Perustelut
Eläkelainsäädännön
muutosten valtiosääntöoikeudellinen
arviointi perustuu ennen muuta kahteen näkökohtaan,
perustuslain 15 §:ssä säänneltyyn
omaisuudensuojaan ja 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun
perustoimeentulon turvaan.
Omaisuudensuoja
Yleistä.
Eläkkeiden omaisuudensuoja pohjautuu valiokunnan käytännön
mukaan (PeVL 9/1999 vp, s. 2/I)
ajatukseen, että tietty ansiosidonnainen etuus, ennen kaikkea
oikeus työeläkkeeseen, ansaitaan palvelussuhteen
kestäessä. Tällä tavoin ansaittavaa
mutta vasta myöhemmin maksettavaa etuutta pidetään
työsuorituksen vastikkeen osana. Oikeutta kansaneläkkeeseen
ei sen sijaan kansaneläkkeen rahoitustavasta huolimatta
ole pidetty omaisuudensuojan piiriin kuuluvana.
Työeläkejärjestelmän muutoksilla
pyritään turvaamaan eläkejärjestelmän
rahoituspohjan kestävyys. Eläkeikä muuttuu
siten, että vanhuuseläkkeelle siirtymisikä on
62—68 vuotta. Varhennetun vanhuuseläkkeen ikäraja
nousee 60 vuodesta 62 vuoteen. Vanhuuseläke lasketaan
koko työuralta 18 ja 68 ikävuoden välillä. Eläke
karttuu kunkin työvuoden palkan ja työntekijän
iän myötä kasvavan karttumisprosentin mukaan.
Vanhuuseläkkeen määrään
vaikuttaa, että eläke muunnetaan elinaikakertoimella.
Eläkettä kertyy myös lastenhoito- ja
opiskelukausilta. Kaikkiin työkyvyttömyyseläkkeisiin
sisältyy ns. tuleva aika, jonka laskusääntöjä muutetaan.
Uudistuksista ei ole yleiseltä kannalta huomauttamista
valiokunnan vakiintuneen käytännön valossa.
Valiokunnan mukaan (PeVL 13/1995 vp,
s. 2/I) "eläkeoikeuksien perustuslainsuojassa
on... ollut kysymys nimenomaan ansaituksi katsotun konkreettisen
edun, ei sen sijaan esimerkiksi tietyn voimassa olevan eläkejärjestelmän
suojaamisesta. Valtiosäännön mukaisena
lähtökohtana on siten pidetty sitä, että tavallisella
lailla voidaan säätää eläkejärjestelmän
sisällöstä myös palvelussuhteessa
oleviin vaikuttavasti. Tavallisella lailla järjestettäviin, jollei
jostakin erityisestä syystä muuta johdu, ovat
kuuluneet muun muassa säännökset eläkeiästä,
eläkkeen kertymisestä ja eläkkeiden tavoitetasosta.
Tarkoitetunlaisen erityisen syyn on katsottu voivan muodostua lähinnä siitä,
että eläkejärjestelyn muutokset toteutetaan
tavalla, joka joiltain osin saisi aikaan ansaittuina pidettävien
eläke-etujen kohtuuttoman heikennyksen."
Eläkejärjestelmän muutoksia toteutetaan
esityksen mukaan monin osin asteittain. Näin pyritään
pehmentämään muutosten vaikutuksia erityisesti
lähitulevaisuudessa eläkeiän saavuttaville
henkilöille. Tätä voidaan pitää osoituksena suojata
valtiosääntöoikeudellisesti merkittävällä tavalla
tällaisien ikäryhmien oikeutettuja odotuksia,
joita vähän aikaa ennen eläketapahtumaa toteutettavat
eläkejärjestelmien ennakoimattomat muutokset voisivat
muutoin horjuttaa.
Elinaikakerroin.
Elinaikakertoimen avulla on 1. lakiehdotuksen 7 h §:n
mukaan tarkoitus sopeuttaa eläketurvajärjestelmä eliniän
kasvuun. Tämä toteutetaan niin, että vanhuuseläkkeen
alkaessa eläke muunnetaan elinaikakertoimella, joka on
vahvistettu työntekijän 62 vuoden iän täyttämisvuodelle.
Elinaikakertoimella tarkistetaan ensimmäisen kerran vuonna
2010 myönnettäviä eläkkeitä.
Kertoimen määräämistä koskee
pykälän 3 momentti. Kertoimen määräämisessä vertailukohdaksi
on ehdotuksessa valittu vuosi 2009, jolloin kertoimen arvo on 1.
Vuotta 2009 koskevat viitetiedot muodostuvat Tilastokeskuksen vuosien
2003—2007 kuolevuustilastoista. Satunnaisten vaihtelujen
tasoittamiseksi kunakin vuonna sovellettava kerroin lasketaan kulloisenkin
viiden viimeisen vuoden käytettävissä olevien
kuolevuustilastojen perusteella ja käyttäen kahden
prosentin korkokantaa. Siten esimerkiksi vuonna 2010 myönnettäviin
eläkkeisiin vaikuttava elinaikakerroin perustuu vuosien 2004—2008
kuolevuustilastoihin ja elinajan odotteen muuttumiseen vuosista
2003—2007. Vuoden 2010 elinaikakerroin saadaan siten, että sillä muunnetun
eläkkeen pääoma-arvo on kyseisten kuolevuustilastojen
perusteella sama kuin muuntamattoman eläkkeen pääoma-arvo vuonna
2009 kahden prosentin korkokannalla. Elinaikakertoimen vahvistaa
vuosittain sosiaali- ja terveysministeriö Eläketurvakeskuksen
esityksestä.
Elinaikakertoimen soveltaminen voi merkitä sitä,
että eläke muodostuu pienemmäksi kuin aikaisempia
eläkkeen määräytymisperusteita noudatettaessa.
Näin käy silloin, jos odotettavissa oleva keskimääräinen
elinikä pitenee. Elinaikakertoimen mahdolliset
heikentävät vaikutukset voivat ehdotetut voimaantulojärjestelyt huomioon
ottaen koskea myös sellaisia eläkkeitä,
jotka ovat lain voimaan tullessa jo pääosin ansaittuja.
Kertoimen vaikutusten on sen käyttöönoton
alkuvaiheessa arvioitava olevan varsin vähäisiä.
Oleellisinta valtiosääntöoikeudellisesti
valiokunnan mielestä on, että kertoimen käyttöönotto
ei kohdistu esimerkiksi vain johonkin eläkeläisryhmään
vaan se on yleinen ja pysyväisluonteiseksi tarkoitettu
koko eläkejärjestelmän muutos. Elinaikakertoimen
käyttöönotto ei näin ollen ole
valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista
perustuslain omaisuudensuojasäännösten
kannalta.
Lisäeläketurva.
Lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen
22 momentti kohdistuu työnantajan työntekijöilleen
järjestämään lisäeläketurvaan. Lisäturva
ei ehdotuksen mukaan korotu automaattisesti, jos vähimmäisehtojen
mukainen eläke alenee lain säännösten
johdosta. Lisäeläketurvan ehtoja voidaan lisäksi
heikentää kohdistamalla lisäeläketurvaan
lain säännöksistä johtuvia korotuksia
vastaava vähennys, jos eläketurvan raha-arvo ei
tällöin alene.
Nämä ehdotukset ovat ongelmallisia, koska työntekijän
ja työnantajan väliseen yksityisoikeudelliseen
sopimukseen perustuva lisäeläketurva nauttii eri
tavoin omaisuudensuojaa kuin lakiin perustuvat eläkkeet
(PeVL 22/1995 vp, s. 2/I).
Sovittu lisäeläketurva voi periaatteessa merkitä tietynsuuruista
kokonaiseläkettä tai tietynsuuruista lisäeläkettä lakisääteisen
eläketurvan lisäksi. Ehdotettu voimaantulojärjestely
ei ole sopusoinnussa perustuslain 15 §:n kanssa, jos järjestely
merkitsee mahdollisuutta puuttua tarkoitetunlaiseen sopimuspohjaiseen
lisäturvaan. Säännöstä on
tämän estämiseksi täsmennettävä,
jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Vaihtoehtoisesti kyseinen momentti voidaan poistaa lakiehdotuksesta,
jolloin asia jää ratkaistavaksi sopimuksen tulkinnalla.
Perustoimeentulon turva
Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan lailla taataan
jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden,
työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana. Perustuslaki
asettaa lainsäätäjälle velvoitteen
taata jokaiselle perustoimeentulon turvaa tarvitsevalle subjektiivinen
oikeus tällaiseen julkisen vallan järjestämään
turvaan (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II).
Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin
kattavia, että ei synny väliinputoajaryhmiä (HE
309/1993 vp, s. 70/II).
Esimerkiksi ehdotus työttömyyseläkkeen
lakkauttamisesta vuonna 1950 ja sen jälkeen syntyneiltä henkilöiltä kompensoituu
niin, että oikeus työttömyysturvaan ulottuu
65 vuoden iän täyttämiseen saakka. Perustuslain
19 §:n 2 momentissa ei turvata työttömyyseläkettä järjestelmänä vaan
ylipäätään yksilön
oikeutta perustoimeentulon turvaan jonkin sosiaaliturvajärjestelmän kautta.
Myöskään eläkkeen tasoon mahdollisesti
vaikuttavat muutokset, kuten elinaikakertoimen käyttöönotto,
eivät ole sellaisia, että ne muodostuisivat perustuslain
19 §:n 2 momentin vastaisiksi.
Norminantovaltuudet
Eläketurvan ehdot ja perusteet.
Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa 3 a §:n
1 momentin nojalla eläketurvan ehdot ja perusteet. Kysymyksessä on
sanonnallisesti arvioituna huomattavan väljä valtuutus.
"Eläketurvan ehdoilla ja perusteilla" tarkoitetaan tässä yhteydessä valiokunnan
saaman selvityksen mukaan kuitenkin eläkelaitoksiin vaikuttavasti
eläketurvan laskennallisia perusteita ja vakuutusehtoja.
Näin ymmärrettynä lainkohta ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen,
mutta sen sanamuoto on tarpeen tarkistaa sanottua tarkoitusta vastaavaksi.
Palkkakertoimen vahvistaminen.
Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa
7 b §:n mukaisesti joka kalenterivuodelle palkkakertoimen
siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.
Valiokunta huomauttaa ensiksi siitä puutteesta, että ehdotuksessa
ei ole yksilöity asetuksenantajaa (PeVL 15/1999
vp, s. 4/I). Laista ilmenee, että kertoimessa
palkkatason muutoksen painokerroin on 0,8 ja hintatason muutoksen
painokerroin 0,2 prosenttia, mutta ei sitä, mitkä palkkojen
ja hintojen muutokset otetaan niissä huomioon
ja miten ne otetaan huomioon. Palkkakerroin on varsin merkittävä,
sillä sen avulla tarkistetaan erilaiset ansiorajat, rahamäärät
ja kunkin vuoden ansio. Kertoimen merkitys on eläkkeen määrän
kannalta niin suuri, että palkka- ja hintatason muutosten
kriteerien jättäminen asetuksella säädettäväksi
on vastoin perustuslain 15 ja 80 §:n säännöksiä.
Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
edellytyksenä on, että kyseisistä seikoista
säädetään laissa eikä niitä valtuuteta
säänneltäviksi asetuksella.
Työntekijäin eläkelain 9 §:n
1 momentin mukaan, jota ei esityksessä ehdoteta muutettavaksi, eläketurvan
muutos sidotaan maan palkka- ja hintatason muutokseen. On harkittava
tätä TEL-eläkeindeksiä koskevan
9 §:n 1 momentin sanamuodon yhtenäistämistä 7
b §:n kanssa.
Muita seikkoja
Eläkekarttuma työttömyyden ajalta.
Eläke karttuu työttömyyden aikana
6 a §:n 1 momentin 3 kohdan johdosta ainoastaan
työttömyysturvan ansiopäivärahan
aikana sen perusteena olevan ansion mukaisesti. Kuitenkin myös
peruspäivärahan saaminen perustuu työskentelyyn,
koska sen edellytyksenä on työskentelykausien
täyttyminen.
Ehdotusta voidaan pitää ymmärrettävänä, koska
ansiosidonnaisessa työttömyysturvassa osallistutaan
myös työeläkejärjestelmän
rahoitukseen. Työhistoriaa korostavan näkökulman kannalta
perustellumpaa kuitenkin on panna ratkaiseva paino siihen, että myös
peruspäivärahaa saavalla täyttyy työskentely-edellytys.
Indeksin muutos.
Nykyisen lain mukaisen indeksin asemesta otetaan 7 b §:n
perusteella käyttöön palkkakerroin. Ennen
lain voimaantuloa ansaitun eläkeoikeuden omaisuudensuojan
kannalta olisi sinänsä perusteita soveltaa eläkkeen arvon
määrittelyssä sitä perustetta,
joka antaa eläkkeen myöntämishetkellä paremman
arvon eläkekertymälle. Vanhan perusteen soveltaminen
voi valiokunnan saaman selvityksen mukaan johtaa eläkkeensaajan
kannalta parempaan tulokseen ainoastaan silloin, jos indeksiin vaikuttavat
palkat laskevat useana vuonna. Tämän takia valiokunta
ei pidä ehdotusta ongelmallisena.
Ikään perustuvat erottelut.
Eläkkeiden määräytyminen
eri tavoin eri-ikäisille henkilöille on perustuslain
6 §:n kannalta ongelmatonta, jos erottelut eivät
ole mielivaltaisia eivätkä erot eläketurvassa
muodostu kohtuuttomiksi. Hallituksen esityksessä on useita
henkilön ikään tai syntymävuoteen
pohjautuvia erilaistavia sääntelyjä. Esimerkiksi
eläke karttuu 5 §:n mukaisesti 1,5 tai 1,9 taikka
4,5 prosenttia vuodessa työntekijän iästä riippuen
ja työntekijäin eläkemaksu on 12 b §:n
nojalla pienempi alle 53-vuotiaille kuin 53 vuotta täyttäneille.
Ikärajojen asettaminen on eläkejärjestelmässä sinänsä luontevaa
asian luonteen vuoksi. Esityksessä sääntelyn
tavoitteet liittyvät eläkejärjestelmän
rahoituksen varmistamiseen ja yhdenvertaisuuden takaamiseen sekä siihen,
että työssäoloajan jatkaminen olisi houkuttelevaa.
Valiokunnan käsityksen mukaan esityksestä ei tällaiset
seikat huomioon ottaen ole huomauttamista perustuslain 6 §:n
näkökulmasta. Esityksen puutteena kuitenkin on,
että ikärajoja ei ole kaikin osin edes yritetty
perustella.
Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota
siihen, että oikeudelliselta merkitykseltään
jonkin verran avoimeksi jää lakiehdotuksen 4 §:n
1 momentin säännös, jonka mukaan työntekijällä on
oikeus jäädä vanhuuseläkkeelle
63 ja 68 vuoden iän täyttämisen välisenä aikana.
Esimerkiksi 5 a §:n säännökset
lykkäyskorotuksesta eivät oikeastaan selvennä,
mitä eläkeoikeuden kannalta merkitsee se, että henkilö jatkaa työskentelyä vielä täytettyään
68 vuotta. Toisaalta pakollisen eroamisiän säätäminen
ei ole mahdollista kuin tätä tarkoittavin nimenomaisin säännöksin,
jotka täyttävät perusoikeuden yleiset
rajoitusedellytykset.
Yksityiskohtia.
Lakiehdotuksen 7 d §:n 4 momenttia ja 7 h §:n
4 momenttia on syytä tarkentaa niin, että Eläketurvakeskus
antaa siinä tarkoitetut tarkemmat ohjeet eläkelaitoksille
(vrt. 5. lakiehdotuksen 7 b §).
Lakiehdotuksen 12 c §:n ilmaisu "asianomainen ministeriö"
ei vastaa valiokunnan vakiintunutta käytäntöä (esim. PeVM
10/1998 vp, s. 22 ja 44 sekä PeVM
1/2002 vp, s. 2).
11. lakiehdotuksen 3 § ei vastaa sitä perusteluista
ilmenevää tarkoitusta, että kysymyksessä ovat
korkeakoulu- tai ammattitutkintoon johtaneet opinnot.