PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 6/2013 vp

PeVL 6/2013 vp - HE 188/2012 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi passilain muuttamisesta ja passilain muuttamisesta annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta

Hallintovaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 6 päivänä helmikuuta 2013 lähettäessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi passilain muuttamisesta ja passilain muuttamisesta annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta (HE 188/2012 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto hallintovaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

ylitarkastaja Elina Setälä, sisäasiainministeriö

lainsäädäntöneuvos Marietta Keravuori-Rusanen, oikeusministeriö

professori Olli Mäenpää

professori Kaarlo Tuori

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • professori Tuomas Ojanen
  • professori Veli-Pekka Viljanen.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi passilain säännöksiä valmiin passin toimittamisesta. Passi toimitettaisiin hakijalle pääsääntöisesti kirjattuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana lähetyksenä suoraan passivalmistajalta. Hakija noutaisi passilähetyksen yksityisen palveluntuottajan toimipisteestä. Toimitusmenettelyn muutoksen johdosta hakijan ei enää tarvitsisi palauttaa viranomaiselle aiempaa voimassaolevaa passiaan, vaan hakijalle toimitettaisiin uuden passin mukana ohjeet aiemman passin mitätöimiseksi.

Viranomaiselle kuuluvia passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamista sekä passilähetyksen toimittamista koskevia tehtäviä voitaisiin siirtää yksityiselle palveluntuottajalle. Laissa säädettäisiin yksityistä palveluntuottajaa koskevista vaatimuksista, toiminnan valvonnasta ja palveluntuottajan vastuusta.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 29 päivänä huhtikuuta 2013.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa valmiin passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamisen sekä passin asiakkaalle luovuttamisen siirtämistä yksityiselle palveluntuottajalle arvioidaan perustuslain 124 §:n kannalta julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Lisäksi ehdotettua sääntelyä arvioidaan perustuslain yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa koskevan 10 §:n 1 momentin sekä perustuslain 6 §:n sisältämän yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta. Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, mutta julkisen hallintotehtävän siirtoa yksityiselle koskevan sääntelyn vuoksi hallitus pitää kuitenkin perustuslakivaliokunnan lausunnon hankkimista esityksestä suotavana.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Tehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle
Arvioinnin lähtökohdat.

Esityksessä ehdotetaan passin antamista koskevaa menettelyä muutettavaksi siten, että passin myöntävä viranomainen ei enää tarkasta valmiin passin tietojen laatua ja oikeasisältöisyyttä eikä luovuta passia. Poliisihallitus voi 1. lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin nojalla siirtää nämä tehtävät yksityiselle palveluntuottajalle.

Passin erityisen merkittävä luonne perustuslain 9 §:ssä tarkoitettua liikkumisvapautta turvaavana, henkilöllisyyttä osoittavana ja biometrisiä tunnisteita sisältävänä Suomen valtion myöntämänä asiakirjana merkitsee sitä, että ehdotettua sääntelyä on tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta. Julkinen hallintotehtävä voidaan kyseisen perustuslain säännöksen mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaisille.

Passin myöntäminen, passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen sekä passin toimittaminen ja luovuttaminen muodostavat sellaisen tehtäväkokonaisuuden, jota on valiokunnan mielestä pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä (vrt. PeVM 8/2002 vp, s. 3/II ja PeVL 55/2010 vp, s. 2/I). Passin myöntämistä koskevassa päätöksenteossa on selvästi kysymys merkittävän julkisen vallan käytöstä, jota koskevia tehtäviä ei voida antaa muulle kuin viranomaiselle. Passin myöntäminen säilyy tämän mukaisesti edelleen viranomaisen tehtävänä. Sen sijaan lakiehdotuksessa tarkoitetut yksityiselle palveluntuottajalle siirrettävät tehtävät ovat menettelyn vaiheina selkeästi epäitsenäisiä eikä niihin sisälly päätöksentekoa tai harkintavaltaa. Lähinnä kysymys on teknisluonteisista, viranomaisia avustavista tehtävistä (ks. esim. PeVL 47/2005 vp, s. 2/II, PeVL 3/2009 vp, s. 4/II ja PeVL 30/2010 vp, s. 10/II).

Tarkoituksenmukaisuusvaatimus.

Esityksen perusteluissa tehtävien siirtämistä yksityiselle perustellaan erityisesti passien määrän merkittävällä kasvulla, joka johtuu passien voimassaoloajan lyhentymisestä. Ehdotetun menettelyn käyttöönotolla voitaisiin turvata passin hakijoille nykyistä joustavammat ja kattavammat mahdollisuudet palvelun saamiseen. Lisäksi tehtävien siirtämisellä voitaisiin turvata poliisin lupahallinnon henkilöstöresursseja. Valiokunta katsoo, että nämä sekä hallinnon että yksityisten ihmisten tarpeisiin liittyvät perusteet täyttävät tehtävien tekninen ja avustava luonne huomioon ottaen perustuslaissa asetetun vaatimuksen tehtävien siirtämisen tarkoituksenmukaisuudesta.

Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaaminen.

Siirrettäviksi ehdotettujen tehtävien teknisluonteisuudesta huolimatta valiokunta korostaa niitä erityisen korkeita vaatimuksia, joita tehtävien hoitamiselle on tässä yhteydessä passiasiakirjan luonteen vuoksi asetettava. Menettelyn kaikissa vaiheissa on tärkeää huolehtia palveluntuottajiin kohdistuvista korkeista kelpoisuus- ja laatuvaatimuksista sekä palveluntuottajien valvonnasta. Erityisiä vaatimuksia seuraa siitä, että passi sisältää nykyisin biometrisiä tietoja. Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan näkökulmasta keskeistä on huolehtia biometristen ja muiden passiin sisältyvien tietojen suojaamisesta oikeudettomalta käytöltä (PeVL 27/2005 vp, s. 3/II ja PeVL 55/2010 vp, s. 2/II). Tämä edellyttää muun muassa sitä, että viranomainen varmistuu tehtäviä siirtäessään passien tuotantoympäristön sekä kuljetus- ja säilytysjärjestelmien turvallisuuden korkeasta tasosta.

Lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin mukaan Poliisihallituksen on sovittava palveluntuottajan kanssa tehtävän sisällöstä, passin laatuun liittyvistä vaatimuksista, turvallisuusjärjestelyistä ja muista tehtävän asianmukaisen hoitamisen kannalta tarpeellisista seikoista. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi palveluntuottajaan kohdistuvasta yleisestä luotettavuus- ja asiantuntevuusvaatimuksesta sekä muun muassa tietoliikenneyhteyksiin, tietojärjestelmiin, tietoturvallisuuteen ja tietosuojaan liittyvistä asianmukaisuusvaatimuksista. Vastuu passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamisen ja passin toimittamisen järjestämisestä on pykälän 1 momentin perusteella Poliisihallituksella, joka myös valvoo palveluntuottajien toimintaa (4 mom.). Passin myöntävä viranomainen vastaa passilain 10 §:n 3 momentin perusteella jatkossakin siitä, että passin tiedot ovat hakemuksen mukaiset. Yksityisen palveluntuottajan Suomessa palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan 5 momentin mukaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tässä pykälässä tarkoitettuja tehtäviä. Lisäksi valiokunta huomauttaa, että hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Viranomaisen ja yksityisen välisessä sopimuksessa voidaan — ja on selvyyden vuoksi syytäkin — esityksen perustelujen mukaisesti erikseen vielä varmistua palveluntuottajan olevan tietoinen oikeusturvan takeena olevien hallinnon yleislakien sekä rikosoikeudellista virkavastuuta koskevien säännösten sovellettavuudesta (vrt. PeVL 3/2009 vp, s. 5/I).

Passi toimitetaan lakiehdotuksen 19 §:n 1 momentin mukaan hakijalle kirjattuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana lähetyksenä. Toimittamistavan määrittelyn tarkoituksena on esityksen perustelujen mukaan varmistaa passilähetyksen eri vaiheiden seuranta, lähetyksen perillemeno ja luovuttaminen oikealle henkilölle. Näiden seikkojen varmistaminen onkin passiasiakirjan luonne huomioon ottaen myös perusoikeuksien turvaamiseksi ehdottoman välttämätöntä. Pykälän 2 momenttiin sisältyy lisäksi asianmukainen säännös siitä, että passin myöntävä viranomainen luovuttaa passin, jos sitä ei asiakirjaturvallisuuteen liittyvän tai muun erityisen syyn vuoksi ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista toimittaa 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ehdotettu sääntely on pääosin asianmukaista. Lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentti saattaa tosin antaa sen vaikutelman, että Poliisihallitus voisi sopia melko vapaasti tietoturvallisuutta koskevien vaatimusten sisällöstä palveluntuottajan kanssa. Valiokunnan mielestä säännökseen on syytä lisätä maininta siitä, että sopimusta tehdessään Poliisihallituksen on otettava huomioon viranomaisten sovellettaviksi kuuluvat tietoturvallisuutta koskevat säännökset (ml. esim. valtioneuvoston asetus tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa). Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Poliisihallinnon harjoittamaa valvontaa koskeva säännös on tällaisessa perusoikeusherkässä yhteydessä varsin niukka. Sitä on syytä täydentää esimerkiksi maininnalla siitä, että Poliisihallituksen on palveluntuottajan kanssa tehtävässä sopimuksessa varmistettava valvontamenettelyjen ja toiminnan tarkastamisen tehokkuus.

Ulkomaiset palveluntuottajat.

Ehdotettu sääntely ei estä siinä tarkoitettujen tehtävien siirtämistä ulkomaiselle palveluntuottajalle. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 5) todetaankin, että tällä hetkellä passikirjat valmistetaan Hollannissa. Hankintaa kilpailutettaessa edellytettiin kuitenkin, että passin ja sen sirun yksilöinti eli henkilötietojen ja muiden tietojen, valokuvan ja sormenjälkien lisääminen passikirjaan tapahtuu Suomessa. Tämä onkin valiokunnan mielestä perusteltua sekä tietojen luonteen että sen vuoksi, että tällöin yksityiseen palveluntuottajaan kohdistuvat hallinnon yleislaeista ja rikosoikeudellista virkavastuuta koskevista säännöksistä johtuvat velvoitteet tulevat sovellettaviksi palveluntuottajaan tämän hoitaessa julkista hallintotehtävää. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan onkin tarpeen vielä arvioida, olisiko säännösperusteisesti ja Euroopan unionin lainsäädännön mahdollistamassa laajuudessa tarpeen varmistua siitä, että passin ja sen sirun yksilöinti ja siihen liittyvä passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen voi tapahtua vain Suomessa. Valiokunnan mielestä on sinänsä selvää, että viranomaisen on joka tapauksessa huolehdittava edellä mainittujen muun muassa tietoturvallisuutta, tietosuojaa ja valvontaa koskevien perustuslain 124 §:n kannalta olennaisten vaatimusten sisällyttämisestä myös ulkomaisten palveluntuottajien kanssa tehtäviin sopimuksiin (vrt. PeVL 55/2010 vp, s. 2—3).

Subdelegointi.

Yksityinen palveluntuottaja voi 1. lakiehdotuksen 35 §:n 3 momentin perusteella järjestää passin toimittamisen hakijalle myös toisen palveluntuottajan välityksellä. Tältä osin kysymys on yksityiselle siirretyn julkisen hallintotehtävän edelleen siirtämisestä eli subdelegoinnista. Julkisten hallintotehtävien subdelegointiin on valiokunnan mielestä suhtauduttava lähtökohtaisesti kielteisesti. [Ks. Marietta Keravuori-Rusanen: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä — Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Helsinki 2008, s. 264—266.] Ehdotetulla tavalla toteutettuna tätä asetelmaa suhteellistavat kuitenkin useat seikat. Ensinnäkin passin toimittamistehtävää voidaan pitää luonteeltaan melko teknisenä. Palveluntuottajalle ei siirretä itsenäistä subdelegointioikeutta, vaan alihankintajärjestely edellyttää sitä, että Poliisihallitus on erikseen hyväksynyt myös toisen palveluntuottajan. Lisäksi alihankkijaa koskevat lain nojalla samat laatu- ja muut vaatimukset kuin alkuperäistä palveluntuottajaa. Myös Poliisihallituksen valvonta kohdistuu vastaavalla tavalla alihankkijaan. Passin toimittamistehtävän järjestämistä alihankintana voidaan valiokunnan mielestä tällaisessa tapauksessa pitää myös tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen näkökulmasta perusteltuna. Ehdotettu subdelegointisääntely ei muodostu perustuslain 124 §:n kannalta ongelmalliseksi.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 14 päivänä maaliskuuta 2013

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Outi Mäkelä /kok
  • jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
  • Tuija Brax /vihr
  • Eeva-Johanna Eloranta /sd
  • Pia Kauma /kok
  • Kimmo Kivelä /ps
  • Anna Kontula /vas
  • Markus Lohi /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Raimo Piirainen /sd
  • Tapani Tölli /kesk
  • Anu Urpalainen /kok
  • vjäs. Lea Mäkipää /ps
  • Kimmo Sasi /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Petri Helander