Yksityiskohtaiset perustelut

Salainen tiedonhankinta

Poliisilakiehdotuksen 5 luvun 3 § koskee salaista tiedonhankintaa. Mainittu käsite kattaa telekuuntelun, tietojen hankkimisen telekuuntelun sijasta, televalvonnan, tukiasematietojen hankkimisen, suunnitelmallisen tarkkailun, peitellyn tiedonhankinnan, teknisen tarkkailun, teleosoitteen tai telepäätelaitteen yksilöintietojen hankkimisen, peitetoiminnan, valeoston, tietolähdetoiminnan ja valvotun läpilaskun käyttämisen rikoksen estämiseen, paljastamiseen tai vaaran torjumiseen.

Ehdotetun 5 luvun 3 §:n johdantokappaleen mukaan kyseisessä luvussa säänneltyjä keinoja saadaan käyttää rikoksen estämisen lisäksi mainitussa pykälässä lueteltujen rikosten paljastamiseksi. Säännöksen sanamuoto synnyttää vaikutelman, että salaisia tiedonhankintakeinoja saisi käyttää minkä tahansa rikoksen estämiseksi, vaikka tämä ei selvästikään ole ollut tarkoitus myöskään pykälän perustelujen (s. 91) mukaan. Rikosten estämisen mainitseminen vaikuttaa myös tarpeettomalta. Siksi perustuslakivaliokunta katsoo, että hallintovaliokunnan on poistettava kyseinen maininta tai ainakin täsmennettävä johdantokappaletta viittaamalla 5 luvun myöhemmissä pykälissä säädettyihin edellytyksiin. Tämä on edellytys 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Televalvonta ja sen edellytykset

Poliisilakiehdotuksen 5 luvun 8 §:n 2 momentti sisältää televalvonnan perusterikosten luettelon. Momentin 2 ja 3 kohdan mukaan televalvonta on mahdollista, kun henkilön voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän teleosoitetta tai telepäätelaitetta käyttäen tehtyyn rikokseen taikka seksikaupan kohteena olevan henkilön hyväksikäyttöön tai paritukseen. Nykyisin televalvontaa voidaan 2 kohtaa vastaavan kohdan perusteella käyttää, kun jonkun voidaan perustellusti epäillä syyllistyvän automaattiseen tietojenkäsittelyjärjestelmään kohdistuvaan rikokseen, joka tehdään telepäätelaitetta käyttäen.

Muutos merkitsisi sitä, että televalvontaa voitaisiin käyttää myös sellaisten rikosten estämiseksi, jotka eivät ole törkeydeltään verrattavissa muihin televalvonnan perusterikoksiin. Teleosoitetta tai telepäätelaitetta käyttäen voidaan syyllistyä esimerkiksi kunnianloukkaukseen tai minkä tahansa rikoksen yllytykseen. Perusterikokseksi ehdotetaan myös rikoslain 20 luvun 8 §:ssä rangaistavaksi säädetty seksikaupan kohteena olevan henkilön hyväksikäyttö, josta voidaan tuomita rangaistukseksi sakkoa tai enintään kuusi kuukautta vankeutta.

Televalvontaa koskevia säännösehdotuksia on arvioitava perustuslain 10 §:n 2 momentissa säädetyn luottamuksellisen viestin salaisuuden loukkaamattomuuden kannalta. Televalvonta merkitsee tunnistamistietojen hankkimista televiesteistä, jotka on lähetetty viestintäverkkoon kytketystä teleosoitteesta tai telepäätelaitteesta tai vastaanotettu tällaiseen osoitteeseen tai laitteeseen. Viestin tunnistamistiedot jäävät valiokunnan käytännön mukaan viestin salaisuutta koskevan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle (esim. PeVL 37/2002 vp, s. 3/I ja PeVL 26/2001 vp, s. 3/II).

Välttämättömistä rajoituksista luottamuksellisen viestin salaisuuteen voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin perusteella säätää lailla muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa. Yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavien rikosten piiriin kuuluvat perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan esimerkiksi huumausainerikokset, törkeät väkivaltarikokset sekä maan- ja valtiopetosrikokset (HE 309/1993 vp, s. 54/II). Valiokunta on pitänyt lisäksi mahdollisena, että tunnistamistietojen saaminen jätetään sitomatta tiettyihin rikostyyppeihin, jos sääntely muutoin täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset (PeVL 26/2001 vp, s. 3/II, PeVL 37/2002 vp, s. 3/I).

Televalvonnan käyttäminen kytkeytyy lakiehdotuksessa nykyisin tavoin osittain rangaistusasteikon perusteella määriteltyihin rikoksiin, osittain laissa mainittuihin rikoksiin. Ehdotetut muutokset laajentavat televalvonnan myös sellaisten rikosten estämiseen, joita ei voida pitää perustuslaissa tarkoitettuina yksilön ja yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavina rikoksina. Jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on 2 kohta rajattava koskemaan mainitun tyyppisiä tai niihin törkeysasteeltaan verrattavia rikoksia.

Ylimääräisen tiedon käyttäminen

Ylimääräisellä tiedolla tarkoitetaan poliisilakiehdotuksen 5 luvun 53 §:n mukaan telekuuntelulla, televalvonnalla, tukiasematietojen hankkimisella ja teknisellä tarkkailulla saatua tietoa, joka ei liity rikokseen tai vaaran torjumiseen taikka joka koskee muuta rikosta kuin sitä, jonka estämistä tai paljastamista varten lupa tai päätös on annettu. Ylimääräistä tietoa saa käyttää 54 §:n 1 momentin mukaan rikoksen selvittämisessä, kun tieto koskee sellaista rikosta, jonka estämisessä olisi saatu käyttää tiedonhankintakeinoa, jolla tieto on saatu, tai josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta. Ylimääräistä tietoa saa käyttää myös varkauden ja kätkemisrikoksen selvittämisessä.

Säännösehdotusta on arvioitava perustuslain 10 §:n 3 momentin kannalta, jonka mukaan lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa. Säännösehdotus on ongelmallinen ensinnäkin sen vuoksi, että sen lähtökohtana on yksinomaan perusterikos, vaikka tiedonhankintakeinon käytöstä päätettäessä on otettava huomioon kyseistä keinoa koskevat edellytykset ja 5 luvun 2 §:ssä olevat salaisten tiedonhankintakeinojen käytön yleiset edellytykset. Lisäksi luvan myöntäminen on aina harkinnanvarainen päätös. Toiseksi ehdotettu sääntely ulottaa 54 §:ssä mainittujen salaisten tiedonhankintakeinojen käyttöalan huomattavasti laajemmalle kuin niiden käytön edellytyksistä luvussa muutoin säädetään. Esimerkiksi telekuuntelun edellytyksenä olevat perusterikokset ovat huomattavan vakavia verrattuna esimerkiksi varkauteen, josta voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen enintään puoleksitoista vuodeksi.

Säännösehdotusta on muutettava siten, että ylimääräisen tiedon käyttämisestä päättää tuomioistuin silloin, kun kyseessä oleva ylimääräinen tieto on saatu tiedonhankintakeinolla, jonka käyttämisestä päättää tuomioistuin. Lisäksi ylimääräistä tietoa saadaan käyttää vain niiden rikosten estämiseksi tai paljastamiseksi, johon kyseisen tiedon tuottaneen keinon käyttämistä olisi voinut vaatia. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Telekuuntelun, teknisen kuuntelun ja teknisen laitetarkkailun keskeyttäminen

Poliisilakiehdotuksen 5 luvun 56 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, milloin telekuuntelu ja tekninen kuuntelu on keskeytettävä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 136) mukaan pykälän 2 momentin tarkoituksena on, että pidättämiseen oikeutettu virkamies saisi tehdä väliaikaisen päätöksen telekuuntelun kohdistamisesta henkilöön, jos ennen tiedonhankintakeinon käytön keskeyttämistä on tullut syy perustellusti olettaa jonkun syyllistyvän 5 §:n 2 momentissa tai 17 §:n 4 momentissa tarkoitettuun rikokseen.

Ehdotettu sääntely merkitsee poikkeusta siitä, että telekuuntelusta päättää 5 luvun 7 §:n mukaan aina tuomioistuin. Valiokunta on arvioinut päätöksentekomenettelyä kiiretilanteissa ja katsonut, että telekuuntelun käyttämisestä päättämistä ei voida näissäkään tilanteissa antaa perustuslain 10 §:n luottamuksellisen viestin salaisuutta turvaavien säännösten johdosta pidättämiseen oikeutetulle virkamiehelle, vaan telekuuntelun tulee aina olla sidottu tuomioistuimen lupaan (PeVL 36/2002 vp, s. 6—7). Lakiehdotusta on muutettava tältä osin, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Päätöksentekotoimivalta salaisten tiedonhankintakeinojen käyttämisestä

Useiden salaisten tiedonhankintakeinojen käyttämisestä päättää tuomioistuin. Joidenkin keinojen käyttämisestä päätösvalta on kuitenkin annettu keskusrikospoliisin, suojelupoliisin tai muun poliisiyksikön päällikön käytettäväksi. Tämä ratkaisu on aikoinaan tehty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks. PeVL 5/1999 vp, s. 5—6). Tällainen toimivaltajärjestely koskee poliisilakiehdotuksen mukaan peitetoiminnasta, valeostosta ja valvotusta läpilaskusta päättämistä. Perustuslakivaliokunta pitää aiheellisena, että hallintovaliokunta harkitsisi myös nyt kyseessä olevien salaisten tiedonhankintakeinojen ratkaisutoimivallan osoittamista tuomioistuinten toimivaltaan.

Samalla perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että toimivalta kyseisissä säännöksissä on osoitettu keskusrikospoliisin, suojelupoliisin tai "valtioneuvoston asetuksella säädetyn poliisiyksikön" päällikölle (ks. poliisilakiehdotuksen 5 luvun 32, 36 ja 47 §). Perustuslakivaliokunta ei pidä tällaista sääntelytapaa asianmukaisena vaan katsoo, että tämänlaatuisista toimenpiteistä päättämistoimivallan tulee perustua lakiin. Siksi hallintovaliokunnan tulee muuttaa säännöksiä niin, että laista käy ilmi näissä asioissa toimivaltainen viranomainen. Tämä on edellytys 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lopuksi valiokunta toteaa pitävänsä selkeimpänä ratkaisuna valtuussäännöksen poistamista mainituista pykälistä kokonaan.

Yleisellä tasolla valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että koko korkeimman poliisijohdon nimittämisestä samoin kuin heidän kelpoisuusehdoistaan säädetään kokonaisuudessaan poliisin hallinnosta annetussa asetuksessa (158/1996). Perustuslakivaliokunnan mielestä tämä ei ole asianmukaista, vaan valtioneuvoston tulee ryhtyä toimiin perussäännösten nostamiseksi lain tasolle.

Täydennyspoliisihenkilöstö

Hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen 15 b §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi määrätä poliisin henkilöstöä täydennettäväksi erityisellä täydennyspoliisihenkilöstöllä, jos se valtion turvallisuuden tai poikkeuksellisten olojen vuoksi on tarpeen. Täydennyspoliisihenkilöstöön kuuluvalla on palveluksessa ollessaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi sellaiset toimivaltuudet ja velvollisuudet, jotka poliisilain mukaan kuuluvat poliisimiehelle. Oikeudesta käyttää voimakeinoja on voimassa, mitä poliisilain 2 luvun 17 §:n 3 momentissa säädetään. Viimeksi mainittu viittaus kohdistuu pykälään, johon sisältyvät säännökset poliisimiehen pyynnöstä häntä avustavan yksityishenkilön voimankäyttöoikeudesta.

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että säännöksessä ei millään tavoin rajoiteta täydennyspoliisin käytettävissä olevia toimivaltuuksia. Poliisin toimivaltuudet ovat nykyisin varsin laajat. Lisäksi poliisilain säätämisen jälkeen on tullut voimaan uusi perustuslaki, jonka 124 §:ssä rajoitetaan merkittävän julkisen vallan käyttö vain viranomaisille kuuluvaksi. Tällaista merkittävää julkisen vallan käyttöä on muun muassa itsenäiseen harkintaan perustuva oikeus käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (ks. HE 1/1998 vp, s. 179/II). Tätä taustaa vasten arvioituna 2. lakiehdotuksen 15 b §:n 3 momentin 1. virke on yleisyydessään selvästi vastoin perustuslain 124 §:ää, ja se tulee poistaa lakiehdotuksesta. Poistaminen on edellytys 2. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Vastaavan tyyppinen ongelma liittyy 1. lakiehdotuksen 9 luvun 11 §:n 2 momenttiin, jossa jätetään enintään kolmeksi vuodeksi voimaan nykyisen poliisilain 8 §. Mainittu pykälä sisältää säännökset ns. erityisistä poliisivaltuuksista. Sen 1 momentin mukaan Poliisihallitus voi antaa nimetylle henkilölle sellaisia voimassa olevan poliisilain mukaisia toimivaltuuksia, joita tämä määrätyssä tehtävässään tarvitsee. Pykälän 2 momentissa rajoitetaan voimankäyttövaltuuksien antamista niin, että niitä voidaan osoittaa vain virkamiehille.

Ongelmaksi muodostuu tässä tapauksessa voimassa olevan poliisilain 8 §:n 1 momentin rajoittamattomuus toimivaltuuksien suhteen. Perustuslakivaliokunta katsoo, että erityisiä poliisivaltuuksia koskevan säännöksen voimaanjättäminen tulee rajoittaa vain virkamiehille annettaviin voimankäyttövaltuuksiin. Tällaisen tarkistuksen tekeminen voimassa olevaan 8 §:ään on edellytys 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Syyttäjän vaitiolo-oikeus

Poliisilakiehdotuksen 7 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan poliisin henkilöstöön kuuluva ei ole velvollinen ilmaisemaan hänelle hänen palvelussuhteensa aikana luottamuksellisesti tietoja antaneen henkilöllisyyttä koskevaa tietoa eikä salassa pidettäviä taktisia tai teknisiä menetelmiä.

Hallituksen esityksen 9. lakiehdotukseen sisältyvän 11 a §:n mukaan samanlainen vaitiolo-oikeus ulotettaisiin nyt myös syyttäjälaitoksen henkilökuntaan kuuluviin. Ehdotukselle ei ole esitetty mitään varsinaisia perusteluja (vrt. s. 167 ja 148). Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 21 §:ssä tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta on ongelmallista, jos syytetyn vastapuolena rikosprosessissa oleva syyttäjä on syyteharkinnan jälkeen suorastaan lain nojalla oikeutettu salaamaan esimerkiksi sen, miten jokin todiste on hankittu. Valiokunnan mielestä tämä on perustuslain mainitun pykälän vastaista. Siksi säännös syyttäjän vaitiolo-oikeudesta on poistettava 9. lakiehdotuksesta, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.