Perustelut
Valtuutettujen asema
Perustuslain 36 §.
Perustuslain 36 §:n 1 momentissa säädetään:
"Eduskunta valitsee valtuutetut valvomaan kansaneläkelaitoksen
hallintoa ja toimintaa sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään."
Uudella perustuslailla ei ollut tarkoitus muuttaa Kansaneläkelaitoksen
valtiosääntöoikeudellista asemaa, joka
siihen asti pohjautui valtiopäiväjärjestykseen
vuonna 1937 lisättyyn 83 a §:ään.
Perustuslakiuudistuksen perustelujen mukaan lailla annetaan tarkemmat säännökset
muun muassa valtuutettujen määrästä,
varajäsenistä ja tehtävistä (HE
1/1998 vp, s. 89/I).
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt Kansaneläkelaitoksen
hallintoa lausunnossa vuoden 1985 valtiopäivillä (PeVL
4/1985 vp). Tuolloin esillä olleessa
uudistusehdotuksessa (HE 120/1984 vp ja HE
121/1984 vp) oli kysymys siitä, että Kansaneläkelaitoksen
ylimmäksi toimielimeksi olisi tullut lisätyn hallituksen
ja valtuutettujen asemesta hallintoneuvosto, jolla olisi valvontatehtävien
ohella ollut myös päätösvaltaa.
Eduskunta olisi valinnut hallintoneuvoston 18 jäsenestä kaksitoista
ja valtioneuvosto kuusi.
Valiokunta piti eduskunnan aseman kannalta arveluttavana, että valtioneuvosto
oli hallintoneuvoston jäseniä valittaessa nimetty
valitsijaksi eduskunnan rinnalle. Valiokunnan mielestä ei ollut
asianmukaista rinnastaa näitä valtioelimiä eduskunnan
valvonnan alaisessa laitoksessa. Valiokunta katsoi, että esityksen
mukaiset hallinnolliset järjestelyt merkitsivät
kokonaisuudessaan eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien kannalta riittämätöntä tilannetta.
— On
merkille pantavaa, että valiokunta
ei erikseen tarkastellut, mitä silloisen valtiopäiväjärjestyksen 83 a §:n
mukaiseen valtuutettujen valvontatehtävään
kuului.
Valtuutettujen tehtävät.
Lakiehdotuksen 5 §:n mukaan valtuutetuilla on pääasiassa
samat tehtävät kuin nykyisen kansaneläkelain
54 §:n perusteella. Niihin sisältyvät
Kansaneläkelaitoksen hallinnon ja toiminnan valvontatehtävä (1
kohta), tilintarkastajien valitseminen (3 kohta), laitoksen tilinpäätöksen
vahvistaminen ja hallituksen vastuuvapaudesta päättäminen
(5 kohta) sekä vuosittaisen kertomuksen antaminen eduskunnalle
(6 kohta). Uusia tehtäviä ovat hallituksen jäsenten
ja heidän palkkionsa määrääminen (2
kohta) sekä laitoksen tilinpäätöksen
perusteiden vahvistaminen (4 kohta). Lakiehdotuksen 9 §:n
mukaan tasavallan presidentti nimittää laitoksen
pääjohtajan ja enintään viisi
muuta johtajaa valtuutettujen esityksestä. Valtuutettujen asema
nimitysmenettelyssä on asiallisesti nykytilanteen mukainen.
Perustuslain 36 §:n 1 momentin on katsottava vaativan,
että valtuutetuille muodostetaan lailla tehtävä-
ja toimivaltakokonaisuus, joka turvaa mahdollisuuden tosiasiallisesti
merkittävään valvontaan. Hallituksen
esityksessä valtuutetuille osoitettu tehtävien
kokonaisuus on, myös suhteessa laitoksen muille toimielimille
kuuluviin tehtäviin, sellainen, että se valiokunnan
mielestä riittää hyvin täyttämään
perustuslaista johtuvan vaatimuksen.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
arvioidaan valtuutetuille ehdotettuja uusia tehtäviä myös
siltä kannalta, voidaanko niitä pitää perustuslain
36 §:ssä tarkoitettuina valvontatehtävinä.
Tällainen tarkastelu ei ole aivan asianmukaista, kun otetaan
huomioon, että jo valtiopäiväjärjestyksen
83 a §:n tulkinnan mukaan, etenkin perustuslakivaliokunnan
vuoden 1985 kannanoton valossa "valvonta" tulee käsittää väljästi.
Perustuslain on ymmärrettävä viittaavan
pyrkimykseen turvata eduskunnan riittävät vaikutusmahdollisuudet
Kansaneläkelaitoksessa.Ks. myös PeVL 5/1997
vp, jossa valiokunta arvioi Suomen Pankin pankkivaltuutettujen valvontatehtävää. Esityksen
perusteluissa on jäänyt myös huomiotta,
että uuden perustuslain myötä suhtautuminen
uusien tehtävien antamiseen eduskunnalle on muuttunut.
Tämä näkyy perustuslain 119 §:n
1 momentin lopun säännöksestä sekä asianomaisen
hallituksen esityksen perusteluista (HE 1/1998
vp, s. 75/II ja s. 173—174).
Kansaneläkelaitoksen erityisasemasta johtuva sääntelyn
tarve
Kansaneläkelaitos on itsenäinen julkisoikeudellinen
laitos, joka esimerkiksi on erillään valtioneuvoston
ja ministeriöiden alaiseen viranomaiskoneistoon kuuluvista
ohjaus- ja valvontasuhteista. Kansaneläkelaitosta koskevat
hallintomenettelylain ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun
lain säännökset, minkä lisäksi
lakiehdotuksen 21 § sääntelee laitoksen
virkakieltä. Laitoksen henkilöstö ei
sen sijaan kuulu valtion virkamieslainsäädännön
piiriin. Lakiehdotus ei koske johtajien ja muun henkilöstön oikeudellista
asemaa, kuten palvelussuhteen laatua ja siitä johtuvia
oikeuksia ja velvollisuuksia (ks. kuit. 7 §:n 1 momentin
7—9 kohta).
Perustuslain 80 §:n 1 momentin takia yksilön oikeuksien
ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla.
Perustuslakivaliokunta on tämän perusteella ja
perustuslakiuudistuksen perustelut huomioon ottaen pitänyt
selkeänä lähtökohtana, että kunnallisten
viranhaltijoiden oikeusaseman perusteista pitää säätää kattavasti
lailla ja että kunnallisella virkasäännöllä voi
tässä suhteessa olla vain lakia täydentävä rooli
(PeVL 3/2000 vp, s. 3/I). Samat
perustuslaista johtuvat seikat koskevat selvästi myös
Kansaneläkelaitoksen henkilöstön oikeusaseman
perusteita koskevaa sääntelyä. On syytä erikseen
mainita perustuslain 18 §:n 3 momentti, jonka mukaan ketään
ei saa erottaa työstä ilman lakiin perustuvaa syytä.
Edellä tarkoitettu esityksen puute on valtiosääntöoikeudellisesti
oleellinen ja se pitää poistaa. Uudistuksen kaavailtu
voimaantuloajankohta huomioon ottaen tavoitteena tulee olla, että Kansaneläkelaitoksen
henkilöstön oikeusaseman perusteet järjestetään
lakisääteiselle pohjalle jo tämän
esityksen käsittelyn yhteydessä. Sääntelyn
lähtökohdaksi on tarvittaessa otettavissa valtion
virkamieslaki ja siinä säännellyt seikat.
Asianmukaisinta on, että tästä asiasta
annetaan eduskunnalle perustuslain 71 §:ssä tarkoitettu
täydentävä esitys.
Perustuslain 21 §:n kannalta voi aiheutua yksittäisiä ongelmia
siitä, että lakiehdotukseen ei sisälly
kattavaa säännöstä muutoksenhausta Kansaneläkelaitoksen
päätöksiin. Lakiin on syytä ottaa
asiasta yleissäännös, jossa valitus osoitetaan
tehtäväksi korkeimpaan hallinto-oikeuteen silloin,
kun muutoksenhausta ei erikseen säädetä toisin.
Muita seikkoja
Laitoksen hallitus.
Lakiehdotuksen 6 §:n mukaan Kansaneläkelaitoksen
hallituksessa on enintään kymmenen jäsentä,
joista valtuutetut määräävät
enintään kahdeksan. Hallitukseen kuuluvat myös
laitoksen pääjohtaja ja hänen sijaisekseen
määrätty johtaja. Hallituksen jäsenistä yksi
on sosiaali- ja terveysministeriön, yksi työnantajakeskusjärjestöjen,
yksi palkansaajakeskusjärjestöjen sekä yksi
maa- ja metsätaloustuottajien keskusjärjestöjen
edustaja. Ministeriön ja etujärjestöjen
edustuksen on nähtävästi tarkoitus muodostaa
hallituksessa vähemmistö. Näin ymmärrettynä ja
sovellettuna ehdotuksesta ei ole huomauttamista perustuslain kannalta.
Vastausta vaille lakiehdotuksessa jäävä kysymys
koskee hallituksen jäsenten vastuuta ja heidän
asemansa pysyvyyttä. Laissa tulee valiokunnan käsityksen
mukaan säätää hallituksen jäsenten
vastuun perusteista samoin kuin siitä, miten hallituksen
jäsen voidaan erottaa tai vapauttaa tehtävästään
kesken toimikauden.
Esityksen perusteella jää avoimeksi myös
se, kuinka eri tahot nimeävät edustajaehdokkaansa hallitukseen.
Valiokunta pitää sukupuolten tasa-arvoa koskevien
näkökohtien vuoksi tärkeänä sellaisen
menettelyn luomista, että hallituksen jäsenet
nimittävällä toimielimellä,
valtuutetuilla on käytettävissään
näiltä tahoilta sekä mies- että naisehdokas.
Laitoksen taloussuunnittelu.
Kansaneläkelaitoksen talous on markkamääräisesti
merkittävin valtion talousarvion ulkopuolella olevan välillisen
valtiontalouden osa.Tilinpäätöksen mukaan vuoden
1999 tuottojen ja kulujen yhteismäärä oli noin
55 miljardia markkaa. Laitoksen tuotot perustuvat kolmeen päälähteeseen:
valtion budjettirahoitukseen, työnantajarahoitukseen ja
vakuutettujen rahoitukseen. Viime vuosina suuresti lisääntynyt
valtion rahoitusosuus on nykyisin yli puolet laitoksen tuottojen
yhteismäärästä.
Nykyisestä lainsäädännöstä ja
myös lakiehdotuksesta puuttuvat säännökset
Kansaneläkelaitoksen talousarviosta. Laitoksen hallituksen
tehtävänä kylläkin on lakiehdotuksen
7 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla vahvistaa vuosittain
laitoksen toiminta- ja taloussuunnitelma sekä 14 §:n
2 momentin perusteella laatia laitoksen varojen sijoittamista koskeva
sijoitussuunnitelma. Valiokunnan käsityksen mukaan esityksen jatkokäsittelyssä on
aiheellista selvittää, saavutettaisiinko talousarvion
laatimisvelvollisuudella selviä etuja esimerkiksi eduskunnan
vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta.
Päätösvalta etuusasioissa.
Lakiehdotuksen 19 §:stä selviää,
että päätökset työkyvyttömyyseläkeasioissa
tehdään keskitetysti, kun taas muita etuuksia
koskevat asiat ratkaistaan joko keskushallinnossa tai sieltä siirretyn
päätösvallan perusteella laitoksen paikallistoimistossa
tai muussa paikallishallinnon yksikössä. Etuusasioilla
voi olla perusoikeuskytkentä varsinkin perustuslain
19 §:n välityksellä. Perusoikeussääntelyyn
kohdistuvan lailla säätämisen vaatimuksen
kannalta on ongelmallista, että laista työkyvyttömyyseläkeasioita
lukuun ottamatta ei käy ilmi, mikä Kansaneläkelaitoksen
yksikkö on päätösvaltainen.
Sääntelyn perusoikeuskytkennän vuoksi
valiokunta pitää välttämättömänä, että päätösvaltaisuudesta
ja päätösvallan siirtämisen
edellytyksistä säädetään
ehdotettua täsmällisemmin laissa (vrt. PeVL
21/1997 vp, s. 2/I).
Palkkatietojen julkisuus.
Lakiehdotuksen 20 § poikkeaa julkishallinnon palkkatietojen
julkisuutta yleisesti koskevasta nimikirjalain 7 §:n 1 momentista
siinä, että julkisuus ulottuu pääjohtajan,
johtajien ja johtavien toimihenkilöiden mutta ei enää laitoksen
muiden toimihenkilöiden palkkatietoihin. Valiokunta pitää tällä tavoin
rajoitettua julkisuutta tässä sääntely-yhteydessä mahdollisena
perustuslain kannalta (vrt. PeVL 43/1998 vp,
s. 7—8).