Perustelut
Yleistä
Lakiin kunnallisesta viranhaltijasta ehdotetaan sisällytettäväksi
keskeiset säännökset kunnallisen viranhaltijan
oikeusasemasta. Kuntalaista ehdotetaan samalla poistettavaksi säännös,
jonka nojalla kunnat voivat nykyisin antaa virkasäännöllä määräyksiä kunnan
viranhaltijoiden palvelussuhteen erinäisistä ehdoista.
Perustuslakivaliokunta on perustuslain 80 §:n 1 momentin
sääntelyn ja sen esitöiden pohjalta pitänyt
selkeänä lähtökohtana, että myös
kunnallisten viranhaltijoiden oikeusaseman perusteista pitää säätää kattavasti
lailla. Esitys kunnallisen viranhaltijan oikeusasemaa koskevan sääntelyn nostamisesta
lain tasolle vastaa lähtökohdiltaan tätä.
Virkasäännöllä voi olla vain
lakia täydentävä rooli. Valiokunta on
toisaalta perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnan
asukkaiden itsehallintoon liittyvien näkökohtien
vuoksi katsonut, että lailla voidaan osoittaa kunnille
virkasääntöjen antamisvaltaa jossain
määrin laajemmalti kuin perustuslain 80 §:n
2 momentin perusteella on mahdollista uskoa valtion viranomaisille
norminasettamisvaltaa. Kunnallinen itsehallinto ei kuitenkaan muodosta
perustetta tulkita väljästi perustuslain 80 §:n
1 momentin vaatimusta säätää lailla
yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista (PeVL
3/2000 vp, s. 3). Ehdotus kunnan virkasäännöistä luopumisesta
ei näistä syistä muodostu ongelmalliseksi
perustuslain 121 §:n kannalta.
Lakia kunnallisesta viranhaltijasta sovelletaan 1 §:n
1 momentin mukaan kunnan viranhaltijoihinKäytännössä lakia
sovelletaan kunnan viranhaltijoiden lisäksi kuntiin ja
kuntayhtymiin sekä yleisesti kunnalliseen virkasuhteeseen.
Säännöksen sanamuotoa on syytä vielä harkita.,
jollei muussa laissa toisin säädetä tai kunnallisen
virkaehtosopimuslain nojalla toisin sovita. Lain soveltamisalasäännöksessä toissijaisuuslauseke
jättää lain ja virkaehtosopimuksen välisen
suhteen jossain määrin epäselväksi, mikä ei
ole perustuslain kannalta aivan ongelmatonta (PeVL 41/2000
vp). Tarkoitus ei kuitenkaan ole laajentaa virkaehtosopimuksella
sovittavien asioiden alaa, vaan ainoastaan viitata kunnallisen virkaehtosopimuslain
nojalla ja siinä säädettyjen rajoitusten
puitteissa tehtyihin virkaehtosopimuksiin. Näin ymmärrettynä sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Sääntelyä on valiokunnan mielestä kuitenkin
selvyyden vuoksi tarpeen tarkistaa esimerkiksi poistamalla 1 momentista
lauseke virkaehtosopimuksen ensisijaisuudesta ja lisäämällä sen
asemesta 1 §:ään maininta, jonka mukaan kunnallisista
virkaehtosopimuksista säädetään erikseen.
Tällöin kunnallisen virkaehtosopimuksen ala määräytyy
kiistatta kunnallisen virkaehtosopimuslain mukaan.
Selvitykset ja tiedot terveydentilasta
Virkasuhteeseen ottamisen edellytyksenä lakiehdotuksen
7 §:n 1 momentin mukaan on, että henkilö antaa
viranomaiselle tiedot tehtävän hoidon terveydellisistä edellytyksistä sekä osallistuu
lisäksi tarvittaessa asian selvittämiseksi suoritettaviin
tarkastuksiin ja tutkimuksiin. Viranomainen voi kuitenkin perustellusta
syystä 2 momentin nojalla päättää,
ettei selvitystä vaadita. Päätös
virkasuhteeseen ottamisesta voidaan 3 momentin perusteella tehdä ehdollisena, jos
selvitystä terveystiedoista ei ole virkasuhteeseen otettaessa
käytettävissä.
Henkilön velvollisuus antaa terveydentilaa koskevia
tietoja merkitsee puuttumista perustuslain 10 §:n 1 momentissa
jokaiselle turvattuun yksityiselämän ja henkilötietojen
suojaan. Tiedot henkilön terveydentilasta ovat henkilötietolain
11 §:ssä säädetyn käsittelykiellon
piiriin kuuluvia arkaluonteisia tietoja. Perustuslakivaliokunta
on katsonut tällaisten tietojen käsittelyn sallimisen
koskettavan yksityiselämään kuuluvan
henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 25/1998
vp, s. 3, PeVL 21/2001 vp,
s. 3/II, PeVL 9/2002 vp, s.
2/I). Ehdotettu velvollisuus on valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellinen myös siksi, että perustuslain
6 §:n 2 momentin syrjintäkieltosäännöksen
mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta
asettaa eri asemaan terveydentilan perusteella.
Velvollisuus osallistua terveystarkastuksiin ja tutkimuksiin
puuttuu perustuslain 7 §:ssä turvattuun yksilön
henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Pakollinen terveystarkastus
rajoittaa myös henkilön itsemääräämisoikeutta,
joka valtiosääntöoikeudellisesti kiinnittyy
perustuslain säännöksiin henkilökohtaisesta
vapaudesta ja yksityiselämän suojasta (PeVL
39/2001 vp, s. 2/I).
Ehdotetun sääntelyn taustalla voidaan nähdä työnantajan
ja muiden oikeuksiin liittyviä hyväksyttäviä perusteita,
vaikka niitä ei esityksessä olekaan tuotu ilmi.
Perusteluissa viitataan vain nykyisen mallivirkasäännön
määräyksiin. Yksilön perusoikeuksiin
puuttuvan sääntelyn oikeasuhtaisuuden
kannalta on ongelmallista, että velvollisuus antaa terveystietoja
ja osallistua tarkastuksiin on pääsäännön
mukaan kaikilla virkasuhteeseen otettavilla riippumatta tietojen
tarpeellisuudesta. Viranomainen voi poiketa tästä pääsäännöstä vain
perustellusta syystä. Sääntely menee
tältä osin valtion virkamieslain 8 b §:n
säännöksiä pidemmälle.
Niiden mukaan nimittäin terveystietoja on annettava vain
viranomaisen pyynnöstä. Valtion virkamieslaissa käytetty
sääntelytapa on paremmin sopusoinnussa perusoikeusjärjestelmän
kanssa. Valiokunta korostaa sitä valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellistä seikkaa, että terveystietojen
saamista koskevan pyynnön tulee olla esimerkiksi viranhoidon
erityisten vaatimusten vuoksi perusteltu.
Lakiehdotuksen 19 §:n säännökset
terveystarkastuksista ja terveystietojen antamisesta vastaavat pääosiltaan
perustuslakivaliokunnan käytännössä asetettuja
vaatimuksia (PeVL 39/2001 vp, s. 2).
Pykälän 1 momentin ensimmäistä virkettä on
kuitenkin täydennettävä sitomalla siinä tarkoitettujen
tietojen antamisvelvollisuus välttämättömyys-edellytykseen.
Oikeudenkäyntikulut
Lakiehdotuksen 53 §:ssä säädetään
oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Kunnallisvalituksen
tehnyt on 1 momentin perusteella vaadittaessa velvoitettava korvaamaan
työnantajan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut,
jos lakiehdotuksessa tarkoitettua asiaa koskevaa valitusta ei hyväksytä.
Oikeudenkäyntikuluja ei 2 momentin mukaan kuitenkaan velvoiteta
korvaamaan, jos valitus koskee virkaan ottamista tai asia on ollut oikeudellisesti
epäselvä taikka kulujen korvaamista on muutoin
pidettävä asian laatu tai olosuhteet huomioon
ottaen kohtuuttomana. Työnantajan korvausvelvollisuuteen
sen sijaan sovelletaan hallintolainkäyttölain
74 §:n säännöksiä. Niiden
perusteella työnantaja on velvollinen korvaamaan toisen
asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos
erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta,
että tämä joutuu pitämään
oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan
oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös
tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen
käsiteltäväksi. Oikeus hakea muutosta
samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän
hallinnon takeet edellytetään saman pykälän
2 momentissa turvattaviksi lailla.
Oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuuden sääntely
on merkityksellistä yksilön oikeusturvatakeisiin
kuuluvien oikeuksien tosiasiallisten käyttömahdollisuuksien
ja -edellytysten kannalta. Perusoikeuksien toteutumista hallintolainkäytössä ei
tässä mielessä ole omiaan edistämään
sääntely, jonka perusteella hylätyksi tulleen
valituksen tehnyt henkilö on pääsäännön mukaan
korvausvelvollinen. Tällainen sääntely poikkeaa
hallintolainkäytössä yleensä sovellettavista
säännöksistä. Niiden perusteella
nimittäin yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa
korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja,
ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta
vaatimusta.
Ehdotuksen tarkoituksena on saattaa sääntely virka-
ja työsuhdetta koskevien riitojen osalta samankaltaiseksi
ja vähentää turhia oikeudenkäyntejä,
koska perusteettomat valitukset työllistävät
sekä kuntia että tuomioistuimia. Viranomaisten
työmäärän vähentäminen
tai turhiksi oletettujen oikeudenkäyntien välttäminen
eivät ole perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttäviä sääntelytavoitteita.
Pyrkimys yhdenvertaiseen kohteluun sen sijaan on. Tämän
tavoitteen kannalta on kuitenkin ongelmallista asettaa oikeudenkäynnin
osapuolet kulujen korvaamisen osalta eriarvoiseen asemaan siten,
että virkasuhteen heikommalla osapuolella pääsäännön mukaan
on korvausvelvollisuus, mutta työnantajan vastaava velvollisuus
on harkinnanvarainen. Sääntelyä toisaalta
tasapainottavat 53 §:n 2 momentin säännökset
edellytyksistä, joiden vallitessa viranhaltijaa ei velvoiteta
korvaamaan työnantajan oikeudenkäyntikuluja.
Säännöksiä viranhaltijan
korvausvelvollisuudesta sovelletaan myös sellaiseen henkilöön, jonka
on katsottava tehneen valituksen viranhaltijan puolesta. Tällaisesta
tilanteesta on perustelujen mukaan kysymys esimerkiksi silloin,
kun valittajana on viranhaltijaa edustavan ammattijärjestön
luottamusmies tai järjestön toimihenkilö.
Tarkoitus on, että kunnallisvalituksen tehneen kunnan jäsenen
korvausvelvollisuus määräytyy hallintolainkäyttölain
säännösten perusteella. Ehdotettu säännös
muun henkilön korvausvelvollisuudesta on tämän
tavoitteen kannalta pulmallisen tulkinnanvarainen, kun sääntely
koskee jokaista, jonka "on katsottava" valittaneen viranhaltijan
puolesta.
Lakiehdotuksen 53 §:n 1 momentin sääntely oikeudenkäyntikulujen
korvaamisesta ei edellä esitetyn perusteella ole hyvin
sopusoinnussa perustuslain 21 §:n säännösten
kanssa yksilön oikeusturvasta. Valiokunta pitää siksi
tärkeänä lakiehdotuksen muuttamista niin,
että oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan
pääsäännön mukaan hallintolainkäyttölain
74 §:n säännöksiä.
Estettä ei valiokunnan mielestä kuitenkaan ole
sille, että lailla rajoitetaan viranhaltijan korvausvelvollisuutta
hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentista
poikkeavasti siten kuin lakiehdotuksen 53 §:n 2 momentissa
on ehdotettu säädettäväksi.
Muita seikkoja
Työstä erottamisen perusteet.
Perustuslain 18 §:n 3 momentin mukaan ketään
ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä.
Lakiehdotuksen säännökset irtisanomisperusteista
(34, 35 ja 37 §), virkasuhteen purkamisesta (41 §),
lomauttamisen perusteista (30 §), virantoimituksesta pidättämisestä (47 §)
ja koeajasta (8 §) ovat tältä kannalta
ongelmattomia (PeVL 11/1996 vp, PeVL
41/2000 vp, s. 7).
Kelpoisuusvaatimuksista poikkeaminen.
Henkilö voidaan ottaa määräaikaiseen
virkasuhteeseen säädetyistä erityisistä kelpoisuusvaatimuksista
riippumatta, jos kunta erityisestä syystä yksittäistapauksessa
6 §:n 2 momentin nojalla niin päättää.
Perustuslain 121 §:ssä turvattu kunnan asukkaiden
itsehallinto puoltaa kunnan verraten väljää mahdollisuutta
poiketa lain tällaisista säännöksistä.
Esityksen perustelujen mukaan lain vaatimuksista voitaisiin poiketa
esimerkiksi silloin, kun virkaan kuuluvat tehtävät
on välttämättä hoidettava eikä määräaikaiseen
virkasuhteeseen ole työvoimapulan takia saatavissa kelpoisuusvaatimukset
täyttävää henkilöä.
Tähän tapaan supistavasti tulkittuna ja sovellettuna
säännös ei ole valtiosääntöoikeuden
kannalta ongelmallinen.
Yhdistymisvapaus.
Lakiehdotuksen 54 § sisältää säännöksiä viranhaltijan
yhdistymisvapaudesta. Perustuslain 13 §:n 2 momentissa
turvattuun yhdistymisvapauteen sisältyy muun muassa oikeus
ilman lupaa perustaa yhdistys. Tähän nähden
ehdotuksessa on aiheettomasti käytetty kriteeriä "luvallinen",
mikä on syytä poistaa tekstistä (PeVL
41/2000 vp, s. 8/I).
Virkasuhteen muuttaminen työsuhteeksi.
Työnantaja voi kuntalain muutettavaksi ehdotetun 46 §:n
mukaan muuttaa virkasuhteen työsuhteeksi, jos viran tehtäviin
ei kuulu julkisen vallan käyttöä ja työnantaja
on tarjonnut viranhaltijalle työsuhteista tehtävää vähintään
entisillä palvelussuhteen ehdoilla sekä antanut
viranhaltijalle kirjallisen selvityksen työnteon keskeisistä ehdoista.
Tällöin työsuhde syntyisi työnantajan
yksipuolisella päätöksellä eikä työntekijän
ja työnantajan sopimuksella.
Perustuslailla ei suoranaisesti suojata virka- tai muun palvelussuhteen
säilymistä laadultaan muuttumattomana. Sen sijaan
esimerkiksi perustuslain 18 §:n 3 momentissa suojataan
palvelussuhteen pysyvyyttä. Ehdotus ei ole tältä kannalta
ongelmallinen. Sopimusvapauteen puuttumiselle on palvelussuhteen
pysyvyyden turvaamiseen liittyvät ja siten hyväksyttävät
perusteet. Sääntely on riittävän
täsmällistä ja oikeasuhtaisuuden kannalta
asianmukaista. Olennaista on, että virkasuhteen muuttaminen
työsuhteeksi ei heikennä alkuperäisen
palvelussuhteen ehtoja. Selvyyden vuoksi 46 §:n viimeistä virkettä on kuitenkin
aiheellista täydentää niin, että virkasuhde
muuttuu pykälässä mainitussa tarjouksessa
tarkoitetuksi työsopimussuhteeksi.