Perustelut
Tukihakemukseen velvoittaminen
Valtioneuvosto voi 1. lakiehdotuksen 11 a §:n nojalla
velvoittaa tiettyjen edellytysten täyttyessä vakavaraisuusongelmiin
joutuneen pankin tekemään valtion vakuusrahastolle
hakemuksen valtioneuvoston tarpeelliseksi katsoman rahoitustuen
saamiseksi.
Sääntelyllä on liityntä perustuslain
15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan.
Valtioneuvoston päätös tukihakemukseen velvoittamisesta
on sidottu 11 a §:n 1 momentissa mainittuihin
edellytyksiin, joiden on täytyttävä samanaikaisesti.
Sääntelylle on osoitettavissa perusoikeuden rajoittamisen
kannalta hyväksyttävä painava yhteiskunnallinen
tarve, sillä päätös voidaan
tehdä vain, jos pankin selvitystila tai konkurssi voi johtaa
vakaviin häiriöihin rahoitusmarkkinoilla. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta
tärkeää on, että säännös
voi tulla sovellettavaksi vain siinä tilanteessa, että pankin
vakavaraisuuden saattaminen hyväksyttävälle
tasolle ei enää olisi mahdollista pankin omin
toimenpitein ja ainoaksi keinoksi toiminnan jatkamiselle jäisi
julkisista varoista annettava tuki. Ehdotus ei ole tältä osin
perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta
ongelmallinen. Perusoikeuksien rajoitusten oikeasuhtaisuuden kannalta
11 a §:n 1 momentin 1 kohdan edellytys on kuitenkin syytä sitoa
siihen, että vakavaraisuuden voidaan "perustellusta syystä" odottaa
heikentyvän. Sama perustellun syyn vaatimus on syytä lisätä myös
momentin 3 kohtaan.
Pakkolunastus
Tukitoimiin voidaan 1. lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin
mukaan liittää tuettavan pankin ja omistusyhteisön
liiketoimintaa ja hallinnon järjestämistä koskevia
ehtoja. Tukiehtojen sisällöstä on säädetty
tarkemmin lain 12 a §:ssä, jota nyt ei ehdoteta
muutettavaksi. Tukiehtoja voidaan asettaa sekä silloin,
kun pankki itse on päättänyt hakea rahoitustukea
(11 §), että valtioneuvoston velvoitettua
pankin hakemuksen tekemiseen (11 a §).
Pankkituen ehdoksi asetetun tukiehdon soveltamisen asemesta
tuen kohteena olevan Suomessa toimiluvan saaneen pankin osakkeet
ja pääomalainat sekä muun kuin osakeyhtiönä toimivan
pankin liiketoiminta voidaan lakiehdotuksen 12 b §:n
nojalla lunastaa valtioneuvoston päätöksellä täyttä korvausta
vastaan rahastolle tai omaisuudenhoitoyhtiölle, jos valtion
etu ei ole riittävästi turvattavissa edellä mainitulla
lain 12 a §:n mukaisella tukiehdolla.
Lakiehdotuksen 11 a §:n 2 momentin sisältämän
viittaussäännöksen perusteella lunastaminen
voi samoin edellytyksin tulla kysymykseen myös valtioneuvoston
velvoitettua pankin tekemään tukihakemuksen, jos
tukihakemusta ei ole tehty valtioneuvoston asettamassa kohtuullisessa
määräajassa.
Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan "omaisuuden
pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta
vastaan säädetään lailla". Perustuslakivaliokunta
on arvioinut voimassa olevan lain 12 b §:ää kyseisen
perustuslain säännöksen näkökulmasta
(PeVL 53/2001 vp, s. 2).
Valiokunta tarkasteli säännöstä muun muassa
perustuslaissa säädetyn yleisen tarpeen vaatimuksen
samoin kuin lailla säätämisen vaatimuksen
ja suhteellisuusperiaatteen kannalta. Muutettavaksi ehdotetussa
12 b §:ssä on asianmukaisesti otettu huomioon
valiokunnan tuolloin esittämät näkemykset.
Valiokunta katsoi samassa yhteydessä 12 b §:n
olleen sopusoinnussa myös täyttä korvausta
koskevan vaatimuksen kanssa, koska täyden korvauksen periaate
ilmenee itse pykälästä ja koska menettelynä noudatetaan
osakeyhtiössä yleisesti käytettävää lunastusmenettelyä.
Lain 12 b §:n 1 momenttia ehdotetaan nyt muutettavaksi
siten, että siinä tarkoitettuna täytenä korvauksena
pidetään osakkeelle (vastaavasti pääomalainoille
ja liiketoiminnalle) lunastuspäätöksen
tekohetkellä arvioitua käypää arvoa
sen jälkeen, kun osakepääomasta on laskennallisesti vähennetty
taseen osoittamat jo vahvistetut tappiot sekä tulevaisuudessa
kolmen vuoden aikana kirjattaviksi tuleviksi arvioidut tappiot.
Tarkoituksena tällöin on, että osakkeen
käypä arvo vastaisi mahdollisimman hyvin osakkeen
tosiasiallista arvoa pankissa, jonka ei ole mahdollista jatkaa toimintaansa
ilman julkista tukea. Kirjattaviksi tuleviksi arvioitujen tappioiden
selvittämiseksi pankissa on suoritettava erityistarkastus.
Menettelyssä noudatetaan muutoin osakeyhtiölain
18 luvun 2—11 §:n säännöksiä.
Tämä merkitsee muun muassa sitä, että kysymyksen lunastushinnasta
ratkaisevat Keskuskauppakamarin lunastuslautakunnan valitsemat välimiehet,
joiden ratkaisuun voidaan hakea muutosta valittamalla käräjäoikeuteen.
Valiokunnalla ei ole sääntelystä huomauttamista
perustuslain 15 §:n 2 momentin täyden
korvauksen vaatimuksen kannalta.
Valtioneuvoston päätökseen itse
lunastusoikeuden olemassaolosta ei saa lakiehdotuksen 12
b §:n 5 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla. Lunastuspäätöksen
edellytyksenä on, että valtion etu ei ole riittävästi
turvattavissa lain 12 a §:n mukaisella tukiehdolla. Lisäksi
edellytetään, ettei osakkeenomistajien yhdenvertaisuutta
loukata ilman painavaa syytä. Valituskiellon asettaminen
tällaiselle yksityisen oikeuksia koskevalle päätökselle
on ongelmallista sekä omaisuuden pakkolunastukseen liittyvän
oikeusturvavaatimuksen että perustuslain 21 §:n
1 momentin ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan
kannalta. Kysymyksessä ei ole sellainen vähäinen
poikkeus, jollaisia on mahdollista säätää perustuslain
mukaiseen muutoksenhaun pääsääntöön
(ks. HE 309/1993 vp, s. 74/II).
Valituskieltoa ei voida valiokunnan mielestä perustella
myöskään sillä esityksen perusteluissa
esiin tuodulla näkökohdalla, että lunastettua
taloudellista kokonaisuutta ei päätösten
täytäntöönpanon jälkeen
olisi enää yleensä mahdollista palauttaa
ennalleen. Lakiehdotuksen 12 b §:n 5 momentin
valituskielto onkin poistettava, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Kiireellisen päätöksenteon turvaamiseksi
lakiin on tällöin mahdollista ottaa säännökset,
joiden perusteella valtioneuvoston päätös
voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta
huolimatta ja asia käsitellään kiireellisenä korkeimmassa
hallinto-oikeudessa.
Rahoitusmarkkinoiden toiminnan rajoittaminen
Valtioneuvosto voi 1. lakiehdotuksen 19 b §:n nojalla
ja siinä säädetyin edellytyksin rajoittaa rahoitusmarkkinoilla
toimivien yritysten toimiluvan ja sääntöjen
mukaista toimintaa samoin kuin päättää arvopaperikauppaa
koskevista rajoituksista ja kielloista enintään
kuudeksi kuukaudeksi.
Ehdotettu sääntely mahdollistaa voimakkaankin
puuttumisen perustuslain 15 §:ssä turvattuun
omaisuudensuojaan ja perustuslain 18 §:ssä suojattuun
elinkeinovapauteen. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin tämänkaltaisen toiminnan
yhteydessä katsonut perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävien, ennen muuta rahoitusmarkkinoiden
vakauden turvaamiseen ja siten myös asiakkaiden suojaan
liittyvien perusteiden puoltavan sääntelyä (ks.
esim. PeVL 43/2004 vp, s. 2/I).
Toimintaa voidaan rajoittaa vain Suomen rahoitusmarkkinoiden
tai rahoitusmarkkinoilla toimivien vakaan ja häiriöttömän
toiminnan turvaamiseksi. Sääntelyn taustalla on
siten perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttävä vahva yhteiskunnallinen
intressi. Merkityksellistä on, että toimenpiteet
on sidottu välttämättömyysedellytykseen
ja suhteellisen lyhyeen määräaikaan,
minkä lisäksi niistä päättäminen
on kytketty kuulemissäännöksiin (ks. PeVL 53/2001
vp, s. 4/I). Valitusoikeutta ei ole rajoitettu,
joten valtioneuvoston päätökseen voidaan hakea
muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti. Valiokunnan
mielestä määräaikaa koskevaa sääntelyä on
kuitenkin asianmukaista täydentää esityksen
perusteluissa mainituilla seikoilla päätöksen
keston rajaamisesta mahdollisimman lyhyeksi ja velvollisuudella
kumota rajoitukset välittömästi niiden
käyttöönoton perusteen poistuttua. Sääntelyn
täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta ei
ole myöskään täysin ongelmatonta,
että rajoitusten ja kieltojen sisältö jää varsin
avoimeksi. Valiokunta pitää tärkeänä,
että 19 b §:n 1 momentin molempia kohtia
täydennetään ainakin esimerkkiluettelolla
niistä rajoitus- ja kieltotoimenpiteistä, joita
valtioneuvosto voi säännöksen perusteella
asettaa.