty
valiokunnan käytännön valossa myös
hallituksen esityksen varsin laajoissa säätämisjärjestysperusteluissa
ja yksityiskohtaisissa perusteluissa. Valiokunta voi pääosin
yhtyä esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
esitettyihin näkemyksiin ja esittää siten
huomioita vain eräistä sääntelyn
peruslähtökohdista ja yksityiskohdista.
Alueellinen lupa kaupalliseen kalastukseen
Kalastuslakiehdotuksen 13 §:ssä ehdotetaan
säädettäväksi alueellisesta
luvasta kaupallisen kalastuksen harjoittamiseen. Ehdotettu lupajärjestely
antaa kaupallisille kalastajille tietyin edellytyksin mahdollisuuden
harjoittaa kalastusta myös sellaisilla vesialueilla, joiden
osalta kaupallinen kalastaja ei ole päässyt kalastusoikeuden
haltijoiden kanssa sopimukseen alueen käyttämisestä kaupalliseen
kalastukseen. Luvan myöntäjänä toimii
elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus. Tämä poikkeaa
voimassa olevan kalastuslain 16 §:n jossain määrin
vastaavasta sääntelystä. Sen perusteella
kalastusalue voi kehottaa vesialueen omistajaa antamaan vesialueen
vuokralle ammattimaisesti harjoitettavaa kalastusta varten, jos
vesialueen käyttämättä jättäminen
olennaisesti vaikeuttaisi vesistön kalakantojen hoitoa
tai sen kalataloudellista hyväksikäyttöä.
Jos alueen omistaja ei noudata kehotusta, yleinen alioikeus voi
kalastusalueen hakemuksesta velvoittaa vesialueen omistajan korvausta
vastaan sallimaan alueen käyttöön ottamisen
tai kustantamaan tarpeelliset toimenpiteet.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön
mukaan vesialueen omistusoikeus kattaa myös kalastusoikeuden
ja kalastusoikeus nauttii perustuslain takaamaa omaisuudensuojaa.
Valiokunta on aiemmin katsonut muun muassa, että kalastusoikeudella
ymmärretään suojattua valtaa harjoittaa
kalastusta määrätyllä vesialueella. Kalastusoikeuteen
on katsottu kuuluvan myös oikeuden vesialueen kalakannan
taloudelliseen hyväksikäyttöön
ja oikeuden järjestää vesialueen käyttö ja
hoito (PeVL 8/2012 vp, s. 2/I, PeVL 20/2010
vp, s. 2/I, PeVL 8/1996
vp ja PeVL 13/1989 vp).
Toisaalta omaisuudensuojasäännöksen turvaamaan
kalastusoikeuteen on vakiintuneesti kohdistunut erilaisia osin perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella säädettyjä rajoituksia,
kuten itse kalastamiseen liittyviä rajoituksia ja kieltoja
sekä velvoitteita hyväksyä muunkin kuin
omistajan oikeus kalastaa vesialueella. Erityisesti arvioidessaan
yleiskalastusoikeudesta seuraavia rajoituksia vesialueen omistajan
oikeuksiin perustuslakivaliokunta on ottanut huomioon sen, että vesistössä vapaasti
liikkuva kalakanta on valtiosäännön kannalta
jatkuvasti uusiutuva varallisuusarvoinen objekti ja että vesialueen
omistamisen kautta kalakantaan muodostuva kalastusoikeus on sangen
erikoislaatuinen omaisuudenlaji (PeVL 8/2012 vp,
s. 3/I ja PeVL 8/1996 vp, s.
3/I).
Ehdotetussa sääntelyssä ei ole kysymys
perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitetusta omaisuuden
pakkolunastuksesta, joten sitä on arvioitava perusoikeuksien
yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Perustuslakivaliokunta on
perusoikeusuudistuksen jälkeen kalastusoikeuden rajoituksia
tarkastellessaan kiinnittänyt huomiota erityisesti sääntelyn
hyväksyttävyyteen, oikeasuhtaisuuteen,
täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen sekä oikeusturvajärjestelyihin.
Lupamenettelyllä luotavan omaisuudensuojan rajoituksen
tarkoituksena on edistää kaupallisen kalastuksen
toimintaedellytyksiä ja kotimaisen kalan saantia elintarvikkeeksi.
Lisäksi lupaedellytyksillä pyritään
turvaamaan kalavarojen kestävä tuotto ja hyödyntäminen
sekä käyttö- ja hoitosuunnitelman toteutuminen. Sääntelylle
on perustuslakivaliokunnan mielestä olemassa hyväksyttävät
perusteet, jotka osin liittyvät myös perustuslain
18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden ja perustuslain 20 §:n
ympäristövastuusäännöksen
edistämiseen.
Ehdotetun sääntelyn oikeasuhtaisuuden arvioinnissa
on syytä ottaa huomioon, että kaupallisessa kalastuksessa
käytettävät pyydykset mahdollistavat
tehokkaan kalastuksen. Ammattimaisesta kalastuksesta vesialueen
omistajalle mahdollisesti aiheutuvat haitat voivat siten olla esimerkiksi
yleiskalastusoikeudesta aiheutuvia haittoja huomattavasti merkittävämpiä.
Tästä näkökulmasta on olennaista,
että luvan saamiselle on 13 §:n 1 momentissa asetettu
useita edellytyksiä, joiden kaikkien on täytyttävä samanaikaisesti.
Lupa voidaan siten myöntää vain, jos vesialue
on käyttö- ja hoitosuunnitelmassa määritetty
kaupalliseen kalastukseen hyvin sopivaksi, vesialueen kalakantojen
tila mahdollistaa niiden hyödyntämisen kaupalliseen
kalastukseen, luvanhakija ei ole itse eikä kalatalousalueen avustuksella
päässyt kalastusoikeuden haltijoiden kanssa sopimukseen
vesialueen käyttämisestä ja kaupallisen
kalastuksen harjoittamisesta ei aiheudu merkittävää haittaa
alueen rannanomistajille tai -haltijoille tai alueen muulle
käytölle. Sääntely ilmentää tältä osin
sekä lupajärjestelyn viimesijaisuutta että kaupallisesta
kalastuksesta aiheutuvan haitan minimointia. Luvassa on myös
määrättävä olennaisista
kalastamisen rajoituksista, kuten sallituista pyydyksistä,
kalalajeista ja kalastusajankohdista sekä tarvittaessa
sallitusta enimmäissaaliista. Lisäksi pykälän
3 momentin perusteella luvan myöntämiselle on
ehdoton este silloin, jos luvan nojalla tapahtuva kalastus heikentäisi
kohtuuttomasti kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan
tai jos siitä aiheutuisi muuta merkittävää haittaa.
Kalastusoikeuden haltijoiden asemaa turvaa myös se, että heillä on ehdotetun
14 §:n perusteella oikeus saada alueen käypiin
hintoihin perustuvat kohtuulliset korvaukset vesialueen
luovuttamisesta kaupalliseen kalastukseen.
Kalastusoikeuden haltijoiden, mutta myös yleisemmin
kalavarojen kestävän käytön,
kannalta merkitystä on lisäksi sillä,
että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
voi ehdotetun 16 §:n perusteella muuttaa annetun
luvan ehtoja, jos lupa-alueen olosuhteet ovat luvan myöntämisen
jälkeen olennaisesti muuttuneet siten, ettei lupaehtojen
mukaista kalastusta voida muuttuneiden olosuhteiden johdosta enää sallia. Lupaehtoja
voidaan muuttaa myös, jos luvassa tarkoitettu kalastus
ei enää täytä käyttö-
ja hoitosuunnitelman mukaisia vaatimuksia. Viranomaisen vapaaharkintaisuuteen
viittaavaa sanamuotoa voidaan tosin tässä yhteydessä pitää riittämättömänä etenkin,
kun otetaan huomioon sekä säännöksen
sisältämä olennaisuuskriteeri että kaupallisen
kalastuksen tehokkuus. Maa- ja metsätalousvaliokunnan on
syytä harkita sääntelyn muuttamista velvoittavammaksi
siten, että lupaviranomaisen on mainittujen edellytysten täyttyessä muutettava
lupaehtoja.
Ehdotetussa sääntelyssä on valiokunnan
mielestä kaiken kaikkiaan varmistettu lainsäädännön
keinoin riittävästi se, ettei kaupallinen kalastus
kohtuuttomasti heikennä kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta
hyödyntää kalastusoikeuttaan tai muodostu
uhkaksi kalavarojen kestävälle käytölle.
Perustuslakivaliokunta kuitenkin huomauttaa, että tämänkaltaisen
sääntelyn yhteydessä esimerkiksi lupaehtojen
täyttymisen valvonnalla ja seurannalla on erityisen tärkeä merkitys.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan on syytä tämän
vuoksi harkita, tulisiko ehdotusta vielä täydentää tätä tarkoittavalla
nimenomaisella sääntelyllä.
Kalastusoikeuden haltijoiden oikeusturvan kannalta on tärkeää,
että heillä on asianosaisena oikeus hakea muutosta
elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseen
valittamalla hallinto-oikeuteen.
Kaupallinen kalastus
Kaupalliset kalastajat jaetaan kalastuslakiehdotuksen 88 §:n
perusteella kahteen ryhmään sen mukaan, kuinka
suuri itse pyydetyn kalan ja siitä jalostettujen kalastustuotteiden
myynnistä kertynyt liikevaihto on määrältään
ollut. Jaottelun perusteena on kaupallisesta kalastuksesta saadun
liikevaihdon sellainen määrä, joka synnyttää arvonlisäverovelvollisuuden.
Jaottelulla on merkitystä kaupallisten kalastajien oikeuksien
kannalta. Lakiehdotuksen 15 §:n perusteella ensimmäiseen
ryhmään kuuluvilla päätoimisilla
kalastajilla on etusija myönnettäessä lupia tietylle
vesialueelle. Heillä on 17 §:n mukaan myös
oikeus saada valtion maa-alue vuokralle kalastuksessa tarvittavia
säilytystiloja ja pyydysten kuivattamista sekä kaupallisen
kalastuksen harjoittamiseksi välttämätöntä tilapäistä majoittumista
varten. Kalastuksen rajoittamisen osalta kaupallisten kalastajien
velvoitteet voivat lakiehdotuksen 52 §:n 3 momentin
perusteella olla erilaisia sen perusteella, kumpaan kaupallisten
kalastajien ryhmään he kuuluvat. Tarkempia säännöksiä valtion
yksityisten kalastusten käytöstä asetuksella
annettaessa on lakiehdotuksen 9 §:n perusteella otettava
ensi sijassa huomioon ensimmäiseen ryhmään
kuuluvien kaupallisten kalastajien edut. Toisaalta sivutoimisia
toiseen ryhmään kuuluvia kalastajia koskevat muun muassa
vähäisemmät saaliiden raportointivelvoitteet.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain
6 §:n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosäännösten
kannalta. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
kaupallisten kalastajien jakoa kahteen ryhmään
perustellaan sillä, että näin voidaan
oikeudenmukaisella tavalla kohdistaa niin velvollisuudet kuin oikeudetkin sen
perusteella, onko kalastustoiminta päätoimista
vai sivutoimista. Jaottelu on esityksen perustelujen mukaan tarpeen
myös kalastajille erillislainsäädännön
perusteella maksettavien investointitukien kannalta. Elinkeinotoiminnan harjoittamisen
intensiteettiä voidaan valiokunnan mielestä pitää tällaisessa
elinkeinotoiminnan sääntelyä koskevassa
asiayhteydessä hyväksyttävänä perusteena
sääntelyn eriyttämiselle kaupallisten
kalastajien kesken. Lainsäädännön perusteella
tehtävät erottelut eivät muodostu oikeasuhtaisuusvaatimuksen
kannaltakaan ongelmallisiksi. Ehdotettu sääntely
ei siten ole perustuslain 6 §:n vastaista.
Kaupallisen kalastajan rekisteröinti
Kaupalliselle kalastajalle kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien
perusteena on lakiehdotuksen 87 §:ssä tarkoitettu
rekisteröityminen. Kaupalliseksi kalastajaksi voi rekisteröityä henkilö, jonka
asuinpaikka tai kotipaikka sijaitsee Euroopan unioniin tai Euroopan
talousalueeseen kuuluvan valtion alueella ja joka kalastaa Suomen alueella
tai talousvyöhykkeellä, muiden jäsenvaltioiden
aluevesillä taikka talousvyöhykkeellä,
joihin suomalaisilla kalastusaluksilla on EU:n yhteisen kalastuspolitiikan
perusteella pääsy. Edellytyksenä on myös
elintarvikelain 22 §:ssä tarkoitetun
alkutuotantoilmoituksen tekeminen. Lakiehdotuksen 89 §:n
1 momentin mukaan kaupallisen kalastajan rekisteröinti
on voimassa enintään kolme vuotta kerrallaan.
Rekisteröinnin jatkamista haetaan elinkeino-, liikenne-
ja ympäristökeskukselta.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 18 §:n
1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta
on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä,
mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista
poikkeuksellisesti. Ehdotetun kaltainen rekisteröitymisvelvollisuus
on valtiosääntöoikeudellisesti rinnastettu
luvanvaraisuuteen. Tällaisen sääntelyn tulee
täyttää myös muut perusoikeutta
rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (ks. esim. PeVL 19/2009
vp, s. 2—3 ja PeVL 15/2008
vp, s. 2). Ehdotettu sääntely täyttää nämä vaatimukset.
Lakiehdotuksen 89 §:n 2 momentin säännös kaupallisen
kalastajan poistamisesta rekisteristä ei ole valtiosääntöoikeudelliselta
kannalta ongelmallinen. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden
näkökulmasta on keskeistä, että rekisteristä poistaminen
toiminnassa ilmenneiden lain tai sen nojalla annettujen säännösten
vastaisuuden perusteella on mahdollista vain, jos tällainen
toiminta on ollut toistuvaa tai jatkuvaa sekä olennaista
ja jos henkilö ei ole viranomaisen huomautuksesta tai varoituksesta
huolimatta korjannut toimintaansa (vrt. PeVL 9/2005
vp, s. 3/II). Rekisteristä poistaminen
sen vuoksi, että henkilö ei enää täytä rekisteriin
merkitsemisen edellytyksiä on myös ongelmatonta
etenkin tällaisessa yhteydessä, jossa rekisteröinnille
ei aseteta muita kuin hyvin väljiä lähinnä asuinpaikkaan
ja kalastuspaikkaan liittyviä edellytyksiä.
Kalatalousalueen jäsenyys
Kalastuslakiehdotuksen 23 §:ssä ehdotetaan
säädettäväksi kalatalousalueista
ja niiden jäsenyydestä. Kalatalousalueet ovat
pykälän 1 momentin mukaan julkisoikeudellisia
yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on kehittää alueensa
kalataloutta sekä edistää jäsentensä yhteistoimintaa kalavarojen
kestävän käytön ja hoidon järjestämiseksi.
Kalatalousalueen jäseniä ovat 2 momentin mukaan
alueen kalastusoikeuden haltijat sekä valtakunnalliset
kalastusalan järjestöt.
Sääntely merkitsee sitä, että kalastusoikeuden
haltijan on kuuluttava jäsenenä kalatalousalueeseen,
joten sitä on arvioitava perustuslain 13 §:n 2
momentissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta. Perusoikeusuudistuksen
esitöissä mainitaan kuitenkin yhdistymisvapauden
koskevan ensisijaisesti niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä.
Säännöksen tarkoituksena ei ole estää perustamasta
julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten.
Myös jäsenyydestä tällaisessa
yhdistyksessä voidaan säätää laissa.
Perusoikeusuudistukseen johtaneessa hallituksen esityksessä katsotaan
perustuslainsäännöksen kuitenkin tällöinkin
puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen
(HE 309/1993 vp, s. 60; ks. myös PeVL 61/2010 vp,
s. 4—5 ja PeVL 52/2006 vp,
s. 2).
Kalatalousalueiden toiminta on sääntelyn perusteella
yhdistysmuotoista, mutta niiden tehtävät ovat
lakiin perustuvia ja selkeästi julkisoikeudellisia.
Pakkojäsenyydestä säätäminen niissä ei
muodostu valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi
(vrt. PeVL 61/2010 vp, s. 4—5).
Ikään perustuva vapautus kalastonhoitomaksusta
Jokaisella kalastonhoitomaksun suorittaneella sekä jokaisella
alle 18-vuotiaalla ja 65 vuotta täyttäneellä on
kalastuslakiehdotuksen 7 §:n 2 momentin
mukaan oikeus harjoittaa viehekalastusta. Ehdotettu sääntely
merkitsee sitä, että alaikäiset ja 65
vuotta täyttäneet voivat muista henkilöistä poiketen
harjoittaa viehekalastusta ilman kalastonhoitomaksun maksamista.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 6 §:n 2 momentin
sen säännöksen kannalta, jonka mukaan ketään
ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa
eri asemaan iän perusteella.
Vastaava ikäsääntely sisältyy
voimassa olevan kalastuslain 88 §:ään.
Valiokunnan viimeaikaisessa käytännössä kaikenlaista
ikärajojen asettamista ei sinänsä ole
pidetty perustuslain kannalta arveluttavana, mutta sille pitää olla
esitettävissä jokin perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävä syy. Tämän
hyväksyttävän syyn pitää olla
myös asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain
tarkoitukseen (ks. esim. PeVM 8/2010 vp,
s. 3).
Esityksen perusteluissa sääntelyä on
perusteltu varsin niukasti. Ikään perustuvan maksuvapautuksen
taustalla on perustelujen mukaan pyrkimys edistää kyseisten
ikäryhmien kalastusharrastusta. Alaikäisten osalta
maksuvapautusta voidaan pitää tavanomaisena. Ikääntyneiden osalta
valiokunta on käytännössään
pitänyt näihin kohdistuvia etuuksia, helpotuksia
ja mukautuksia perusteltuina etenkin toimintakyvyn ja muiden kykyjen
heikentymisen perusteella (PeVM 8/2010
vp, s. 3/II, PeVL 56/2010 vp,
s. 4 ja PeVL 34/2005 vp, s.
2). Valiokunta katsoo, että vaikka sääntelyn
yhteys esimerkiksi tällaisiin seikkoihin on sinänsä etäinen,
voidaan maksuvapautuksella katsoa olevan ikääntyneiden henkilöiden
liikkumis- ja ulkoiluharrastusta edistävä vaikutus.
Esimerkiksi erilaisia eläkeläisalennuksia
ei yleisemminkään ole syytä pitää syrjintäkiellon
vastaisina. Sääntelylle on siten valiokunnan mielestä perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävät syyt. Kun kysymys on
lisäksi varsin vähäisenä pidettävästä etuudesta
(kalastonhoitomaksu on 79 §:n mukaan 39 euroa
kalenterivuodelta), ei sääntelystä ole
huomautettavaa perustuslain 6 §:n näkökulmasta (vrt. PeVL
34/2005 vp, s. 2/II).
Asetuksenantovaltuudet
Kalastuslakiehdotukseen sisältyy lukuisia asetuksenantovaltuuksia
sekä valtioneuvostolle että maa- ja metsätalousministeriölle.
Perustuslain 80 §:n kannalta merkittävimmät
näistä sisältyvät lakiehdotuksen
kalastuksen ohjausta ja rajoittamista koskevaan 6 lukuun sekä vaelluskaloja
ja kalan kulun turvaamista koskevaan 7 lukuun. Asetuksenantovaltuudet
ovat pääosin asianmukaisia, mutta perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota
eräisiin yksittäisiin säännöksiin.
Kalastuslakiehdotukseen sisältyy eräitä asetuksenantovaltuuksia,
joiden nojalla valtioneuvosto voi asetuksella kieltää kalastuksen
tai rajoittaa kalastusoikeutta (esim. 52 §, 55 § ja
59 §). Perustuslakivaliokunta on aiemmin kalastuslain nyt
ehdotettua 59 §:ää vastaavaa muutosehdotusta
tarkastellessaan (PeVL 20/2010 vp,
s. 3) pitänyt tällaista sääntelytapaa
periaatteellisesti ongelmallisena, koska kalastusoikeuden rajoitus
ei tällöin itse asiassa perustu lakiin vaan asetukseen.
Valiokunta kiinnitti kuitenkin tuolloin huomiota lain tasolla olevan
sääntelyn poikkeukselliseen tarkkuuteen
ja yksityiskohtaisuuteen. Siksi ehdotettua säännöstä ei
pidetty suoranaisesti perustuslain vastaisena, vaan ehdotusta voitiin
valiokunnan mukaan luonnehtia pikemminkin varsin erikoislaatuiseksi
sääntelytekniseksi ratkaisuksi, jossa lainsäätäjän
tarkoittamat kiellot itse asiassa aineellisesti sisältyvät
lakiin mutta jossa ne otetaan erikseen käyttöön
valtioneuvoston asetuksella. Näin ymmärrettynä ehdotuksen
ei katsottu vaikuttavan esityksen käsittelyjärjestykseen.
Toisaalta perustuslakivaliokunta katsoi, että valtiosääntöisesti
moitteeton ratkaisu olisi ollut kirjoittaa peruskielto (esim.: "Vesialueella,
jossa esiintyy luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määriteltyä eläinlajia,
ei saa kalastaa sellaisella pyydyksellä tai kalastustavalla,
että uhanalaisen eläinlajin säilyminen
vaarantuu.") itse lakiin, jolloin vesialueen rajauksesta
samoin kuin kielletyistä pyydyksistä ja kalastustavoista
olisi sitten voitu säätää valtioneuvoston asetuksella.
Lisäksi valiokunta huomautti, että kalastuslain
kokonaisuudistuksessa ehdotettua sääntelytekniikkaa
on syytä välttää. Esityksen perusteluissa
(s. 105) lakiehdotukseen jätettyä sääntelyratkaisua,
jossa varsinainen peruskielto ei sisälly lakiin, pidetään
perusteltuna sääntelykohteen erityislaatuisuuden
kannalta. Kalastusrajoituksia tulee pystyä toteuttamaan
perustelujen mukaan joustavasti ja siten, että voidaan
tarvittaessa nopeasti reagoida esimerkiksi kalakantojen tilan vaihteluun.
Lisäksi sääntelyratkaisua perustellaan
sillä, että sääntelytarpeet
ovat yleensä melko paikallisia ja kaikkien tarpeellisten
rajoitusten säätäminen laissa voisi johtaa joillain
alueilla kohtuuttomuuksiin sekä tarpeeseen myöntää lukuisia
poikkeuslupia.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että sääntelyteknisesti
perustelluin ratkaisu näissä säännöksissä (52 §,
55 § ja 59 §) olisi yleisen vaarantamiskiellon
tai huolehtimis- taikka suojeluvelvoitteen sisällyttäminen
lakiin. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tällöin
antaa tarkempia säännöksiä kiellon
tai velvoitteen toteuttamisesta. Tällainen sääntelytapa
ei valiokunnan mielestä estäisi esityksen perusteluissa
mainittujen ja sinänsä hyväksyttävien
joustoelementtien huomioon ottamista asetuksia laadittaessa, eikä se
liioin merkitsisi vaatimusta tarpeellisten rajoitusten säätämisestä laissa.
Esimerkiksi ehdotetun 52 §:n asetuksenantovaltuus voisi
valiokunnan näkemyksen mukaan olla kalalajeihin ja -kantoihin
kohdistuvasta yleisestä vaarantamiskiellosta tai huolehtimis-
taikka suojeluvelvoitteesta säätämisen
jälkeen sisällöltään
ehdotetunlainen. Lain ja asetuksen välisen hierarkkisen suhteen
selventämisen lisäksi tämänkaltainen sääntelyratkaisu
olisi omiaan korostamaan perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännöksen mukaisesti
sitä, että julkisella vallalla ei ole ainoastaan
valtuutusta ("valtioneuvoston asetuksella voidaan..."),
vaan myös vastuu huolehtia luonnosta ja sen monimuotoisuudesta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi
huomiota kalastuslakiehdotuksen 64 §:ään,
jonka 1 momentin mukaan vaelluskalavesistöllä tarkoitetaan
sellaista vesialuetta, jota vaelluskalat käyttävät
keskeisenä vaellustienään tai lisääntymisalueenaan.
Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella
voidaan vaelluskalavesistöksi säätää myös
muu kuin 1 momentissa tarkoitettu vesialue. Esityksen perustelujen
mukaan tällaisia alueita voisivat olla esimerkiksi vaelluskalakannan
syönnösalueet tai alueet, joiden osalta käynnistetään
vaelluskalakannan palauttaminen. Säännöksestä puuttuu
kuitenkin kokonaan asetuksenantajan harkintavaltaa rajoittava perussäännös,
vaikka määrittelyllä voi ainakin lakiehdotuksen
65 ja 66 §:n perusteella olla kalastusoikeuden haltijaan
ja muihin kalastuksen harjoittajiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia.
Lakiehdotuksen 64 §:n 2 momenttia on tämän
vuoksi täydennettävä asetuksenantovaltaa rajaavalla
maininnalla esityksen perusteluista ilmenevän tarkoituksen
mukaisesti.
Muita seikkoja
Kalastuslakiehdotuksen 9 §:ssä mainituilla
valtion yksityisillä kalastuksilla tarkoitetaan niin sanottuun
regaleoikeuteen perustuvia valtion historiallisia kalastusoikeuksia,
joista säädetään myös
voimassa olevan kalastuslain 12 §:ssä. Perustuslakivaliokunnan
saaman tiedon mukaan regaleoikeuden oikeudellisia perusteita selvitetään
parhaillaan. Valiokunta pitää oikeustilan selkeyttämistä perusteltuna.