Perustelut
Oikeus välttämättömään
toimeentuloon ja huolenpitoon
Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ehdotetun
lain (1. lakiehdotus) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on
turvata kansainvälistä suojelua hakevan, tilapäistä suojelua
saavan ja ihmiskaupan uhrin toimeentulo ja huolenpito ihmisoikeuksia
ja perusoikeuksia kunnioittaen. Kansainvälistä suojelua
hakevan ja tilapäistä suojelua saavan välttämätön
toimeentulo ja huolenpito turvataan vastaanottokeskuksen järjestämin
vastaanottopalveluin, joihin lakiehdotuksen 13 §:n mukaan
kuuluvat muun ohella majoitus, vastaanotto- ja käyttöraha,
sosiaalipalvelut ja terveydenhuoltopalvelut sekä mahdollisesti myös
ateriat. Vastaanottorahasta ja ilman huoltajaa olevalle lapselle
myönnettävästä käyttörahasta
sekä niiden määrästä eri
tilanteissa ja määrän tarkistamisesta
on säännökset lakiehdotuksen 19—22 §:ssä.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 19 §:n
1 momentin kannalta. Sen mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan
ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa,
on oikeus välttämättömään
toimeentuloon ja huolenpitoon. Oikeus koskee kaikkia, ja
sen tarkoituksena on turvata ihmisarvoisen elämän
edellytysten vähimmäistaso (HE 309/1993
vp, s. 69/II). Säännöksellä jokaiselle
on perustettu subjektiivinen oikeus, jolla on läheinen
yhteys toimeentulotukeen. Perustuslakivaliokunta on muun muassa katsonut,
että toimeentulotukea voidaan käytännössä pitää perustuslain
19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän
edellyttämän välttämättömän
toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa
annetaan rahamääräisinä suorituksina
(PeVL 31/1997 vp, s. 2/II, PeVL
20/1998 vp, s. 2/II, PeVL 18/2001 vp,
s. 4/I). Perustuslain turvaamaa oikeutta ja toimeentulotukea
ei kuitenkaan voida täysin samaistaa toisiinsa, eikä toimeentulotuen
taso siten välttämättä ole perustuslain
19 §:n 1 momentin mukainen vähimmäistaso
(PeVL 31/1997 vp, s. 2—3,
ks. myös esim. PeVL 10/2009 vp,
s. 3). Perustuslain 19 §:n 1 momentin subjektiivisen oikeuden
perustavasta luonteesta ja perustuslain 22 §:ssä julkiselle
vallalle asetetusta perusoikeuksien turvaamisvelvoitteesta
on kuitenkin johdettavissa lainsäätäjään
kohdistuva velvoite järjestää tukijärjestelmä sellaiseksi,
että yksilöillä on riittävät
tosiasialliset mahdollisuudet päästä oikeuksiinsa
(vrt. PeVL 31/1997 vp, s. 3/I).
Ehdotettu sääntely merkitsee vastaanottokeskusten
maksaman taloudellisen tuen irrottamista yleisestä toimeentulotuesta.
Esityksen perustelujen (s. 33/I) mukaan vastaanottorahan
ja etenkin käyttörahan myöntäminen
on toimeentulotuen myöntämistä yksinkertaisempaa,
minkä vuoksi se soveltuu yleistä toimeentulotukea
paremmin kansainvälistä suojelua hakevien vastaanoton
tarpeisiin. Pelkästään tällainen
vastaanoton etuusjärjestelmän irrottaminen toimeentulotukijärjestelmästä ei
edellä mainitun valossa muodostu perustuslain 19 §:n
1 momentin kannalta ongelmalliseksi. Ehdotetun vastaanottorahan
määrä vastaa esityksen perustelujen (s. 78/I)
mukaan toimeentulotuesta annetun lain mukaista toimeentulotuen perusosaa
kuitenkin niin, että siitä on vähennetty
vastaanottokeskuksen hyödykkeinä järjestämä osuus.
Ehdotus täyttää tältäkin
osin perustuslain 19 §:n 1 momentin vaatimukset, sillä valiokunta
on pitänyt mahdollisena huolehtia kansainvälistä suojelua
hakevien ja tilapäistä suojelua saavien
toimeentulon turvasta osittain muutenkin kuin rahana (ks. PeVL
8/2005 vp, s. 2/II).
Henkilön toimeentulon järjestäminen
laajamittaisen maahantulon yhteydessä lyhytaikaisesti pelkästään
hyödykkeinä (12 §:n 1 momentti) vastaa
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyä maahanmuuttajien
kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain
19 b §:n 2 momenttia eikä siitä ole perustuslain
kannalta huomautettavaa (PeVL 18/2001 vp,
s. 4). Sama koskee lakiehdotuksen 14 §:n 3 momentin poikkeussääntelyä,
jonka perusteella Euroopan unionin kansalaiselle tai häneen
rinnastettavalle annetaan vastaanottopalveluja vain siihen saakka,
kun hän on saanut tiedoksi Maahanmuuttoviraston kielteisen
päätöksen kansainvälistä suojelua
koskevaan hakemukseensa (PeVL 26/2010 vp,
s. 2—4).
Aineiden ja esineiden haltuunotto sekä tilojen tarkastaminen
Vastaanotto- tai järjestelykeskuksen haltuun on 1.
lakiehdotuksen 60 §:n 1 momentin nojalla otettava asukkaalta
sellaiset aineet ja esineet, joilla voidaan aiheuttaa vaaraa asukkaan
tai toisen henkilön hengelle, terveydelle tai turvallisuudelle
taikka vahingoittaa omaisuutta. Haltuun on otettava myös
aineet ja esineet, joiden hallussapito on muun lain nojalla kielletty.
Asukkaan omistusoikeutta rajoittavalle sääntelylle
on asukkaan itsensä ja muiden henkilöiden perusoikeuksien
suojaamiseen liittyvät hyväksyttävät
ja painavat perusteet. Aineiden ja esineiden määrittely
("joilla voidaan aiheuttaa vaaraa") jää sinänsä tällaisessa
perusoikeusyhteydessä melko väljäksi.
Rajoitustoimenpiteen edellytyksenä kuitenkin on, että ainetta
tai esinettä todennäköisesti käytetään
vaaran tai vahingon aiheuttamiseen. Tämä nostaa
toimenpidekynnystä ja rajaa toimivallan käyttöä valiokunnan
mielestä riittävästi. Kun lisäksi
otetaan huomioon 60 §:n 2 momentin säännös
omaisuuden palauttamisesta, saman pykälän 3 momentin säännös
haltuunotosta päättämisestä ja
sen tekemisestä, 62 §:stä ilmenevät
yleiset vaatimukset haltuunoton välttämättömyydestä ja
oikeasuhtaisuudesta sekä 63 ja 55 §:n säännökset
oikeusturvasta, ei sääntely muodostu perustuslain 15 §:n
kannalta ongelmalliseksi (ks. PeVL 5/2006 vp,
s. 4—5).
Lain 61 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
vastaanotto- tai järjestelykeskuksen asukkaan
käytössä olevien tilojen tarkastamisesta.
Valiokunta ei ole aiemmin pitänyt rangaistuslaitoksen
selliä (PeVL 12/1998 vp,
s. 5/II), säilöönottoyksikön
majoitushuoneina käytettäviä tiloja (PeVL 54/2001 vp,
s. 4/II) tai laitoshuollossa olevan lapsen käytössä olevia
tiloja (PeVL 5/2006 vp, s. 5/II)
perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan piiriin
kuuluvina tiloina. Vastaanottokeskuksen asukkaan käytössä olevat
tilat rinnastuvat lähinnä viimeksi mainittuihin
tiloihin, eivätkä ne siten nauti kotirauhan suojaa.
Tällaisiin tiloihin kohdistuvat tarkastusvaltuudet ovat
sen sijaan merkityksellisiä perustuslain 10 §:ssä turvatun
yksityiselämän suojan kannalta. Tarkastusvaltuuksien
käyttö on ehdotuksessa sidottu 60 §:ssä tarkoitettuihin
aineisiin ja esineisiin sekä perusteltuun syyhyn epäillä asukkaalla
olevan hallussaan tällaisia aineita tai esineitä.
Tarkastamisesta päättää ja tarkastamisen
suorittaa 61 §:n 2 momentin mukaan keskuksen johtaja tai
hänen määräämänsä sosiaalihuoltotyötä tekevä henkilö,
ja tarkastaminen on tehtävä toisen työntekijän
sekä mahdollisuuksien mukaan myös asukkaan
läsnäollessa. Myös tilojen tarkastamista
koskevat 62 §:n yleiset edellytykset sekä 63
ja 55 §:n oikeusturvan takeet. Tällainen sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen
(ks. PeVL 5/2006 vp, s. 5/II).
Henkilötietojen suoja
Tiedonsaantioikeus.
Valtion ja kunnan viranomaisella, vastaanotto- ja järjestelykeskuksella, ilman
huoltajaa olevalle lapselle määrätyllä edustajalla
sekä yksityisellä palvelun tuottajalla on 1. lakiehdotuksen
58 §:n 1 momentin mukaan salassapitosäännösten
estämättä oikeus saada valtion ja kunnan
viranomaiselta, vastaanotto- ja järjestelykeskukselta sekä yksityiseltä palvelujen
tuottajalta maksutta laissa tarkoitettujen tehtävien suorittamista
varten tarvittavat välttämättömät
tiedot.
Ehdotettu muotoilu vastaa sisällöltään
pitkälti kotoutumislakiehdotuksessa ollutta sääntelyä tiedonsaantioikeudesta.
Perustuslakivaliokunta piti sitä arvioidessaan näin
laajaa tiedonsaantioikeutta summaarisessa väljyydessään
ja yksilöimättömyydessään
selvästi perustuslain 10 §:n 1 momentin
vastaisena. Tällaisen sääntelyn ongelmallisuus
liittyi valiokunnan mielestä tiedonsaantiin oikeutettujen
piirin laajuuden ohella myös siihen, että näiden
tiedonsaanti-intressi syrjäyttää automaattisesti
pelkästään tarpeellisuusperusteella
muut, mahdollisesti hyvin painavat salassapitointressit (PeVL
42/2010 vp, vrt. myös PeVL
7/2000 vp, s. 3).
Nyt ehdotettu tiedonsaantioikeus on sinänsä asianmukaisesti
sidottu välttämättömyysvaatimukseen.
Muuten se on kuitenkin edellä mainitulla tavalla selvästi
liian väljä ja yksilöimätön. Lakiehdotuksen
58 §:n 1 momentissa on siksi eriteltävä olennaisesti
tarkemmin tietojen saantiin oikeutetut sekä se, mitä ja
ketä koskevia tietoja tiedonsaantioikeus koskee, jotta
1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Vastaanoton asiakasrekisteri.
Vastaanoton asiakasrekisteriin voidaan 1. lakiehdotuksen 48 §:n
5 kohdan mukaan tallettaa tietoja rekisteröidyn etnisestä alkuperästä ja
uskonnollisesta vakaumuksesta, jos se on tarpeen vastaanottopalvelujen
järjestämiseksi ja rekisteröity antaa siihen
suostumuksensa. Perustuslakivaliokunta kiinnitti äskettäin
kriittistä huomiota vastaavanlaiseen arkaluonteisia tietoja
koskevaan kotoutumislakiehdotuksen säännökseen
(PeVL 42/2010 vp, s. 2—3).
Hallintovaliokunta päätyi perustuslakivaliokunnan
lausuntoon viitaten poistamaan kyseisen säännöksen.
Samoin on syytä menetellä nytkin.
Valituskielto
Vastaanottokeskuksen tai Maahanmuuttoviraston majoittamista
tai toiseen vastaanottokeskukseen siirtämistä koskevaan
päätökseen ei 1. lakiehdotuksen 57 §:n
mukaan saa hakea muutosta valittamalla. Säännös
vastaa sisällöltään maahanmuuttajien
kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain
44 §:n 2 momentin säännöstä.
Perustuslakivaliokunta totesi sitä arvioidessaan, että henkilöllä ei
ole oikeutta valita, missä vastaanottokeskuksessa hänen
vastaanottonsa järjestetään, eikä hänellä toisaalta
ole velvollisuutta majoittua mihinkään vastaanottokeskukseen.
Tässä mielessä kysymys on henkilön
siirtämisen sijasta pikemminkin siitä, että hänen
majoituksensa ja muu vastaanottonsa voidaan järjestää toisessa
vastaanottokeskuksessa. Valituskielto ei valiokunnan mielestä merkinnyt
perustuslain 21 §:n säännösten
kannalta ongelmallista rajoitusta henkilön oikeusturvaan,
kun lisäksi otettiin huomioon majoituksen ja muiden vastaanottopalveluiden tilapäinen
luonne (PeVL 8/2005 vp, s. 2/I).
Nyt ehdotettu valituskieltokaan ei siten muodostu perustuslain näkökulmasta
ongelmalliseksi.
Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Maahanmuuttovirasto voi 1. lakiehdotuksen 10 §:n
1 momentin nojalla sisäasiainministeriön valtuutuksesta
sopia yksityisen yhteisön tai säätiön
kanssa vastaanotto- tai järjestelykeskuksen perustamisesta.
Lain 60—63 §:n säännöksiä aineiden
ja esineiden haltuunotosta ja asukkaan tilojen tarkastamisesta sovelletaan
myös yksityisissä keskuksissa. Etenkin näiden
toimivaltuuksien vuoksi kysymys on perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta
julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin
viranomaiselle, joka tässä tapauksessa voi epäilemättä olla
tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.
Tehtävät eivät niihin sisältyvien
rajausten vuoksi sisällä merkittävän
julkisen vallan käyttöä. Oikeusturvasta
on asianmukaisesti säädetty muun muassa lakiehdotuksen
55 ja 63 §:ssä.
Yksityisen kanssa tehtävään sopimukseen
on 10 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan otettava määräys
vastaanottopalvelujen järjestämisestä hallinnon
yleislakeja noudattaen. Lisäksi vastaanottopalvelujen tarjoajaan
sovelletaan 10 §:n 4 momentin mukaan rikosoikeudellista
virkavastuuta koskevia säännöksiä tämän
käyttäessä julkista valtaa. Sääntely
vastaa tältä osin sisällöltään
perustuslakivaliokunnan käytännössä asetettuja
vaatimuksia. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että vaikka
velvollisuus hallinnon yleislakien noudattamiseen on asianmukaista varmistaa
viranomaisen ja yksityisen välisessä sopimuksessa,
velvollisuus itsessään johtuu kuitenkin ensisijaisesti
suoraan näiden lakien sisältämistä säännöksistä (PeVL
3/2009 vp, s. 5/I ja PeVL 13/2010
vp, s. 3/II).
Perusopetukseen osallistuminen
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen esityksen
perusteluissa (s. 13 ja 31) ilmaistuun seikkaan, että kunnalla
ei ole velvollisuutta järjestää opetusta
kansainvälistä suojelua hakeville oppivelvollisuusikäisille.
Tämä johtuu siitä, että kansainvälistä suojelua
hakeva lapsi ei ole perusopetuslain mukaan oppivelvollinen,
koska hän ei ole Suomessa vakinaisesti asuva. Valiokunta
huomauttaa kuitenkin, että perustuslain 16 §:n
1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen.
Kysymyksessä on kaikille kuuluva subjektiivinen oikeus
(HE 309/1993 vp, s. 64/I),
joka valiokunnan mielestä kattaa myös kansainvälistä suojelua
hakevat lapset. Myös YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen
28 artiklassa tunnustetaan jokaisen lapsen oikeus saada opetusta.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä,
että kansainvälistä suojelua hakevien
lasten oikeus maksuttomaan perusopetukseen turvataan lainsäädännössä mahdollisimman
nopeasti.