Perustelut
Ehdotettu sääntely
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
laki sosiaalihuollon ammattihenkilöistä.
Laissa säädetään sosiaalihuollon
keskeisten ammattiryhmien ammatinharjoittamisoikeuden myöntämisestä, ammatinharjoittamisoikeuden
rekisteröinnistä, ammattihenkilöiden
ohjauksesta ja valvonnasta sekä valvontaviranomaisten tehtävistä ja
työnjaosta.
Esityksen tavoitteena on saattaa keskeiset sosiaalihuollon ammatit — sosiaalityöntekijät,
sosionomit ja geronomit — perusteiltaan samanlaisen sääntelyn
ja valvonnan piiriin kuin keskeiset terveydenhuollon ammatit. Hallituksen
esityksen mukaan tämä edistää asiakasturvallisuutta sekä sosiaalihuollon
asiakkaan oikeutta hyvään sosiaalihuoltoon ja
hyvään kohteluun sekä varmistaa, että sosiaalihuollon
ammattihenkilöillä on ammattitaidon edellyttämä koulutus,
osaaminen ja valmiudet. Lakia sovelletaan sekä julkisen
sektorin että yksityisen järjestämässä palvelutoiminnassa.
Esitys on merkityksellinen useiden perusoikeussäännösten
kannalta. Tällaisia ovat etenkin perustuslain 18 §:ssä säädetty
oikeus työhön ja elinkeinovapaus sekä 10 §:ssä turvattu
yksityiselämän suoja. Lisäksi esitys
on merkityksellinen perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momentin
kannalta, joiden mukaan jokaisella on oikeus välttämättömään
toimeentuloon ja huolenpitoon ja julkisen vallan on turvattava,
sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään,
jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut.
Oikeus työhön ja elinkeinovapaus
Oikeus harjoittaa ammattia.
Oikeudesta harjoittaa sosiaalityöntekijän,
sosionomin tai geronomin ammattia Suomessa suoritetun koulutuksen
perusteella ehdotetaan säädettäväksi
1. lakiehdotuksen 7 ja 8 §:ssä. Toimiminen
laissa erikseen säädetyissä sosiaalihuollon
ammattitehtävissä edellyttää,
että Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto
(jäljempänä Valvira) on myöntänyt
siihen luvan. Lupamenettely noudattaa samanlaista prosessia kuin
terveydenhuollon ammattihenkilöiden osalta on säädetty. Sääntelyn
lähtökohtana on se, että lupa myönnetään
jokaiselle koulutusvaatimukset täyttävälle hakijalle,
koska laissa ei ehdoteta säädettäväksi muista
edellytyksistä.
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on
oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä,
ammatilla tai elinkeinolla. Vaatimus viranomaisen myöntämästä luvasta
työn, ammatin tai elinkeinon harjoittamiseen merkitsee
rajoitusta perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun
elinkeinovapauteen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinovapautta
pääsääntönä,
mutta katsonut elinkeinovapauden luvanvaraisuuden olevan poikkeuksellisesti mahdollista
(ks. esim. PeVL 13/2014 vp,
s. 2). Valiokunta on arvioinut luvanvaraistamisen edellytyksiä ja
muita elinkeinon harjoittamiseen ehdotettuja rajoituksia perusoikeuksien
yleisten rajoitusedellytysten, ennen muuta lailla säätämisvaatimuksen,
tavoitteen hyväksyttävyyden ja rajoituksen oikeasuhtaisuuden
kannalta. Vaikka sanotunlainen lupamenettely rajoittaa perustuslain
18 §:n turvaamaa elinkeinovapautta ja ammatinharjoittamisoikeutta,
rajoittamiselle on viime kädessä perustuslain
19 §:ään liittyvät hyväksyttävät
perusteet.
Ottaen huomioon sen, että lupa myönnetään lähtökohtaisesti
kaikille koulutusvaatimuksen täyttäville henkilöille,
valiokunta pitää ehdotettuja 7 ja 8 §:iä — kuten
myös ulkomailla suoritettua koulutusta koskevia 10 ja 11 §:iä — muutoinkin
valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomina.
Jälkikäteinen puuttuminen myönnettyyn
lupaan.
Hallituksen esitys sisältää useita
säännöksiä, joiden nojalla ammatinharjoittamiseen
voidaan luvan myöntämisen jälkeen puuttua.
Ankarimmillaan tämä voi tarkoittaa ammatinharjoittamisoikeuden
poistamista määräajaksi tai toistaiseksi.
Ammatinharjoittamisoikeuden poistamista voidaan pitää elinkeinovapauden
ja ammatinharjoittamisoikeuden kannalta ankarampana toimenpiteenä kuin
luvan myöntämättä jättämistä. Tällaisen
sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta
lailta vaadittavat yleiset edellytykset (ks. esim. PeVL
19/2009 vp, s. 2—3 ja PeVL 15/2008
vp, s. 2).
Näin ollen ammatinharjoittamisen oikeuden kannalta
on arvioitava ehdotettuja 1. lakiehdotuksen 19—23 §:iä,
jotka koskevat myönnetyn ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamista
tai poistamista taikka ammattinimikkeen käytön kieltämistä.
Merkityksellisiä ovat myös kyseisiin pykäliin
sisältyvät perusteet, joiden nojalla ammatinharjoittamista
voidaan rajoittaa.
Ehdotetun 20 §:n 2 momentin mukaisia virheellisen menettelyn
seuraamuksia ovat ammattitoimintaa koskevien tarkempien määräysten antaminen
(1 kohta), ammatinharjoittamisoikeuden rajoittaminen tai poistaminen
määräajaksi tai toistaiseksi (2 kohta)
sekä ammattihenkilön ammattinimikkeen käytön
kieltäminen määräajaksi tai
toistaiseksi (3 kohta). Näihin toimenpiteisiin voidaan
ryhtyä 20 §:n 1 momentissa määritellyn
virheellisen toiminnan perusteella tai 21 §:n
mukaan silloin, kun ammattihenkilö todetaan kykenemättömäksi
toimimaan sosiaalihuollon ammattihenkilön ammatissa.
Perustuslakivaliokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn
yhteydessä katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden
kannalta välttämättömäksi
sitoa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin ja olennaisiin rikkomuksiin
tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle
mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät
ole johtaneen toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen
(ks. esim. PeVL 34/2012 vp, s. 2).
Ehdotetun 20 §:n 1 momentin mukaan Valvira voi antaa
seuraamuksen virheellisestä toiminnasta, mikäli
ammattihenkilö 1) laiminlyö ehdotetun lain 4—6 §:ssä säädetyt
velvollisuudet, 2) suorittaa tehtäviä, joihin
hänen koulutustaan tai ammattitaitoaan on pidettävä riittämättöminä taikka
3) toimii ammattitoiminnassaan muuten virheellisesti. Edellytykset
on valiokunnan mielestä määritelty liian
väljästi. Tämä koskee erityisesti
2 kohdan määrettä "ammattitaitoa on
pidettävä riittämättömänä" ja
3 kohdan edellytystä "toimii ammatissaan muuten
virheellisesti".
Ehdotettua 2 kohtaa on perusteltua täsmentää kvalifioivalla
ilmaisulla "selvästi" tai muulla tavalla,
mikä ilmentää säännöksen
tarkoitusta ehdotettua täsmällisemmin. Ehdotettu
3 kohta puolestaan on niin epämääräinen,
että sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulee harkita sen
muuttamista siten, että kohtaan lisätään
esimerkiksi ilmaisu "olennaisesti" tai ammattitoiminnan
virheellisyys sidotaan jollain tavalla sen aiheuttamiin seurauksiin.
Lisäksi valiokunta katsoo, että ehdotetusta 20 §:stä tulee
ilmetä, että lain mahdollistamia seuraamuksia
tulisi oikeasuhtaisuuden toteuttamiseksi käyttää siten,
että ensisijaisesti tulisi käyttää lievempiä seuraamuksia
(ks. esim. PeVL 34/2012 vp, s. 2). Ehdotetussa
muodossa 20 §:ssä nimittäin asetetaan
vaikutuksiltaan merkittävästi toisistaan poikkeavat
seuraamukset, kuten määräysten antaminen
tai ammatinharjoittamisen oikeuden poistaminen, niiden määräämisedellytysten
suhteen samalle tasolle.
Ehdotettu 1. lakiehdotuksen 26 § koskee ammatinharjoittamisoikeuden
palauttamista, ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksen poistamista
ja ammattinimikkeen käyttöoikeuden palauttamista.
Säännöksessä säädetään
kuitenkin vain mahdollisuudesta hakea mainittua palauttamista tai
rajoituksen poistamista eikä lainkaan asiaa koskevasta
Valviran toimivallasta. Ehdotettua säännöstä on
syytä muuttaa niin, että siitä ilmenevät
Valviran toimivalta palauttaa hakemuksesta ammatinharjoittamisoikeus
tai ammattinimikkeen käyttöoikeus, toimivalta
poistaa ammatinharjoittamisoikeuden rajoitus sekä tällaisten
päätösten edellytykset.
Yksityiselämän suoja
Yleistä.
Hallituksen esitys sisältää useita
säännöksiä, joita tulee arvioida
yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa
koskevan perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta.
Nämä säännökset koskevat
salassa pidettävien tietojen luovuttamista (1. lakiehdotuksen
6 ja 27 § ja 2. lakiehdotuksen 6 §) ja Valviran
ylläpitämää julkista tietopalvelua
sosiaalihuollon ammattihenkilöistä (1. lakiehdotuksen
18 §).
Jokaisen yksityiselämä on perustuslain 10 §:n 1
momentin mukaan turvattu. Henkilötietojen suojasta tulee
säätää saman momentin mukaan lailla.
Arvioidessaan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa
sääntelyä perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt
huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin
tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten se sidotaan tietojen saamisen
välttämättömyyteen. Viranomaisen
tiedonsaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus voivat valiokunnan
mukaan liittyä tietyn tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin
tietoihin", jos tietosisällöt on lueteltu laissa
tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei
ole tällä tavoin lueteltu, sääntelyyn
on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen
välttämättömyydestä" tietyn
tarkoituksen kannalta. Valiokunta ei ole toisaalta pitänyt
hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia
perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu
välttämättömyyskriteeriin (ks.
esim. PeVL 42/2014 vp, s. 2
ja siinä viitatut lausunnot).
Oikeus saada ja luovuttaa henkilötietoja.
Lakiehdotuksen 6 § koskee sosiaalihuollon ammattihenkilön
velvollisuutta antaa Valviralle tai aluehallintovirastolle pyynnöstä ja
salassapitosäännösten estämättä "tässä laissa
säädettyjen tehtävien hoitamiseksi tarpeelliset
tiedot ja selvitykset". Luovutettavia tietosisältöjä ei
luetella tyhjentävästi eikä niiden edellytetä olevan myöskään
välttämättömiä tietyn
tarkoituksen kannalta. Yksityiskohtaisissa perusteluissakaan ei
esitetä esimerkkejä säännöksen
tarkoittamista tiedoista. Säännöksessä on
kysymys sosiaalihuollon ammattihenkilön itsensä antamista
tiedoista, jotka koskevat viranomaisen kyseessä olevan
sisällöltään suhteellisen rajatun
lain mukaisten tehtävien hoitamiseen liittyviä tietoja. Tästä huolimatta
edellä todettujen perustuslakivaliokunnan linjausten mukaisesti
sääntelyä on perusteltua täsmentää välttämättömyysedellytyksellä.
Valiokunta huomauttaa, että tietojen antamisen välttämättömyysharkinta
koskee tässä yhteydessä sitä,
ovatko tiedot välttämättömiä sen
arvioimiseksi, onko henkilöllä oikeus toimia lain
mukaisesti sosiaalihuollon ammattihenkilönä.
Ehdotetussa 1. lakiehdotuksen 27 §:ssä puolestaan
säädetään Valviran ja aluehallintoviraston
oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja pykälässä luetelluilta
viranomaisilta ja yksityisiltä tahoilta. Koska tietojensaantioikeus
koskisi yksityiselämän suojan piiriin kuuluvia
osin myös arkaluonteisia tietoja, tietojensaantioikeus
tulisi rajata vastaavankaltaisella tavalla kuin edellä esitettiin
6 §:n osalta. Sama koskee 2. lakiehdotuksen 6 §:n
1 momenttia, joka koskee tiettyjen viranomaisten tietojen antamisvelvoitetta
Valviralle.
Julkinen tietopalvelu.
Ehdotettu 1. lakiehdotuksen 18 § koskee julkista tietopalvelua,
jonka avulla sosiaalihuollon asiakkaille ja työnantajille
annetaan mahdollisuus varmistua sosiaalihuollon ammattihenkilön
ammattipätevyydestä. Palvelu sisältää tiedon
ammattihenkilön nimestä, rekisteröintinumerosta,
syntymävuodesta ja ammattipätevyydestä sekä ammatinharjoittamisoikeuden
rajoittamisesta (1 mom.). Tietoja voidaan hakea vain yksittäisinä hakuina
käyttäen perusteena rekisteröidyn nimeä tai
rekisteröintinumeroa (2 mom.). Tiedot poistetaan palvelusta ammattihenkilön
kuollessa taikka jos ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeus
on poistettu (3 mom.). Perustuslakivaliokunta on tarkastellut terveydenhuollon
ammattihenkilöitä koskevaa vastaavaa tietopalvelua
lausunnossaan PeVL 32/2009 vp. Valiokunta
piti tietopalvelun tarkoitusta eli terveydenhuollon asiakkaiden
oikeusturvan parantamista ja viime kädessä perustuslain
7 §:n 1 momentissa turvatun oikeuden edistämistä perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävänä. Sama
arvio voidaan ulottaa koskemaan myös nyt ehdotettua julkista
tietopalvelua.
Julkiseen tietopalveluun sisällytetään
kaikkien lain tarkoittamien sosiaalihuollon ammattihenkilöiden
samoin kuin laillistetun ammattihenkilön tehtävässä toimimaan
oikeutettujen opiskelijoiden tiedot. Tällainen kattavuus
on sinänsä perusteltua, koska sosiaalihuollon
asiakas voi yksinomaan tietojen puuttumisesta päätellä, ettei
kyseinen henkilö ole oikeutettu toimimaan sosiaalihuollon
ammattihenkilönä. Toisaalta kattavuus merkitsee
sitä, että julkinen tietopalvelu käsittää myös
sellaisten henkilöiden tiedot, jotka ovat hakemuksesta
saaneet ammattihenkilön statuksen, mutta eivät
enää toimi eivätkä aiokaan toimia
sosiaalihuollon ammattihenkilön tehtävissä.
Näilläkään henkilöillä ei
lakiehdotuksen perusteella ole mahdollisuutta kieltää tietojensa
sisällyttämistä julkiseen rekisteriin,
vaan tiedot ovat yleisesti saatavilla pääsääntöisesti henkilön
kuolemaan asti.
Perustuslakivaliokunta on katsonut (ks. PeVL 32/2008
vp, s. 2/I), että tällaisen
kieltäytymisoikeuden puuttuminen ei ole yksityiselämän
ja henkilötietojen suojan kannalta täysin ongelmatonta.
Ehdotetun kaltaista jo sinänsä varsin mittavaa
julkista rekisteriä ei ole perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuusvaatimuksen
vuoksi perustuslakivaliokunnan mielestä syytä laatia
laajemmaksi kuin sen taustalla oleva tietojen tarkistamistarve välttämättä vaatii.
Tämän vuoksi sääntelyä saattaa
olla aiheellista täydentää niin, että henkilöille,
jotka eivät tosiasiassa lainkaan toimi sosiaalihuollon
ammattihenkilön tehtävissä, annetaan
oikeus perustellusta syystä kieltää tietojensa
sisällyttäminen julkiseen tietopalveluun.