Perustelut
Sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän uudistaminen
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (jäljempänä:
järjestämislakiehdotus) ja sen voimaanpanolaki.
Ehdotettu sääntely merkitsee suomalaisen sosiaali-
ja terveyspalvelujärjestelmän perusteellista uudistamista.
Uudistuksen lähtökohtana on hyvinvoinnin ja terveyden
edistäminen ja ylläpito sekä väestöryhmien
välisten hyvinvointi- ja terveyserojen vähentäminen. Sääntelyllä pyritään
varmistamaan ihmisille oikeus laadultaan hyvään
sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Tarkoituksena on myös turvata
pidemmällä tähtäimellä sosiaali-
ja terveyspalvelujen rahoitus.
Uudistuksen tavoitteiden toteuttamiseen pyritään
sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuun
mahdollisimman laajalla integraatiolla sekä järjestämisvastuussa
olevien toimijoiden kantokyvyn merkittävällä vahvistamisella.
Palvelujen järjestäminen ehdotetulla tavalla yhden alueellisen
vastuutahon toimesta käsittää sekä horisontaalisen
integraation (sosiaalihuollon palvelut ja terveydenhuollon palvelut)
että vertikaalisen integraation (peruspalvelut ja erityispalvelut).
Laajan integraation tarkoituksena on turvata eri toimijoiden edellytykset
kantaa vastuuta kokonaisuudesta ja samalla poistaa kannusteet asiakkaiden
ja potilaiden siirtämiselle vastuutaholta toiselle.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettavaksi
ehdotettavan lain 2 §:n perusteella sääntelyssä on
edelleen kysymys kunnallisesta toiminnasta. Kunnallisen sosiaali-
ja terveydenhuollon järjestämisvastuu, tuottamisvastuu
ja rahoitusvastuu ehdotetaan kuitenkin eriytettäväksi.
Lakiehdotus sisältää tätä varten
kuntatason lisäksi kaksitasoisen kuntayhtymämallin.
Suomeen muodostetaan viisi sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymää,
joilla on järjestämisvastuu julkisista sosiaali-
ja terveyspalveluista. Tarkoituksena on, että alueet ovat
riittävän suuria turvaamaan alueen asukkaiden
palvelut yhdenvertaisesti, laadukkaasti ja kustannustehokkaasti.
Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta vastaavat puolestaan
sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksessä määritellyt
kuntayhtymät, joita voi olla yhteensä enintään
19. Tarkoituksena on, että päätösvaltaa
palvelutuotannon käytännön toteutuksesta
säilyy sosiaali- ja terveysaluetta pienemmillä,
lähempänä paikallistasoa olevilla organisaatioilla.
Jokaisen kunnan on kuuluttava sekä sosiaali- ja terveysalueen
kuntayhtymään että tuottamisvastuussa
olevaan kuntayhtymään. Kunnat vastaavat jatkossakin
sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoituksesta ja valtionosuudet kanavoituvat
niiden kautta. Tarkoituksena on säilyttää yhteys kunnan
muihin toimialoihin sekä palvelujärjestelmän
rahoituksen yhteys hyvinvointiin ja terveyden edistämiseen
liittyvään päätöksentekoon.
Perusoikeuksien turvaaminen
Hallituksen esityksen perustelujen (s. 135) mukaan nykyinen
pirstaleisesti jakautunut sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu
on johtanut siihen, että sekä väestöryhmien
väliset että alueelliset erot palvelujen saatavuudessa
ovat lisääntyneet ja eriarvoisuus sen myötä kasvanut merkittävän
suureksi. Tämän perusteella esityksessä arvioidaan,
että nykyinen järjestelmä ei turvaa perusoikeuksien
toteutumista riittävällä tavalla. Uudistuksen
tavoitteet ja niiden saavuttamiseksi ehdotetut perusratkaisut — erityisesti palvelujen
laaja integraatio ja toimijoiden kantokyvyn vahvistaminen — liittyvät
siten läheisesti erityisesti perustuslain oikeutta sosiaaliturvaan (19 §)
ja yhdenvertaisuutta (6 §) koskevien säännösten
toteuttamiseen perustuslain 22 §:ssä tarkoitetulla
tavalla.
Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan
turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään,
jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut
ja edistettävä väestön terveyttä.
Säännös julkisen vallan velvollisuudesta
viittaa perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan yhtäältä sosiaali-
ja terveydenhuollon ehkäisevään toimintaan
ja toisaalta yhteiskunnan olosuhteiden kehittämiseen julkisen
vallan eri toimintalohkoilla yleisesti väestön
terveyttä edistävään suuntaan.
Kysymys on etenkin palvelujen saatavuuden turvaamisesta. Säännöksessä sen
sijaan ei määritellä sosiaali- ja terveyspalvelujen
järjestämistapaa. Palvelujen järjestämistapaan
ja saatavuuteen vaikuttavat kuitenkin välillisesti myös
muut perusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus
ja syrjinnän kielto (HE 309/1993 vp,
s. 71).
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia
lain edessä. Säännös ilmaisee
paitsi perinteisen vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta
myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy
mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa
tapauksissa. Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain
6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto,
jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta
asettaa eri asemaan säännöksessä lueteltujen erotteluperusteiden
tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Tällainen muu syy voi olla esimerkiksi asuinpaikka (HE
309/1993 vp, s. 42—44; ks. myös PeVL 31/2014
vp, s. 3/I).
Perustuslakivaliokunta on aiemmin kunta- ja palvelurakenneuudistusta
arvioidessaan pitänyt tärkeänä,
että uudistusta toimeenpantaessa kiinnitetään
vakavaa huomiota maan eri osissa olevien kuntien asukkaiden yhdenvertaiseen
kohteluun ja heidän tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada
perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja
(PeVL 37/2006 vp, s. 2—3).
Lisäksi valiokunta on kuntarakennelakia arvioidessaan todennut,
että julkisen talouden rahoituspohjaan vaikuttavat toimintaympäristön muutostekijät,
kuten käynnissä oleva väestörakenteen
muutos, edellyttävät tehokkaita toimenpiteitä muun
muassa perustuslain 19 §:ssä tarkoitettujen sosiaalisten
oikeuksien turvaamiseksi tulevaisuudessa (PeVL 20/2013
vp, s. 3/II). Sosiaali- ja terveyspalvelujen
järjestämisen uudistamiselle onkin perustuslakivaliokunnan
mielestä olemassa perusoikeusjärjestelmään
pohjautuvia painavia perusteita, jotka puoltavat sosiaali- ja terveyspalvelujen
järjestämis- ja tuottamisvastuun siirtämistä yksittäisiä kuntia
suurempien toimijoiden hoidettavaksi (vrt. PeVL 65/2002
vp, s. 3), vaikka esityksen taloudellisten vaikutusten
luotettava arviointi onkin vaikeaa.
Edellä olevan perusteella perustuslakivaliokunta pitää esityksen
perusratkaisua — laajaa integraatiota ja toimijoiden kantokyvyn
vahvistamista — hyväksyttävänä ja
pidemmällä tähtäimellä julkistalouden
kantokyvyn ja siihen liittyen sosiaalisten perusoikeuksien sekä yhdenvertaisuuden
turvaamisen kannalta perusteltuna. Toisaalta valiokunnan mielestä ei
ole valtiosääntöoikeudellisesti riittävää arvioida
sääntelyä ainoastaan sosiaalisten perusoikeuksien
toteutumisen näkökulmasta, vaan erityisesti järjestelmän
uudistamisen hallinnollista toteuttamistapaa ja palvelujen rahoitusvastuuta
on syytä tarkastella myös muiden perustuslain
säännösten valossa (vrt. PeVL 20/2013
vp, s. 3/II ja PeVL 37/2006
vp, s. 3/I).
Kansanvaltaisuus
Kuntayhtymien tehtävät ja hallinto
Ehdotettu kaksitasoinen kuntayhtymämalli perustuu sosiaali-
ja terveyspalvelujen järjestämis- ja tuottamisvastuun
erottamiseen erillisille kuntayhtymille.
Viisi sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymää vastaa
alueellaan siitä, että niiden alueella asukkaat
ja muut palveluihin oikeutetut saavat tarvitsemansa palvelut. Järjestämisvastuu
sisältää lakiehdotuksen 11 §:n
perusteella vastuun lakisääteisten tehtävien
hoitamisesta sekä vastuun palvelujen yhdenvertaisesta saatavuudesta
ja laadusta, asianmukaisesta saavutettavuudesta, tarpeen ja määrän
määrittelemisestä, tuotantorakenteesta
ja tuotantotavoista päättämisestä,
toiminnan seurannasta ja kehittämisestä, tuottamisen
valvonnasta sekä kielellisten oikeuksien toteutumisen varmistamisesta.
Sosiaali- ja terveysalueiden keskeinen instrumentti on
neljän vuoden välein laadittava järjestämispäätös,
jossa määritellään muun muassa
tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät ja niiden tehtävät
sekä se, miten sosiaali- ja terveysalue muutoin käytännössä huolehtii
11 §:ssä tarkoitetusta järjestämisvastuustaan.
Sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän ylin päättävä toimielin
on yhtymävaltuusto, jonka jäsenet ovat jäsenkuntien
valtuutettuja. Jokaisella jäsenkunnalla on valtuustossa
vähintään yksi edustaja. Yhtymävaltuuston
jäsenet nimeää kuntien edustajainkokous
siten, että ryhmien ääniosuudet vastaavat
jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien
kunnallisvaaleissa saamaa ääniosuutta. Kunnan
edustajien äänimäärä yhtymävaltuustossa
perustuu kunnan asukaslukuun. Yhtymävaltuuston päättäessä järjestämispäätöksen
ja talousarvion hyväksymisestä edellytetään,
että ehdotusta kannattaa äänten enemmistön
lisäksi vähintään kolmasosa
jäsenkunnista ja enemmän kuin puolet näiden
jäsenkuntien edustajista.
Sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksessä määritellyt
kuntayhtymät puolestaan ovat vastuussa palvelujen tuottamisesta.
Tuottamisvastuu voidaan antaa sellaiselle kuntayhtymälle,
jolla on toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset vastata kaikista
tuottamisvastuuseen kuuluvista kunnallisen sosiaalihuollon ja terveydenhuollon
lakisääteisistä tehtävistä.
Tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät toteuttavat palvelut omana
toimintanaan. Omaa palvelutuotantoa voidaan täydentää yksityisiltä palveluntuottajilta
hankittavilla palveluilla järjestämispäätöksessä määriteltyjen
periaatteiden mukaisesti.
Tuottamisvastuussa olevaan kuntayhtymään ja
sen hallintoon sovelletaan kuntalain säännöksiä kuntayhtymästä.
Kunnat voivat sopia myös, että tuottamisvastuu
toteutetaan kuntalaissa tarkoitetulla vastuukuntamallilla. Kunnan
edustajien äänimäärä myös
tämän kuntayhtymän päättävässä toimielimessä perustuu
kunnan asukaslukuun. Kuntayhtymän ylimmässä päättävässä toimielimessä ehdotuksen
hyväksyminen edellyttää, että sitä kannattaa äänten
enemmistön lisäksi vähintään
kaksi jäsenkuntaa ja enemmän kuin puolet näiden
jäsenkuntien edustajista.
Arvioinnin lähtökohtia
Hallituksen esitys merkitsee sitä, että kunnallisen
sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja
tuottaminen siirretään lailla kokonaisuudessaan
ylikunnalliselle tasolle kuntayhtymien tehtäväksi
palvelujen rahoituksen jäädessä edelleen
kunnille. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti
kansanvaltaisuutta ja yksilön osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia
koskevien perustuslain 2 §:n ja 14 §:n sekä perustuslain
kunnallista ja muuta alueellista itsehallintoa koskevan 121 §:n
kannalta.
Perustuslain 2 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään
julkisen vallan kansanvaltaisesta perustasta. Perustuslain esitöissä on
todettu, että vaikka 1 momentti rajoittuukin koskemaan
valtiovallan kansanvaltaista järjestämistä,
perustuslain lähtökohtana on, että kaikella
julkisen vallan käytöllä on oltava demokraattinen
perusta. Olennainen merkitys kansanvallan toteuttamisessa on erityisesti
kunnallisella itsehallinnolla (HE 1/1998 vp, s.
74/I). Perustuslakivaliokunta on käytännössään
katsonut perustuslain 2 §:ssä ilmaistun kansanvaltaisuusperiaatteen
tarkoittavan kunnallisen itsehallinnon osalta ylimmän kunnallisen päätöksentekojärjestelmän
demokraattisuutta (PeVL 63/2014 vp,
s. 3/II, PeVL 24/2008 vp, s. 2/I
ja PeVL 23/2001 vp,
s. 2/I). Perustuslain 14 §:n 3 momentin
sisältämä kunnallinen äänestysoikeus
paikallisen tason vaikuttamismahdollisuutena rinnastuu puolestaan
valtiollisiin vaali- ja osallistumisoikeuksiin (HE 309/1993 vp, s. 61/II).
Perustuslain 2 §:n säännöksillä kansanvaltaisuudesta
on läheinen yhteys myös perustuslain 14 §:n
4 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on
edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua
yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään
koskevaan päätöksentekoon.
Suomi jakaantuu perustuslain 121 §:n 1 momentin
mukaan kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden
itsehallintoon. Säännös pohjautuu perustuslakivaliokunnan
jo hallitusmuodon voimassa ollessa vakiintuneeseen käytäntöön,
jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto
merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa
hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten
oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998
vp, s. 175/II). Tavallisella lailla ei voida
puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka
asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi
(ks. esim. PeVL 20/2013 vp, s. 6, PeVL 22/2006
vp, s. 2/II, PeVL 65/2002 vp, s.
2—3, PeVL 31/1996 vp, s. 1/I).
Kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty
tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo
usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
pidetty mahdollisena säätää tavallisella
lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä,
vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan
kuntayhtymään lähtökohtaisesti
rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa.
Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan
valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien
ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen
niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava
päätöksentekojärjestelmä anna
yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa
asemaa. Merkitystä on annettu myös sille, onko
järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten
kuntien yleistä toimialaa. Lisäksi valiokunta
on pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimen
tehtävien lisäämistä siinä määrin
ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti
jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnallisen itsehallinnon
periaatteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan
kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille (ks. esim. PeVL 37/2006
vp, s. 5, ja siinä mainitut lausunnot).
Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään
perustuslain 121 §:n 4 momentin nojalla lailla. Tällä säännöksellä on
sen esitöiden mukaan ilmaistu mahdollisuus järjestää kuntia
suurempia itsehallintoalueita — kuten maakuntia — itsehallinnon
periaatteiden mukaisesti (HE 1/1998 vp,
s. 176/II). Perustuslakivaliokunta on todennut perustuslain
121 §:n 1 momentin muodostavan yhdessä perustuslain 121 §:n
4 momentin kanssa kokonaisuuden (PeVL 20/2013
vp, s. 9/II).
Perustuslakivaliokunta on arvioinut kuntaa suuremmalla hallintoalueella
toimeenpantavaa itsehallintojärjestelmää sekä perustuslain 121 §:n
4 momentin että 1 momentin kannalta Kainuun hallintokokeilusta
antamissaan lausunnoissa (PeVL 22/2006
vp ja PeVL 65/2002 vp). Valiokunta
piti kokeilualueen kunnilta Kainuun maakunnalle tuolloin siirrettäviksi
ehdotettujen tehtävien piiriä (valtaosa terveydenhuollon
tehtävistä, osa sosiaalihuollon tehtävistä sekä toisen
asteen koulutus) huomattavan laajana. Siirto vaikutti valiokunnan
arvion mukaan merkittävällä tavalla kokeilualueen
kuntien hallintoon ja kavensi kiistatta niiden asukkaiden valitsemien toimielinten
päätösvaltaa. Sääntely
olikin valiokunnan mielestä lähtökohtaisesti
varsin ongelmallista kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden
kannalta.
Tehtävien siirron taustalla oli kuitenkin Kainuun poikkeuksellisen
vaikea taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, joka jatkuessaan uhkasi
kokeilualueen kuntien mahdollisuuksia tuottaa kunnallisia peruspalveluja
riittävästi. Sääntelyn tarkoituksena
oli turvata maakunnan asukkaille yhdenvertaiset mahdollisuudet saada
näitä palveluja. Valiokunnan mielestä sääntelylle
oli perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia
painavia perusteita.
Kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen
kannalta valiokunta piti tärkeänä, että Kainuun
maakunnan päätösvalta osoitettiin maakunnan
asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsemalle
toimielimelle. Maakunnan hallintojärjestelmän
kansanvaltaisuus lievensi tehtävien siirrosta johtunutta
kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien kaventumista
kokeilualueen kunnissa. Kunnallista itsehallintoa korvasi maakunnalle siirtyvien
tehtävien osalta maakunnallinen itsehallinto, jonka valiokunta
tosin totesi olevan kunnan asukkaan näkökulmasta
jonkin verran etäisempi.
Kunnilta maakunnalle siirrettäviksi tuolloin ehdotetut
tehtävät olivat kuntien niin sanottuja pakollisia
tehtäviä. Sääntelyllä ei
siten rajoitettu kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta
itsehallintonsa mukaisesti hoitaa vapaaehtoisesti itselleen ottamiaan
tehtäviä, eikä maakunnalle siirretty
kuntien kaikkia pakollisiakaan tehtäviä. Vaikka
vapaaehtoisten tehtävien tosiasiallinen merkitys voitiinkin
arvioida kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta
vähäiseksi, ei sääntely valiokunnan
mielestä tehnyt asukkaiden itsehallintoa merkityksettömäksi
kokeilualueen kunnissa.
Näihin seikkoihin perustuvan kokonaisarvion perusteella
valiokunta piti kokeiluyhteydessä mahdollisena sääntelyn
toteuttamista tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Tätä puolsi myös perustuslain 121 §:n
4 momentissa ilmaistu mahdollisuus säätää lailla
itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla.
Ehdotuksen arviointi
Nyt arvioitava esitys on perustuslakivaliokunnan aiemmin arvioimiin
kuntien pakollisen yhteistoiminnan muotoihin verrattuna mittasuhteiltaan
poikkeuksellinen. Ehdotettu tehtävien ja vastuiden siirto
kuntayhtymille merkitsee jo sinänsä huomattavaa
rajoitusta kuntien itsehallintoon. Sääntelylle
on tältä osin kuitenkin nykyinen kuntarakenne
huomioon ottaen esitettävissä etenkin perusoikeuksien
toteutumisen turvaamiseen liittyviä painavia perusteita.
Lisäksi on huomattava, että jo nykyisin suuri
osa etenkin terveydenhuollon tehtävistä on järjestetty
ylikunnallisesti eikä esimerkiksi sairaanhoitopiirien
kuntayhtymiä ole pidetty perustuslain vastaisina (PeVL
31/1996 vp). Tehtävien siirrolla ei liioin
rajoiteta vakiintunutta kuntien yleistä toimialaa.
Järjestämislakiehdotuksen ongelmallisimmat piirteet
kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta liittyvätkin uudistuksen
hallinnolliseen toteuttamistapaan. Ehdotus perustuu kuntapohjaiseen malliin.
Ehdotetussa hallintomallissa erityisesti sosiaali- ja terveysalueen
kuntayhtymät muodostuvat kuitenkin poikkeuksellisen suuriksi. Yhdessä sosiaali-
ja terveysalueen kuntayhtymässä olisi keskimäärin
yli 60 jäsenkuntaa. Tämä puolestaan merkitsee
sitä, että etenkin pienten kuntien ääniosuudet
yhtymävaltuustossa jäävät hyvin
pieniksi. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 37) mukaan
nykyisellä kuntajaolla noin 180 kunnan ääniosuus
tulisi olemaan alle prosentin. Suuren kuntayhtymäkoon vuoksi useimpien
kuntien ja niiden asukkaiden vaikutusmahdollisuudet sosiaali- ja
terveysalueella jäävät siten varsin heikoiksi.
Vaikutusmahdollisuuksien vähäisyyden ongelmallisuus
korostuu, kun otetaan huomioon, että kysymys on kunnan asukkaiden
kannalta keskeisistä peruspalveluista. Rahoitusvastuun
säilyminen kunnilla merkitsee puolestaan sitä,
että kuntien budjetista keskimäärin hieman
alle puolet siirtyy kuntayhtymän päätösvaltaan.
Muodollisen kuntapohjaisuuden säilyttämisestä huolimatta
yhteys kunnallisen tason päätöksentekoon
ja erityisesti kunnan asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksiin äänestysoikeuttaan
käyttämällä on ehdotetussa hallintomallissa
käytännössä varsin etäinen.
Sosiaali- ja terveysalueen yhtymävaltuustolle
kuuluvan päätösvallan merkittävyys
huomioon ottaen sen demokraattinen perusta muodostuu näin
ollen hyvin välilliseksi ja ohueksi. Ongelmallisuutta kunnallisen
itsehallinnon kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta on omiaan lisäämään
se, että järjestämislakiehdotuksen 21 §:n
2 momentin sinänsä perusteltu sääntely
poliittisen edustavuuden turvaamisesta yhtymävaltuustossa
rajaa jäsenkuntien mahdollisuuksia valita haluamiaan edustajia
kuntayhtymän ylimpään päättävään elimeen
ja vähentää siten kuntien vaikutusmahdollisuuksia
ylimmässä toimielimessä tapahtuvassa
päätöksenteossa.
Edellä mainituissa Kainuun hallintokokeilusta antamissaan
lausunnoissa valiokunta piti arviossaan olennaisena maakunnallisen
hallintojärjestelmän kansanvaltaisuutta. Ehdotetut
sosiaali- ja terveysalueet ovat laajuudeltaan Kainuun
maakuntaa merkittävästi suurempia. Nyt ehdotettuun
hallintomalliin ei kuitenkaan sisälly alueen asukkaiden
välittömillä vaaleilla valitsemaa toimielintä,
joka korvaisi kunnallista itsehallintoa ja tehtävien siirrosta
johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien
kaventumista kunnissa. Kysymys ei siten ole perustuslain 121 §:n
4 momentissa tarkoitetusta itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla.
Ehdotukseen sisältyy eräitä kansanvaltaisuuden
toteutumisen ja kuntien ja niiden asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksien
kannalta myönteisiä säännöksiä.
Tällaisia ovat etenkin järjestämislakiehdotuksen
30 §:ään sisältyvät kuntayhtymiin
kohdistuvat velvoitteet kerätä ja ottaa huomioon
alueensa asukkaiden näkemykset samoin kuin 23 §:n
3 momentin vaatimus, jonka mukaan sosiaali- ja terveysalueen
järjestämispäätöksen
hyväksyminen yhtymävaltuustossa edellyttää,
että päätöstä kannattaa
vähintään kolmasosa jäsenkunnista.
Merkitystä valiokunnan aiemman käytännön
valossa on myös sillä, että noudatettava
päätöksentekojärjestelmä ei yhdessäkään
kuntayhtymässä mahdollista yksittäiselle
kunnalle määräävää asemaa.
Nämä eivät valiokunnan mielestä kuitenkaan
ole riittäviä kompensoimaan hallintomalliin kansanvaltaisuusperiaatteen
näkökulmasta liittyviä merkittäviä puutteita.
Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 141) kuntapohjaisuuteen
perustuvaa hallintomallia pidetään tarkoituksenmukaisimpana
sen vuoksi, että tällöin säilyisi
päätöksenteon yhteys kunnan muihin toimialoihin
sekä palvelujärjestelmän rahoituksen
yhteys hyvinvointiin ja terveyden edistämiseen liittyvään
päätöksentekoon. Perustuslakivaliokunta
pitää tätä tavoitetta sinänsä perusteltuna
erityisesti siitä näkökulmasta, että perustuslain
19 §:n 3 momentin säännös julkisen
vallan velvollisuudesta viittaa sekä sosiaali- ja terveydenhuollon
ehkäisevään toimintaan että yhteiskunnan
olosuhteiden kehittämiseen julkisen vallan eri toimintalohkoilla
yleisesti väestön terveyttä edistävään
suuntaan. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotettu järjestelmä ei
kuitenkaan ole ainoa — eikä välttämättä kovin
tehokaskaan — tapa kannustaa kuntia huolehtimaan terveyden
edistämiseen sekä terveydellisten ja sosiaalisten
haittojen ennaltaehkäisyyn tähtäävästä toiminnasta.
Ehdotetun sääntelyn kokonaisarvioinnissa on lisäksi
otettava huomioon se, että — kuten hallituksen
esityksen perusteluissakin (s. 51—52 ja s. 141) tuodaan
esiin — sääntelyn yleiset tavoitteet,
mukaan lukien perusoikeuksien toteutumisen turvaaminen, voitaisiin
saavuttaa myös tavoilla, jotka ainakin lähtökohtaisesti
olisivat perustuslain kansanvaltaisuussääntelyn
kannalta joko ongelmattomia tai ainakin ongelmattomampia kuin ehdotettu
malli. Vaihtoehtoisina ratkaisumalleina ehdotetulle mallille voisivat
perustelujen mukaan olla joko yksitasoinen kuntayhtymämalli
tai sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirtäminen
kokonaan pois kuntien vastuulta perustuslain 121 §:n 4
momentissa tarkoitetulle kuntaa suuremmalla hallintoalueella tapahtuvalle
itsehallintotasolle.
Edellä mainittuihin seikkoihin perustuvan kokonaisarvion
perusteella perustuslakivaliokunta toteaa, että ehdotettu
sääntely ei toteuta riittävällä tavalla
perustuslain 2 §:ssä, 14 §:ssä ja 121 §:ssä edellytettyä kansanvaltaisuutta.
Tämän vuoksi 1. lakiehdotusta ei voida käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
jollei siihen tehdä merkittäviä muutoksia.
Tästä todennäköisesti seuraa
myös se, että hallituksen esitykseen sisältyviä muitakin
lakiehdotuksia, etenkin 2. lakiehdotusta, on vastaavasti muutettava.
Sääntelyn luonteesta johtuen perustuslakivaliokunta
ei katso voivansa yksiselitteisesti määritellä,
millaisia muutoksia lakiehdotuksiin olisi tehtävä,
jotta ne voitaisiin käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunnan tehtävänä ei
tällaisessa yhteydessä ole tehdä valintaa
sellaisten ratkaisujen välillä, jotka täyttävät
perustuslain vaatimukset. Tämä tehtävä kuuluu
mietintövaliokunnalle ja viime kädessä koko
eduskunnalle. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että sosiaali-
ja terveyspalvelujen järjestämisen kokonaisuutta
harkittaessa huomiota on syytä kansanvaltaisuuden lisäksi kiinnittää perusoikeuksien
turvaamisvelvoitteen toteuttamiseen sekä muihinkin kuin
suoranaisesti valtiosääntöisiin näkökohtiin.
Perustuslakivaliokunta toteaa kuitenkin kansanvaltaisuusperiaatteen
näkökulmasta seuraavaa.
Tehtävien siirtäminen kunnilta perustuslain 121 §:n
4 momentissa tarkoitetuille kuntaa suuremmille itsehallintoalueille,
joilla kansanvaltaisuus toteutuisi välittömien
vaalien kautta ja joilla lisäksi olisi verotusoikeus, olisi
perustuslain kannalta mahdollinen vaihtoehto. Tällöin olisi
tärkeää muun muassa huolehtia erikseen kannusteista
kunnille jäävien hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen
sekä terveys- ja sosiaalisten haittojen ennaltaehkäisyyn
liittyvien tehtävien hoitamisessa.
Yksitasoista kuntayhtymämallia ei ainakaan lähtökohtaisesti
ole pidettävä poissuljettuna vaihtoehtona. Sen
toteuttamistapa ei kuitenkaan saisi kokonaisuutena arvioiden olla
kansanvaltaisuusperiaatteen tai rahoitusperiaatteen vastainen. Kokonaisarvioinnissa
huomioon otettavia seikkoja olisivat muun muassa alueiden koko, kuntayhtymän
tehtävien ja toimivaltuuksien kokonaisuus, rahoitusjärjestelyt,
erilaisten vastuiden jakautuminen valtion, kuntien ja kuntayhtymän
välillä sekä kuntayhtymän ylimmän
päättävän elimen kokoonpano,
valintatapa ja päätöksentekomenettely.
Perustuslakivaliokunta ei pidä perustuslain näkökulmasta
lähtökohtaisesti mahdottomana siirtää sosiaali-
ja terveydenhuollon järjestämisvastuuta valtiolle.
Perustuslakivaliokunta painottaa, että valittavaa hallintojärjestelmää ja
sen toteuttamistapaa on joka tapauksessa arvioitava kokonaisuutena siltä kannalta,
täyttääkö se perustuslaissa
asetetut vaatimukset. Valiokunnan mielestä selvää on,
että jos sosiaali- ja terveysvaliokunta päätyy muuttamaan
ehdotusta pyrkien perustuslainmukaiseen ratkaisuun, tulee sen pyytää vielä asiasta
perustuslakivaliokunnan lausunto eduskunnan työjärjestyksen
38 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla.
Kuntien rahoitusvastuu
Kuntien rahoitusvastuu ja sääntelyn vaikutukset
kuntien taloudelliseen asemaan
Kunnat osallistuvat järjestämislakiehdotuksen 33 §:n
perusteella sosiaali- ja terveysalueen kustannusten rahoitukseen
sosiaali- ja terveysalueen talousarviossa vuosittain määriteltävällä maksulla.
Kuntien maksuosuudet sosiaali- ja terveysalueen rahoituksesta määräytyvät
kunnan asukaslukuun perustuvalla maksulla, jota painotetaan kunnan
peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaisten sairastavuus-
ja ikärakennekriteerien perusteella. Kunnan maksuosuuden
laskennassa 20 prosenttia määräytyy asukasmäärän
perusteella ja 80 prosenttia ikärakenteen ja sairastavuuden
perusteella.
Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 60—66 ja 139—140)
on arvioitu rahoitusmallin kustannusvaikutuksia. Järjestämislain
33 §:n mukainen rahoitusmalli sinänsä tasoittaa
kunnittaisia ääripäitä sosiaali-
ja terveystoimen nettomenoissa. Tarkasteltaessa laskennallisesti
kuntien maksuosuuksia verrattuna kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon
menoihin vuosina 2011—2013 noin puolella kunnista maksuosuudet
kasvavat ja puolella pienenevät. Suurimmalla osalla kunnista
muutos on alle 200 euroa/asukas. Kuitenkin 11
kunnan rahoitusosuus nousisi yli 400 euroa/asukas
ja 36 kunnalla se laskisi yli 400 euroa/asukas.
Ehdotettu rahoitusratkaisu johtaa siten joillakin kunnilla sosiaali-
ja terveydenhuollon kustannusten huomattavaan nousuun.
Sosiaali- ja terveysalueen rahoitussäännöksen
ja valtionosuuksien yhteisvaikutus laskettuna kunnallisveron tuottoon
tarkoittaisi perustelujen mukaan, että ilman muita toimenpiteitä veronkorotuspaine
olisi suurimmillaan laskennallisesti noin kuusi ja puoli prosenttiyksikköä veronalennusvaran
ollessa noin 12 prosenttiyksikköä. Tämä puolestaan
tarkoittaisi kuntien vuodelle 2015 päättämien
kunnallisveroprosenttien perusteella sitä, että alin
kunnallinen veroprosentti olisi noin 7 ja ylin noin 27.
Muutoksen suuruuden vaikutusta ehdotetaan kuitenkin lievennettävän
rahoitusta koskevilla järjestämislain voimaanpanosta
annettavan lain 14 §:ssä olevilla siirtymäsäännöksillä,
joilla muutosta vaiheistetaan vuosina 2017—2020. Lisäksi
vuodesta 2021 eteenpäin kuntien maksuosuudelle asetetaan
niin sanottu tasauskatto, jonka ylittäviä laskennallisia
rahoitusosuuden muutoksia ei huomioitaisi sosiaali- ja terveysalueen
rahoituksessa, vaan ne katettaisiin yhteisesti kaikkien kuntien
maksuissa. Tämä tasauskatto olisi +/-400/asukas
vuosien 2012—2014 keskimääräisiin
kustannuksiin verrattuna. Tasauskatto tasaa kuntakohtaisia vaikutuksia
siten, että alin veroprosentti olisi noin 16,6 prosenttia
ja ylin noin 27,9 prosenttia. Kunnallisveroprosenttien eron arvioidaan
siten kasvavan nykyisestä kuudesta prosenttiyksiköstä noin 11 prosenttiyksikköön.
Perustuslakivaliokunnalla on ollut käytettävissään
myös valtiovarainministeriössä laadittu arvio
hallituksen esityksen kunnallistaloudellisista vaikutuksista. Valtionvarainministeriö
on arvioinut
järjestämislain vaikutuksia yhdessä vuoden
2015 voimaan tulleen kuntien valtionosuusjärjestelmän
uudistamisen sekä tämän vaalikauden aikana
päätettyjen valtionosuusleikkausten kanssa. Näiden
vaikutusta kunnan rahoitusasemaan on havainnollistettu esittämällä muutosten
yhteisvaikutus laskennallisena paineena kunnan tuloveroprosenttiin.
Valtiovarainministeriön arvion mukaan kunnittain tarkasteltuna
tuloveroprosentin korotuspaine koskee yhteensä 260 kuntaa,
kun taas tuloveroprosenttia voisivat laskennallisesti alentaa yhteensä 44
kuntaa. Suurimmalla osalla kuntia korotuspaine on 1,00—2,99
veroprosenttiyksikköä (42 prosenttia kunnista).
22 kunnalla korotuspaine on viisi prosenttiyksikköä tai
enemmän. Suurin kuntakohtainen korotuspaine on 7,4 prosenttiyksikköä.
Laskuvara on enimmillään 3,75 prosenttiyksikköä.
Valtiovarainministeriön arviossa laskennallista painetta
on lisäksi havainnollistettu suhteessa kunnan taseeseen
kertyneeseen ali- ja ylijäämään.
Taseeseen kertynyt alijäämä on yksi keskeisistä kriteereistä valtionosuuslain
mukaisessa niin sanotussa kriisikuntamenettelyssä. Laskelmista
käy ilmi, että tällä perusteella
kriisikuntamenettelyyn päätyvien kuntien määrä kasvaisi
merkittävästi.
Perustuslakivaliokunta korostaa, että edellä mainitut
laskelmat ovat vain suuntaa-antavia ja useita epävarmuustekijöitä sisältäviä arvioita
todellisista kustannusvaikutuksista. Valiokunta pitää tärkeänä,
että kuntien rahoitusvastuuta koskevat taloudelliset vaikutusarviot
ja niiden perusteet ovat aina julkisia ja avoimesti saatavilla.
Arvioinnin lähtökohtia
Kuten edellä esitetyistä kustannusvaikutusarvioista
ilmenee, hallituksen esityksessä esitetyn rahoitusmallin
vaikutukset — etenkin yhdessä valtionosuuslainsäädäntöön
tehtyjen muutosten kanssa — yksittäisten kuntien
talouteen ovat varsin merkittäviä. Tämän
vuoksi ehdotusta on arvioitava perustuslain 121 §:n kuntien
verotusoikeutta ja kunnille annettavia tehtäviä koskevien
säännösten kannalta. Merkitystä on
myös perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyllä. Perustuslakivaliokunta
on arvioinut sääntelyn vaikutuksia kuntien talouteen
erityisesti valtionosuuslainsäädäntöä koskevissa
lausunnoissaan (PeVL 40/2014 vp, PeVL 16/2014 vp, PeVL 34/2014 vp, PeVL 12/2011 vp, PeVL 29/2009
vp).
Perustuslain 121 §:n 3 momentin mukaan kunnilla on
verotusoikeus. Verotusoikeuden keskeiseksi sisällöksi
on perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut
se, että oikeudella tulee olla reaalinen merkitys kuntien
mahdollisuuksien kannalta päättää itsenäisesti
taloudestaan (ks. PeVL 16/2014 vp, s.
2—3 ja siinä mainitut lausunnot).
Kunnille annettavista tehtävistä säädetään
perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on vakiintuneessa käytännössään
korostanut, että tehtävistä säädettäessä on
huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista
edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. PeVL 16/2014
vp, s. 2 ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunta
on myös katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät
eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa
puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla,
joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti
taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp,
s. 3/II ja PeVL 50/2005 vp,
s. 2).
Perustuslakivaliokunta on valtionosuusjärjestelmää koskevassa
käytännössään lisäksi
katsonut, ettei perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta
ole riittävää arvioida sen toteutumista
koko kuntasektorin tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu
kussakin kunnassa. Vaikutuksia on siten tarkasteltava myös
yksittäisten kuntien osalta (PeVL 40/2014
vp, s. 3, PeVL 16/2014 vp,
s. 3, ja PeVL 41/2002 vp, s. 3/II).
Perustuslakivaliokunta on äskettäin (PeVL 40/2014 vp,
s. 3) katsonut ehdotetun valtionosuusprosentin
alennuksen olleen kuntatalouden ja yksittäisten kuntien
kannalta merkittävä. Merkittävyyttä korostivat
lyhyellä aikavälillä toteutetut aikaisemmat
valtionosuusprosentin alennukset ja kuntataloutta rasittavien toimenpiteiden
yhteisvaikutukset. Kuntien ja valtion välisten rahoitussuhteiden
muutokset voivat valiokunnan mukaan vähitellen murentaa
perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen
itsehallinnon taloudellista perustaa ja muuttaa tosiasiallisen verotuksen
rakennetta. Valiokunta katsoi, että ehdotettu valtionosuusprosentin
alennus voi kuntakohtaisesti heikentää kykyä vastata
palveluvelvoitteista sekä kaventaa itsenäistä taloudellista
päätösvaltaa ja kunnan yleistä toimialaa. Kunnan
verotulojen lisääminen tuloveroprosenttia nostamalla
voi johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien vielä nykyistä suurempaan
vaihteluun. Valiokunta huomautti, että vuonna 2014 kunnallisveroprosentti
vaihteli välillä 16,50—22,50 ja ero korkeimman
ja alhaisimman kunnallisveroprosentin välillä oli
jo 6,00 prosenttiyksikköä.
Lainsäätäjällä on
kuitenkin katsottu olevan varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia
valtionosuusjärjestelmään silloinkin,
kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten
kuntien valtionosuuksiin (PeVL 40/2014
vp, s. 3/II ja PeVL 16/2014
vp, s. 4/I). Esimerkiksi edellä mainitussa
lausunnossaan valiokunta päätyi siihen, etteivät
ehdotetut kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja
omarahoitusosuuden korotus vaarantaneet sillä tavoin kuntien
mahdollisuutta päättää itsenäisesti
omasta taloudestaan, että se olisi muodostunut perustuslain
vastaiseksi (PeVL 40/2014 vp,
s. 3/II).
Perustuslakivaliokunta on valtionosuusjärjestelmän
uudistuksen yhteydessä myös huomauttanut, että sen
ohella vireillä on kuntarakenteen, kuntalain ja kuntien
verontasausjärjestelmän uudistus sekä sosiaali-
ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus. Valiokunta on pitänyt
perusteltuna, että valtionosuusjärjestelmää arvioidaan
kokonaisuutena näiden lainsäädäntöhankkeiden
yhteydessä kuntien taloudellisen kantokyvyn ja perustuslain
kannalta (PeVL 16/2014 vp,
s. 4/II).
Perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuussäännös
kohdistuu myös lainsäätäjään.
Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia
edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Toisaalta lainsäädännölle
on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän
yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen
muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
siten vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta
voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 40/2014 vp, s. 6/II).
Valtionosuusjärjestelmän uudistamisen ja valtionosuuksiin
kohdistuvien leikkausten arvioinnin yhteydessä (ks. PeVL 16/2014 vp, s. 3—4
ja PeVL 12/2011 vp, s. 3) perustuslakivaliokunta
on kuntien asukkaiden yhdenvertaisuuden näkökulmasta
kiinnittänyt huomiota erityisesti kuntien erilaisiin mahdollisuuksiin
sopeuttaa talouttaan ja selviytyä palveluvelvoitteistaan.
Sopeuttaminen kunnan verotuloja lisäämällä voi
valiokunnan mukaan johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien vielä nykyistä suurempaan
vaihteluun. Valiokunta on muun muassa huomauttanut, ettei valtionosuusuudistuksen
täytäntöönpanolla
saa vaarantaa alueellista yhdenvertaisuutta.
Ehdotuksen arviointi
Ehdotettu sääntely kuntien maksuosuuksien määräytymisen
perusteista on laadittu lähinnä koko kuntasektorin
näkökulmasta. Tämänkaltaisen
sääntelyn vaikutuksia on kuitenkin valiokunnan
vakiintuneen käytännön mukaan tarkasteltava
myös yksittäisten kuntien osalta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen,
että edellä esitetyt laskennallista veronkorotuspainetta
koskevat laskelmat ovat suuntaa-antavuudestaan huolimatta varsin
yhteneväisiä. Kuntakohtaisten muutosten osalta
näyttää selvältä, että kunnallisveron
laskennallinen korotuspaine on useiden kuntien osalta merkittävä ja
eräiden kuntien osalta erittäin merkittävä. Seurauksena
näyttää myös olevan kunnallisveroprosenttien
eriytymisen merkittävä kasvu.
Toisaalta on syytä ottaa huomioon, että lakiehdotuksen
sisältämän rahoitusmallin kuntakohtaisten
kustannusvaikutusten laskemiseen liittyy huomattavia epävarmuustekijöitä,
jotka eivät ole merkityksettömiä esityksen
arvioinnissa.
Laskennallista veronkorotuspainetta arvioitaessa ei
ole otettu esimerkiksi huomioon sitä kustannushyötypotentiaalia,
jota uudistuksella on arvioitu saavutettavan. Tälle arviolle
ei perustuslakivaliokunnan mielestä voi kuitenkaan antaa
kovin paljon painoarvoa tarkasteltaessa lainsäädännöstä johtuvia
merkittäviä ja melko nopeasti toteutuvia vaikutuksia
yksittäisten kuntien talouteen.
Laskennallinen veronkorotuspaine ei myöskään
välttämättä tarkoita tällaisen
vaikutuksen toteutumista käytännössä ainakaan
täysimääräisenä. Kunnilla
on mahdollisuus sopeuttaa talouttaan myös muin keinoin
kuin verotusta korottamalla. On kuitenkin huomattava, että sosiaali-
ja terveysmenot muodostavat keskimäärin hieman alle
puolet kuntien budjetista. Lisäksi kunnilla on muitakin
tärkeitä lakisääteisiä yhteistoimintavelvoitteita,
jotka niiden on hoidettava ja joista niillä on rahoitusvastuu.
Sopeuttamistoimien olisi siten kohdistuttava muihin lakisääteisiin tehtäviin
ja kuntien yleiseen toimialaan kuuluviin toimintoihin, joiden osalta
kuntien mahdollisuudet sopeuttaa talouttaan ja selviytyä palveluvelvoitteistaan
vaihtelevat huomattavasti (PeVL 16/2014
vp, s. 4). Vaikeuksia voisi tulla esimerkiksi kuntien
mahdollisuuksiin huolehtia sivistyksellisistä perusoikeuksista.
Muiden sopeuttamistoimien mahdollisuus ei siis ainakaan kaikkien
kuntien osalta ole kovin merkittävä.
Lisäksi kysymys ei ole pelkästään
sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän uudistamisen
vaikutuksista, vaan osuutta on myös muilla — etenkin valtionosuuslainsäädännön
muutoksiin liittyvillä — tekijöillä.
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin jo aiemmin pitänyt
perusteltuna kuntakohtaisten vaikutusten kokonaistarkastelua (PeVL 16/2014
vp, s. 4/II).
Edellä lausutun perusteella valiokunta katsoo, että laskennallista
veronkorotuspainetta koskevia laskelmia voidaan lähtökohtaisesti
pitää valtiosääntöisen
arvioinnin perustana, vaikka ne eivät välttämättä täsmällisesti
ennustakaan tosiasiallisia muutoksia tulevien vuosien kunnallisverotuksessa.
Uudistuksen negatiivisia kustannusvaikutuksia kuntien talouteen
on ehdotuksessa lievennetty tasauskatolla ja siirtymäjärjestelyillä.
Tasauskatto vähentää uudistuksen vaikutuksia
niiden kuntien osalta, joiden vuotuinen asukaskohtainen muutos muutoin
olisi yli 400 euroa. Neljän vuoden asteittaisesti toteutettava
siirtymäaika puolestaan lieventää negatiivisten
kustannusvaikutusten äkillisyyttä, mutta ei oikaise
mahdollisia tulevaisuudessa tapahtuvia muutoksia. Tämä sääntely
on jo kuitenkin otettu huomioon arvioitaessa laskennallista painetta
kunnan tuloveroprosenttiin.
Paine laskelmissa esitettyyn huomattavaan ja sääntely-yhteys
huomioon ottaen melko äkilliseen kunnallisveron korottamiseen
vaikeuttaa perustuslakivaliokunnan mielestä merkittävästi useiden
yksittäisten kuntien mahdollisuuksia suoriutua velvoitteistaan
ja päättää itsenäisesti taloudestaan
rahoitusperiaatteen ja kunnallista verotusoikeutta koskevan perustuslain
säännöksen mukaisesti. Arvioinnissa keskeistä on,
että kunnallisveron korotuspaine ei johdu kunnallisessa
päätöksenteossa tehdyistä valinnoista, vaan
yksinomaan lainsäätäjän toimien
yhteisvaikutuksesta. Olennaista on myös se, että kunnilla olisi
varsin vähäiset mahdollisuudet vaikuttaa sosiaali-
ja terveysmenojensa tasoon.
Niiden kuntien asukkaiden kannalta, joiden kunnallisveroprosentti
nousee nykyiseen verrattuna varsin korkealle, on kysymys myös
perustuslain 6 §:n 1 momentissa säädetyn
yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumisesta. Tältäkin
osin erityisen merkityksellistä on, että kunnallisveron
korotuspaine johtuu yksinomaan lainsäädännöstä.
Vaikka rahoitusmallia ei sinänsä voida pitää mielivaltaisena,
asettaa lainsäädäntö eri kuntien
asukkaat ainakin jossain määrin sattumanvaraisesti
hyvin erilaiseen taloudelliseen asemaan. Perustuslakivaliokunta
ei ole pitänyt nykyistä kunnallisveroprosenttien
kuuden prosenttiyksikön eroa perustuslain vastaisena, mutta mahdollisesti
jopa 11 prosenttiyksikköön nouseva ero eri kuntien
asukkaiden välillä on jo varsin suuri.
Lainsäätäjällä on
perustuslain 121 §:ään sisältyvien
kuntien verotusoikeuden ja rahoitusperiaatteen estämättä varsin
laaja harkintamarginaali säätää kuntien
taloudelliseen asemaan merkittävästikin vaikuttavista
muutoksista. Myöskään yhdenvertaisuusperiaatteesta
ei johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin
yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn.
Tästä huolimatta perustuslakivaliokunta katsoo,
että osaan kunnista kohdistuvat lainsäädännöstä johtuvat
kunnallisveron korotuspaineet ovat jo niin merkittäviä,
että sääntely muodostuu kokonaisuutena
arvioiden perustuslain 121 §:n 2 ja 3 momentin
sekä perustuslain 6 §:n 1 momentin vastaiseksi.
Ehdotettu kuntien rahoitusvastuuta koskeva sääntely
ei siten ole sellaisenaan toteutettavissa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että tässäkin yhteydessä lainsäätäjällä on
erilaisia mahdollisuuksia toteuttaa rahoitussääntely
perustuslainmukaisella tavalla.
Rahoitussääntelyä on syytä arvioida
ja muuttaa kokonaisvaltaisesti. Lisäksi on tarpeen ottaa huomioon,
että rahoitusmallilla on myös läheinen
yhteys valittavaan hallintomalliin. Vaikuttaakin siltä,
että esimerkiksi 2. lakiehdotuksen 14 §:n
sisältämän tasauskaton alentaminen ja siirtymäaikojen
pidentäminen ei ratkaisisi kaikkia rahoitusmalliin liittyviä ongelmia.
Tämä arvio liittyy niin sanottuun kuntayhtymämalliin.
Perustuslakivaliokunta viittaa edellä kansanvaltaisuuden
arvioinnin yhteydessä esitettyihin malleihin ja toteaa,
että yhtenä vaihtoehtona sosiaali- ja terveyspalvelujen
rahoitus voitaisiin toteuttaa myös siirtämällä tehtävät
perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuille
kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla olisi verotusoikeus.
Lisäksi on olemassa muita mahdollisia rahoitusmalleja.
Perustuslakivaliokunta painottaa, että valmisteltavaa
rahoitusjärjestelmää on joka tapauksessa
arvioitava kokonaisuutena siltä kannalta, täyttääkö se
perustuslaissa asetetut vaatimukset. Tältäkin
osin sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulee pyytää vielä asiasta
perustuslakivaliokunnan lausunto, jos se päätyy
muuttamaan ehdotusta perustuslainmukaiseen ratkaisuun pyrkien.
Sääntelykokonaisuus
Perustuslakivaliokunta katsoo, että sosiaali- ja terveyspalvelujen
hallintojärjestelmää ja rahoitusta koskevat
ratkaisut muodostavat yhdessä laajemman kokonaisuuden.
Tätä kokonaisuutta on välttämätöntä arvioida
niin perustuslain kuin toimivuuden kannalta samanaikaisesti.
Ottaen huomioon hallinto- ja rahoitusjärjestelmään
tarvittavien muutosten ilmeinen laajuus ja erilaisuus hallituksen
esityksessä esitettyyn järjestelmään
verrattuna perustelluinta on jättää asian
valmistelu valtioneuvoston ja mahdollisesti myös laajapohjaisen
parlamentaarisen elimen tehtäväksi. Hallintomallin
ja rahoitusjärjestelmän kokonaisuutta valmisteltaessa
on oltava käytettävissä kattava taloudellisten
vaikutusten arviointi. Kunnallisen itsehallinnon ja hyvän hallinnon
periaatteiden näkökulmasta valmistelussa on varattava
myös kunnille mahdollisuus tulla kuulluksi.
Järjestämispäätös
Sosiaali- ja terveysalueen laatimassa järjestämispäätöksessä on
järjestämislakiehdotuksen 12 §:n
2 momentin 8 kohdan mukaan määriteltävä tuottamisvastuussa
olevat kuntayhtymät ja niiden tehtävät.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain
121 §:n 2 momentin sen säännöksen
kannalta, jonka mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään
lailla. Olennaista on, että kunnille ei voida antaa uusia
tehtäviä lakia alemmanasteisilla säädöksillä (HE 1/1998 vp,
s. 176/I ja PeVL 20/2004
vp, s. 3/I).
Ehdotuksessa ei valiokunnan näkemyksen mukaan ole kysymys
kunnille annettavista uusista tehtävistä,
vaan kunnilla nykyisen lainsäädännön
perusteella olevien tehtävien järjestämistavasta
(vrt. PeVL 41/2010 vp,
s. 5/II ja PeVL 20/2004 vp,
s. 3/I). Sääntely ei tältä osin muodostu
perustuslain 121 §:ssä turvatun kuntien
itsehallinnon kannalta ongelmalliseksi.
Lakisääteinen selontekomenettely
Esityksessä ehdotetaan sosiaali- ja terveydenhuollon
kansallista ohjausta vahvistettavaksi nykyisestä. Tähän
liittyen valtioneuvosto velvoitetaan järjestämislakiehdotuksen
26 §:n perusteella antamaan joka neljäs vuosi
eduskunnalle selonteko sosiaali- ja terveydenhuollon pitkän aikavälin
tavoitteista sekä palvelujen järjestämistä koskevista
strategisista linjauksista.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut perustuslain 44 §:ssä luotuun
järjestelmään äärimmäisen
huonosti soveltuvaksi, että valtioneuvosto, sille lähtökohtaisesti
kuuluva vapaa aloitevalta sitoen, velvoitetaan lain säännöksin antamaan
määrätystä asiasta ja tietyssä ajassa selonteko
eduskunnalle. Valtiosääntöoikeudelliselta
kannalta selvästi luontevampaa olisi, että tällainen
velvoite olisi laadultaan poliittinen ja että se siten
perustuisi eduskunnan vastauksessaan ilmaisemaan
tahtoon (PeVL 37/2006 vp, s. 8/II
ja PeVL 5/2004 vp, s. 3/I)
Toisaalta valiokunta on ilmastolakia koskevassa lausunnossaan katsonut
selontekomenettelystä säätämiselle
olleen asian yhteiskunnalliseen merkitykseen kytkeytyviä painavia
syitä (PeVL 43/2014 vp, s. 2).
Ehdotetulle sääntelylle voidaan tässäkin tapauksessa
katsoa olevan vastaavia perusteluja.
Kielelliset oikeudet
Järjestämislakiehdotuksen 7 §:ssä,
11 §:n 2 momentissa, 12 §:n 2 momentin
7 kohdassa ja 17 §:n 1 momentissa edellytetään,
että lain toimeenpanossa otetaan huomioon kielelliset oikeudet
ja etenkin suomen- ja ruotsinkielisen väestön
oikeudet käyttää omaa kieltään
ja saada palveluja tällä kielellä. Lakiehdotuksen
21 §:n 3 momentissa on kielivähemmistön
asemaa sosiaali- ja terveysalueen hallituksessa turvaava säännös.
Lakiehdotuksen 24 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi
vähemmistökielen lautakunnasta, jollainen on oltava
kaikilla erikielisiä tai kaksikielisiä kuntia
käsittävillä sosiaali- ja terveysalueilla
sekä tuottamisvastuussa olevissa kuntayhtymissä.
Oikeudesta käyttää saamen kieltä saamen
kielilain mukaisesti sekä saamenkielen lautakunnasta ehdotetaan
säädettäväksi lakiehdotuksen
7 §:n 1 momentissa ja 24 §:n 4 momentissa. Sääntely
on asianmukaista perustuslain 17 §:n 1—3
momentissa turvattujen kielellisten oikeuksien kannalta.
Sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksessä määritellään
tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät. Esityksen perustelujen
(s. 143) mukaan päätösvaltaa voidaan
katsoa olevan jossain määrin myös siitä,
miten yksittäisten tuottamisvastuualueiden rajat reuna-alueilla
määrittyisivät. Perustuslakivaliokunta
huomauttaa, että hallintoa järjestettäessä on
otettava huomioon perustuslain 122 §:ssä ja
17 §:ssä säädetyt kielelliset
perusoikeudet. Kielelliset olosuhteet voivat merkitä myös
sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi sinänsä yhteensopivista
aluejaotuksista voidaan poiketa. Tämä tarkoittaa muun
muassa sitä, että jos hallinnollisesti toimiva
aluejako on mahdollista määritellä useilla vaihtoehtoisilla
tavoilla, perusoikeuksien turvaamisvelvollisuus edellyttää,
että niistä valitaan vaihtoehto, joka parhaiten
toteuttaa kielelliset perusoikeudet (PeVL 21/2009
vp, s. 3).
Lakiehdotusten käsittelyjärjestys
Lakiehdotuksia ei perustuslakivaliokunnan näkemyksen
mukaan ole mahdollista käsitellä perustuslain
73 §:ssä säädetyssä perustuslain
säätämisjärjestyksessä poikkeuslakina.
Perustuslakiuudistuksen myötä valtiosääntöperiaatteeksi on
vakiintunut uusien, puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien
lakien säätämisen välttäminen.
Poikkeuslakimenettelyn käyttöön on suhtauduttava
lähtökohtaisesti pidättyvästi
ja perustuslaista tehtävien poikkeusten ala rajoitettava
mahdollisimman kapeaksi. Mahdolliset ristiriidat perustuslain ja
lakiehdotuksen välillä tulee ensisijaisesti poistaa
lakiehdotukseen tehtävin muutoksin. Poikkeuslakimenettelyyn
voidaan turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa
ja pakottavista syistä, minkä lisäksi poikkeuslaki
on tällöinkin pyrittävä säätämään määräaikaiseksi
(ks. HE 1/1998 vp,
s. 125/I, PeVM 10/1998 vp,
s. 22—23, PeVL 6/2009 vp, s.
16/I, PeVL 1/2008 vp, s. 2, PeVL 46/2004
vp, s. 3—4 ja PeVL 26/2004
vp, s. 5/II). Ehdotetussa sääntelyssä on
kysymys erittäin merkittävästä sosiaali-
ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän kokonaisuudistuksesta.
Tällaisesta uudistuksesta säätämiselle
edes määräaikaisena poikkeuslakina ei
ole edellä mainittuja perusteita.