Yksityiskohtaiset perustelut
Salainen tiedonhankinta
Poliisilakiehdotuksen 5 luvun 3 § koskee salaista tiedonhankintaa.
Mainittu käsite kattaa telekuuntelun, tietojen hankkimisen
telekuuntelun sijasta, televalvonnan, tukiasematietojen hankkimisen,
suunnitelmallisen tarkkailun, peitellyn tiedonhankinnan, teknisen
tarkkailun, teleosoitteen tai telepäätelaitteen
yksilöintietojen hankkimisen, peitetoiminnan, valeoston,
tietolähdetoiminnan ja valvotun läpilaskun käyttämisen
rikoksen estämiseen, paljastamiseen tai vaaran torjumiseen.
Ehdotetun 5 luvun 3 §:n johdantokappaleen mukaan
kyseisessä luvussa säänneltyjä keinoja saadaan
käyttää rikoksen estämisen lisäksi
mainitussa pykälässä lueteltujen rikosten
paljastamiseksi. Säännöksen sanamuoto
synnyttää vaikutelman, että salaisia
tiedonhankintakeinoja saisi käyttää minkä tahansa
rikoksen estämiseksi, vaikka tämä ei
selvästikään ole ollut tarkoitus myöskään
pykälän perustelujen (s. 91) mukaan. Rikosten
estämisen mainitseminen vaikuttaa myös tarpeettomalta.
Siksi perustuslakivaliokunta katsoo, että hallintovaliokunnan
on poistettava kyseinen maininta tai ainakin täsmennettävä johdantokappaletta
viittaamalla 5 luvun myöhemmissä pykälissä säädettyihin edellytyksiin.
Tämä on edellytys 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Televalvonta ja sen edellytykset
Poliisilakiehdotuksen 5 luvun 8 §:n 2 momentti sisältää televalvonnan
perusterikosten luettelon. Momentin 2 ja 3 kohdan mukaan televalvonta
on mahdollista, kun henkilön voidaan perustellusti olettaa
syyllistyvän teleosoitetta tai telepäätelaitetta
käyttäen tehtyyn rikokseen taikka seksikaupan
kohteena olevan henkilön hyväksikäyttöön
tai paritukseen. Nykyisin televalvontaa voidaan 2 kohtaa vastaavan
kohdan perusteella käyttää, kun jonkun
voidaan perustellusti epäillä syyllistyvän
automaattiseen tietojenkäsittelyjärjestelmään
kohdistuvaan rikokseen, joka tehdään telepäätelaitetta
käyttäen.
Muutos merkitsisi sitä, että televalvontaa
voitaisiin käyttää myös sellaisten
rikosten estämiseksi, jotka eivät ole törkeydeltään
verrattavissa muihin televalvonnan perusterikoksiin. Teleosoitetta
tai telepäätelaitetta käyttäen
voidaan syyllistyä esimerkiksi kunnianloukkaukseen tai minkä tahansa
rikoksen yllytykseen. Perusterikokseksi ehdotetaan myös
rikoslain 20 luvun 8 §:ssä rangaistavaksi
säädetty seksikaupan kohteena olevan henkilön
hyväksikäyttö, josta voidaan tuomita
rangaistukseksi sakkoa tai enintään kuusi kuukautta
vankeutta.
Televalvontaa koskevia säännösehdotuksia on
arvioitava perustuslain 10 §:n 2 momentissa säädetyn
luottamuksellisen viestin salaisuuden loukkaamattomuuden kannalta.
Televalvonta merkitsee tunnistamistietojen hankkimista televiesteistä,
jotka on lähetetty viestintäverkkoon kytketystä teleosoitteesta
tai telepäätelaitteesta tai vastaanotettu tällaiseen
osoitteeseen tai laitteeseen. Viestin tunnistamistiedot jäävät
valiokunnan käytännön mukaan viestin
salaisuutta koskevan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle (esim. PeVL 37/2002
vp, s. 3/I ja PeVL 26/2001
vp, s. 3/II).
Välttämättömistä rajoituksista
luottamuksellisen viestin salaisuuteen voidaan perustuslain 10 §:n
3 momentin perusteella säätää lailla
muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka
kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa. Yksilön tai
yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavien rikosten piiriin kuuluvat
perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan esimerkiksi
huumausainerikokset, törkeät väkivaltarikokset
sekä maan- ja valtiopetosrikokset (HE 309/1993
vp, s. 54/II). Valiokunta on pitänyt
lisäksi mahdollisena, että tunnistamistietojen
saaminen jätetään sitomatta tiettyihin
rikostyyppeihin, jos sääntely muutoin täyttää perusoikeuksien
yleiset rajoitusedellytykset (PeVL 26/2001 vp,
s. 3/II, PeVL 37/2002 vp, s.
3/I).
Televalvonnan käyttäminen kytkeytyy lakiehdotuksessa
nykyisin tavoin osittain rangaistusasteikon perusteella määriteltyihin
rikoksiin, osittain laissa mainittuihin rikoksiin. Ehdotetut muutokset
laajentavat televalvonnan myös sellaisten rikosten estämiseen,
joita ei voida pitää perustuslaissa tarkoitettuina
yksilön ja yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavina rikoksina. Jotta
lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä,
on 2 kohta rajattava koskemaan mainitun tyyppisiä tai niihin
törkeysasteeltaan verrattavia rikoksia.
Ylimääräisen tiedon käyttäminen
Ylimääräisellä tiedolla
tarkoitetaan poliisilakiehdotuksen 5 luvun 53 §:n mukaan
telekuuntelulla, televalvonnalla, tukiasematietojen hankkimisella
ja teknisellä tarkkailulla saatua tietoa, joka ei liity
rikokseen tai vaaran torjumiseen taikka joka koskee muuta rikosta
kuin sitä, jonka estämistä tai paljastamista
varten lupa tai päätös on annettu. Ylimääräistä tietoa
saa käyttää 54 §:n
1 momentin mukaan rikoksen selvittämisessä, kun
tieto koskee sellaista rikosta, jonka estämisessä olisi
saatu käyttää tiedonhankintakeinoa, jolla
tieto on saatu, tai josta säädetty ankarin rangaistus
on vähintään kaksi vuotta vankeutta.
Ylimääräistä tietoa saa käyttää myös
varkauden ja kätkemisrikoksen selvittämisessä.
Säännösehdotusta on arvioitava perustuslain 10 §:n
3 momentin kannalta, jonka mukaan lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista
viestin
salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka
kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa. Säännösehdotus
on ongelmallinen ensinnäkin sen vuoksi, että sen
lähtökohtana on yksinomaan perusterikos, vaikka
tiedonhankintakeinon käytöstä päätettäessä on otettava
huomioon kyseistä keinoa koskevat edellytykset ja 5 luvun
2 §:ssä olevat salaisten tiedonhankintakeinojen
käytön yleiset edellytykset. Lisäksi
luvan myöntäminen on aina harkinnanvarainen päätös.
Toiseksi ehdotettu sääntely ulottaa 54 §:ssä mainittujen
salaisten tiedonhankintakeinojen käyttöalan huomattavasti laajemmalle
kuin niiden käytön edellytyksistä luvussa
muutoin säädetään. Esimerkiksi
telekuuntelun edellytyksenä olevat perusterikokset ovat
huomattavan vakavia verrattuna esimerkiksi varkauteen, josta voidaan
tuomita sakkoon tai vankeuteen enintään puoleksitoista
vuodeksi.
Säännösehdotusta on muutettava siten,
että ylimääräisen tiedon käyttämisestä päättää tuomioistuin
silloin, kun kyseessä oleva ylimääräinen
tieto on saatu tiedonhankintakeinolla, jonka käyttämisestä päättää tuomioistuin.
Lisäksi ylimääräistä tietoa
saadaan käyttää vain niiden rikosten
estämiseksi tai paljastamiseksi, johon kyseisen tiedon
tuottaneen keinon käyttämistä olisi voinut
vaatia. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Telekuuntelun, teknisen kuuntelun ja teknisen laitetarkkailun
keskeyttäminen
Poliisilakiehdotuksen 5 luvun 56 §:n 1 momentissa ehdotetaan
säädettäväksi siitä,
milloin telekuuntelu ja tekninen kuuntelu on keskeytettävä.
Hallituksen esityksen perustelujen (s. 136) mukaan pykälän
2 momentin tarkoituksena on, että pidättämiseen
oikeutettu virkamies saisi tehdä väliaikaisen
päätöksen telekuuntelun kohdistamisesta
henkilöön, jos ennen tiedonhankintakeinon käytön
keskeyttämistä on tullut syy perustellusti olettaa
jonkun syyllistyvän 5 §:n 2 momentissa
tai 17 §:n 4 momentissa tarkoitettuun rikokseen.
Ehdotettu sääntely merkitsee poikkeusta siitä,
että telekuuntelusta päättää 5
luvun 7 §:n mukaan aina tuomioistuin. Valiokunta on arvioinut päätöksentekomenettelyä
kiiretilanteissa
ja katsonut, että telekuuntelun käyttämisestä päättämistä ei
voida näissäkään tilanteissa
antaa perustuslain 10 §:n luottamuksellisen viestin salaisuutta
turvaavien säännösten johdosta pidättämiseen
oikeutetulle virkamiehelle, vaan telekuuntelun tulee aina
olla sidottu tuomioistuimen lupaan (PeVL 36/2002
vp, s. 6—7). Lakiehdotusta on muutettava tältä osin,
jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Päätöksentekotoimivalta salaisten
tiedonhankintakeinojen käyttämisestä
Useiden salaisten tiedonhankintakeinojen käyttämisestä päättää tuomioistuin.
Joidenkin keinojen käyttämisestä päätösvalta
on kuitenkin annettu keskusrikospoliisin, suojelupoliisin tai muun
poliisiyksikön päällikön käytettäväksi. Tämä ratkaisu
on aikoinaan tehty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(ks. PeVL 5/1999 vp, s. 5—6).
Tällainen toimivaltajärjestely koskee poliisilakiehdotuksen
mukaan peitetoiminnasta, valeostosta ja valvotusta läpilaskusta
päättämistä. Perustuslakivaliokunta
pitää aiheellisena, että hallintovaliokunta
harkitsisi myös nyt kyseessä olevien salaisten
tiedonhankintakeinojen ratkaisutoimivallan osoittamista tuomioistuinten
toimivaltaan.
Samalla perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota
siihen, että toimivalta kyseisissä säännöksissä on
osoitettu keskusrikospoliisin, suojelupoliisin tai "valtioneuvoston
asetuksella säädetyn poliisiyksikön"
päällikölle (ks. poliisilakiehdotuksen
5 luvun 32, 36 ja 47 §). Perustuslakivaliokunta ei pidä tällaista
sääntelytapaa asianmukaisena vaan katsoo, että tämänlaatuisista
toimenpiteistä päättämistoimivallan
tulee perustua lakiin. Siksi hallintovaliokunnan tulee muuttaa säännöksiä niin,
että laista käy ilmi näissä asioissa
toimivaltainen viranomainen. Tämä on edellytys
1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lopuksi
valiokunta toteaa pitävänsä selkeimpänä ratkaisuna
valtuussäännöksen poistamista mainituista
pykälistä kokonaan.
Yleisellä tasolla valiokunta on kiinnittänyt huomiota
siihen, että koko korkeimman poliisijohdon nimittämisestä samoin
kuin heidän kelpoisuusehdoistaan säädetään
kokonaisuudessaan poliisin hallinnosta annetussa asetuksessa (158/1996).
Perustuslakivaliokunnan mielestä tämä ei
ole asianmukaista, vaan valtioneuvoston tulee ryhtyä toimiin
perussäännösten nostamiseksi lain tasolle.
Täydennyspoliisihenkilöstö
Hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen
15 b §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi määrätä poliisin
henkilöstöä täydennettäväksi
erityisellä täydennyspoliisihenkilöstöllä,
jos se valtion turvallisuuden tai poikkeuksellisten olojen vuoksi
on tarpeen. Täydennyspoliisihenkilöstöön
kuuluvalla on palveluksessa ollessaan yleisen järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpitämiseksi sellaiset toimivaltuudet ja
velvollisuudet, jotka poliisilain mukaan kuuluvat poliisimiehelle.
Oikeudesta käyttää voimakeinoja on voimassa,
mitä poliisilain 2 luvun 17 §:n 3 momentissa
säädetään. Viimeksi mainittu
viittaus kohdistuu pykälään, johon sisältyvät
säännökset poliisimiehen pyynnöstä häntä avustavan
yksityishenkilön voimankäyttöoikeudesta.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen,
että säännöksessä ei
millään tavoin rajoiteta täydennyspoliisin
käytettävissä olevia toimivaltuuksia.
Poliisin toimivaltuudet ovat nykyisin varsin laajat. Lisäksi
poliisilain säätämisen jälkeen
on tullut voimaan uusi perustuslaki, jonka 124 §:ssä rajoitetaan
merkittävän julkisen vallan käyttö vain
viranomaisille kuuluvaksi. Tällaista merkittävää julkisen
vallan käyttöä on muun muassa itsenäiseen
harkintaan perustuva oikeus käyttää voimakeinoja
tai puuttua muuten merkittävällä tavalla
yksilön perusoikeuksiin (ks. HE 1/1998
vp, s. 179/II). Tätä taustaa
vasten arvioituna 2. lakiehdotuksen 15 b §:n
3 momentin 1. virke on yleisyydessään selvästi
vastoin perustuslain 124 §:ää, ja se
tulee poistaa lakiehdotuksesta. Poistaminen on edellytys 2. lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Vastaavan tyyppinen ongelma liittyy 1. lakiehdotuksen 9 luvun
11 §:n 2 momenttiin, jossa jätetään
enintään kolmeksi vuodeksi voimaan nykyisen poliisilain
8 §. Mainittu pykälä sisältää säännökset
ns. erityisistä poliisivaltuuksista. Sen 1 momentin mukaan
Poliisihallitus voi antaa nimetylle henkilölle sellaisia
voimassa olevan poliisilain mukaisia toimivaltuuksia, joita tämä määrätyssä tehtävässään
tarvitsee. Pykälän 2 momentissa rajoitetaan voimankäyttövaltuuksien
antamista niin, että niitä voidaan osoittaa vain
virkamiehille.
Ongelmaksi muodostuu tässä tapauksessa voimassa
olevan poliisilain 8 §:n 1 momentin rajoittamattomuus toimivaltuuksien
suhteen. Perustuslakivaliokunta katsoo, että erityisiä poliisivaltuuksia
koskevan säännöksen voimaanjättäminen
tulee rajoittaa vain virkamiehille annettaviin voimankäyttövaltuuksiin.
Tällaisen tarkistuksen tekeminen voimassa olevaan 8 §:ään
on edellytys 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Syyttäjän vaitiolo-oikeus
Poliisilakiehdotuksen 7 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan
poliisin henkilöstöön kuuluva ei ole
velvollinen ilmaisemaan hänelle hänen palvelussuhteensa
aikana luottamuksellisesti tietoja antaneen henkilöllisyyttä koskevaa
tietoa eikä salassa pidettäviä taktisia
tai teknisiä menetelmiä.
Hallituksen esityksen 9. lakiehdotukseen sisältyvän
11 a §:n mukaan samanlainen vaitiolo-oikeus ulotettaisiin
nyt myös syyttäjälaitoksen henkilökuntaan
kuuluviin. Ehdotukselle ei ole esitetty mitään
varsinaisia perusteluja (vrt. s. 167 ja 148). Perustuslakivaliokunnan
mielestä perustuslain 21 §:ssä tarkoitetun
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta on ongelmallista,
jos syytetyn vastapuolena rikosprosessissa oleva syyttäjä on
syyteharkinnan jälkeen suorastaan lain nojalla oikeutettu
salaamaan esimerkiksi sen, miten jokin todiste on hankittu. Valiokunnan
mielestä tämä on perustuslain mainitun pykälän
vastaista. Siksi säännös syyttäjän
vaitiolo-oikeudesta on poistettava 9. lakiehdotuksesta, jotta se
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
