Perustelut
Tehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle
Arvioinnin lähtökohdat.
Esityksessä ehdotetaan passin antamista koskevaa menettelyä muutettavaksi
siten, että passin myöntävä viranomainen
ei enää tarkasta valmiin passin tietojen laatua
ja oikeasisältöisyyttä eikä luovuta
passia. Poliisihallitus voi 1. lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin
nojalla siirtää nämä tehtävät
yksityiselle palveluntuottajalle.
Passin erityisen merkittävä luonne perustuslain
9 §:ssä tarkoitettua liikkumisvapautta turvaavana,
henkilöllisyyttä osoittavana ja biometrisiä tunnisteita
sisältävänä Suomen valtion myöntämänä asiakirjana
merkitsee sitä, että ehdotettua sääntelyä on
tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta. Julkinen hallintotehtävä voidaan
kyseisen perustuslain säännöksen mukaan antaa
muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se
on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi
eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaisille.
Passin myöntäminen, passin laadun ja oikeasisältöisyyden
tarkastaminen sekä passin toimittaminen ja luovuttaminen
muodostavat sellaisen tehtäväkokonaisuuden, jota
on valiokunnan mielestä pidettävä perustuslain
124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä (vrt. PeVM 8/2002
vp, s. 3/II ja PeVL 55/2010
vp, s. 2/I). Passin myöntämistä koskevassa
päätöksenteossa on selvästi
kysymys merkittävän julkisen vallan käytöstä,
jota koskevia tehtäviä ei voida antaa muulle kuin
viranomaiselle. Passin myöntäminen säilyy
tämän mukaisesti edelleen viranomaisen tehtävänä.
Sen sijaan lakiehdotuksessa tarkoitetut yksityiselle palveluntuottajalle
siirrettävät tehtävät ovat menettelyn
vaiheina selkeästi epäitsenäisiä eikä niihin
sisälly päätöksentekoa tai harkintavaltaa.
Lähinnä kysymys on teknisluonteisista, viranomaisia
avustavista tehtävistä (ks. esim. PeVL 47/2005
vp, s. 2/II, PeVL 3/2009
vp, s. 4/II ja PeVL 30/2010
vp, s. 10/II).
Tarkoituksenmukaisuusvaatimus.
Esityksen perusteluissa tehtävien siirtämistä yksityiselle
perustellaan erityisesti passien määrän
merkittävällä kasvulla, joka johtuu passien
voimassaoloajan lyhentymisestä. Ehdotetun menettelyn käyttöönotolla
voitaisiin turvata passin hakijoille nykyistä joustavammat
ja kattavammat mahdollisuudet palvelun saamiseen. Lisäksi
tehtävien siirtämisellä voitaisiin
turvata poliisin lupahallinnon henkilöstöresursseja.
Valiokunta katsoo, että nämä sekä hallinnon
että yksityisten ihmisten tarpeisiin liittyvät
perusteet täyttävät tehtävien
tekninen ja avustava luonne huomioon ottaen perustuslaissa asetetun
vaatimuksen tehtävien siirtämisen tarkoituksenmukaisuudesta.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon
vaatimusten turvaaminen.
Siirrettäviksi ehdotettujen tehtävien teknisluonteisuudesta
huolimatta valiokunta korostaa niitä erityisen korkeita
vaatimuksia, joita tehtävien hoitamiselle on tässä yhteydessä passiasiakirjan
luonteen vuoksi asetettava. Menettelyn kaikissa vaiheissa on tärkeää huolehtia
palveluntuottajiin kohdistuvista korkeista kelpoisuus- ja laatuvaatimuksista
sekä palveluntuottajien valvonnasta. Erityisiä vaatimuksia
seuraa siitä, että passi sisältää nykyisin
biometrisiä tietoja. Perustuslain 10 §:n 1 momentissa
turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen
suojan näkökulmasta keskeistä on huolehtia
biometristen ja muiden passiin sisältyvien tietojen suojaamisesta
oikeudettomalta käytöltä (PeVL 27/2005 vp,
s. 3/II ja PeVL 55/2010 vp,
s. 2/II). Tämä edellyttää muun
muassa sitä, että viranomainen varmistuu tehtäviä siirtäessään
passien tuotantoympäristön sekä kuljetus-
ja säilytysjärjestelmien turvallisuuden korkeasta
tasosta.
Lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin mukaan Poliisihallituksen
on sovittava palveluntuottajan kanssa tehtävän
sisällöstä, passin laatuun liittyvistä vaatimuksista,
turvallisuusjärjestelyistä ja muista tehtävän
asianmukaisen hoitamisen kannalta tarpeellisista seikoista. Pykälän 2 momentissa
ehdotetaan säädettäväksi palveluntuottajaan
kohdistuvasta yleisestä luotettavuus- ja asiantuntevuusvaatimuksesta
sekä muun muassa tietoliikenneyhteyksiin, tietojärjestelmiin,
tietoturvallisuuteen ja tietosuojaan liittyvistä asianmukaisuusvaatimuksista.
Vastuu passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamisen
ja passin toimittamisen järjestämisestä on
pykälän 1 momentin perusteella Poliisihallituksella,
joka myös valvoo palveluntuottajien toimintaa (4 mom.).
Passin myöntävä viranomainen vastaa passilain
10 §:n 3 momentin perusteella jatkossakin siitä,
että passin tiedot ovat hakemuksen mukaiset. Yksityisen
palveluntuottajan Suomessa palveluksessa olevaan henkilöön
sovelletaan 5 momentin mukaan rikosoikeudellista virkavastuuta
koskevia säännöksiä hänen
hoitaessaan tässä pykälässä tarkoitettuja tehtäviä.
Lisäksi valiokunta huomauttaa, että hallinnon
yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa,
viranomaisten määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla myös yksityisiin
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Viranomaisen
ja yksityisen välisessä sopimuksessa voidaan — ja
on selvyyden vuoksi syytäkin — esityksen perustelujen
mukaisesti erikseen vielä varmistua palveluntuottajan olevan tietoinen
oikeusturvan takeena olevien hallinnon yleislakien sekä rikosoikeudellista
virkavastuuta koskevien säännösten sovellettavuudesta (vrt. PeVL
3/2009 vp, s. 5/I).
Passi toimitetaan lakiehdotuksen 19 §:n 1 momentin
mukaan hakijalle kirjattuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana
lähetyksenä. Toimittamistavan määrittelyn
tarkoituksena on esityksen perustelujen mukaan varmistaa passilähetyksen eri
vaiheiden seuranta, lähetyksen perillemeno ja luovuttaminen
oikealle henkilölle. Näiden seikkojen varmistaminen
onkin passiasiakirjan luonne huomioon ottaen myös perusoikeuksien turvaamiseksi
ehdottoman välttämätöntä.
Pykälän 2 momenttiin sisältyy lisäksi
asianmukainen säännös siitä,
että passin myöntävä viranomainen
luovuttaa passin, jos sitä ei asiakirjaturvallisuuteen
liittyvän tai muun erityisen syyn vuoksi ole mahdollista
tai tarkoituksenmukaista toimittaa 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Ehdotettu sääntely on pääosin
asianmukaista. Lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentti saattaa
tosin antaa sen vaikutelman, että Poliisihallitus voisi sopia
melko vapaasti tietoturvallisuutta koskevien vaatimusten
sisällöstä palveluntuottajan kanssa.
Valiokunnan mielestä säännökseen
on syytä lisätä maininta siitä,
että sopimusta tehdessään Poliisihallituksen
on otettava huomioon viranomaisten sovellettaviksi kuuluvat tietoturvallisuutta
koskevat säännökset (ml. esim. valtioneuvoston
asetus tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa). Lisäksi
valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Poliisihallinnon
harjoittamaa valvontaa koskeva säännös
on tällaisessa perusoikeusherkässä yhteydessä varsin
niukka. Sitä on syytä täydentää esimerkiksi
maininnalla siitä, että Poliisihallituksen on
palveluntuottajan kanssa tehtävässä sopimuksessa
varmistettava valvontamenettelyjen ja toiminnan tarkastamisen tehokkuus.
Ulkomaiset palveluntuottajat.
Ehdotettu sääntely ei estä siinä tarkoitettujen
tehtävien siirtämistä ulkomaiselle palveluntuottajalle.
Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 5) todetaankin, että tällä hetkellä passikirjat
valmistetaan Hollannissa. Hankintaa kilpailutettaessa edellytettiin
kuitenkin, että passin ja sen sirun yksilöinti eli
henkilötietojen ja muiden tietojen, valokuvan ja sormenjälkien
lisääminen passikirjaan tapahtuu Suomessa. Tämä onkin
valiokunnan mielestä perusteltua sekä tietojen
luonteen että sen vuoksi, että tällöin
yksityiseen palveluntuottajaan kohdistuvat hallinnon yleislaeista
ja rikosoikeudellista virkavastuuta koskevista säännöksistä johtuvat
velvoitteet tulevat sovellettaviksi palveluntuottajaan tämän
hoitaessa julkista hallintotehtävää.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan onkin
tarpeen vielä arvioida, olisiko säännösperusteisesti
ja Euroopan unionin lainsäädännön
mahdollistamassa laajuudessa tarpeen varmistua siitä, että passin
ja sen sirun yksilöinti ja siihen liittyvä passin
laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen voi
tapahtua vain Suomessa. Valiokunnan mielestä on sinänsä selvää,
että viranomaisen on joka tapauksessa huolehdittava edellä mainittujen
muun muassa tietoturvallisuutta, tietosuojaa ja valvontaa koskevien
perustuslain 124 §:n kannalta olennaisten vaatimusten sisällyttämisestä myös
ulkomaisten palveluntuottajien kanssa tehtäviin sopimuksiin
(vrt. PeVL 55/2010 vp, s. 2—3).
Subdelegointi.
Yksityinen palveluntuottaja voi 1. lakiehdotuksen 35 §:n
3 momentin perusteella järjestää passin
toimittamisen hakijalle myös toisen palveluntuottajan välityksellä.
Tältä osin kysymys on yksityiselle siirretyn julkisen
hallintotehtävän edelleen siirtämisestä eli
subdelegoinnista. Julkisten hallintotehtävien subdelegointiin
on valiokunnan mielestä suhtauduttava lähtökohtaisesti
kielteisesti.Ks. Marietta Keravuori-Rusanen: Yksityinen julkisen vallan
käyttäjänä — Valtiosääntöoikeudellinen
tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta
muulle kuin viranomaiselle. Helsinki 2008, s. 264—266. Ehdotetulla
tavalla toteutettuna tätä asetelmaa suhteellistavat
kuitenkin useat seikat. Ensinnäkin passin toimittamistehtävää voidaan
pitää luonteeltaan melko teknisenä. Palveluntuottajalle
ei siirretä itsenäistä subdelegointioikeutta,
vaan alihankintajärjestely edellyttää sitä,
että Poliisihallitus on erikseen hyväksynyt myös
toisen palveluntuottajan. Lisäksi alihankkijaa koskevat
lain nojalla samat laatu- ja muut vaatimukset kuin alkuperäistä palveluntuottajaa.
Myös Poliisihallituksen valvonta kohdistuu vastaavalla
tavalla alihankkijaan. Passin toimittamistehtävän
järjestämistä alihankintana voidaan valiokunnan
mielestä tällaisessa tapauksessa pitää myös
tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen näkökulmasta
perusteltuna. Ehdotettu subdelegointisääntely
ei muodostu perustuslain 124 §:n kannalta ongelmalliseksi.