Perustelut

Kokeilut

Ehdotukset.

Perusopetuslain 20 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi koulutuksen ja opetuksen kehittämiseksi järjestettävistä kokeiluista nykyistä tarkemmin. Opetusministeriö ja joissakin tapauksissa opetushallitus voivat koulutuksen järjestäjän hakemuksesta myöntää kokeiluluvan enintään kolmeksi vuodeksi ja jatkaa sitä enintään kahdella vuodella. Kokeilussa voidaan 20 §:n 1 momentin perusteella poiketa 14 §:n mukaisista tuntijaosta ja opetussuunnitelman perusteista sekä säännöksistä, jotka koskevat oppilaalle annettavan opetuksen vuosittaista ja viikottaista määrää, oppilaan päivittäistä työmäärää, koulunkäynnin aloittamisajankohtaa ja vuosiluokalta toiselle siirtymistä. Kokeilussa on noudatettava opetushallituksen hyväksymää kokeiluohjelmaa.

Vastaava sääntely sisältyy 2. lakiehdotuksen 15 §:ään. Sen mukaan lukiossa voidaan poiketa tuntijaon ja opetussuunnitelman perusteiden lisäksi opetuksen laajuudesta, sisällöstä ja määrästä annetuista säännöksistä.

Ammatillisessa koulutuksessa voidaan 3. lakiehdotuksen 23 §:n perusteella poiketa tutkintojen rakenteesta, tutkinnoista ja niiden nimikkeistä, tutkintoihin sisältyvistä koulutusohjelmista, yhteisistä opinnoista ja opintojen laajuudesta. Kokeiluun otetaan koulutuksen järjestäjien hakemuksesta kokeilun tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellinen määrä yksiköitä. Kokeilulupa voidaan myöntää enintään neljäksi vuodeksi ja sitä voidaan jatkaa enintään neljällä vuodella.

Arvioinnin perusteet.

Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta. Valiokunta on tällöin korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa (PeVL 65/2002 vp, s. 4/I ja PeVL 39/2002 vp, s. 2/I).

Kokeilun sääntelyssä on toisaalta otettava huomioon se perusoikeusuudistuksen yhteydessä korostettu seikka, että perusoikeuksien käyttämisestä säädetään lailla. Tämä perusoikeuskysymyksissä tärkeä lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen (PeVL 19/1997 vp). Perustuslakivaliokunta piti ylioppilastutkinnon kehittämiskokeilusta antamassaan lausunnossa (PeVL 58/2001 vp, s. 2/II) tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä, että lakiin sisältyy säännökset ylioppilastutkinnon rakenteesta ja tutkinnon sisältöä koskevista seikoista sekä täsmälliset säännökset siitä, miltä osin tutkinto voidaan panna toimeen lain yleisistä säännöksistä poiketen. Lakiin tuli ottaa myös viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat säännökset kokeilukoulujen ja -paikkakuntien valinnasta. Kokeilusäännöksille oli lisäksi asetettava voimassaolorajoitus siten, että ne ovat voimassa vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan.

Ehdotusten arviointi.

Opetuksen ja koulutuksen kehittäminen on hyväksyttävä peruste rajattujen kokeilujen toimeenpanemiseksi maan eri osissa. Kokeilujen tulee kuitenkin olla objektiivisin perustein arvioituna kussakin tapauksessa tarpeen. Tästä on syytä lisätä 1. ja 2. lakiehdotukseen maininta (vrt. 3. lakiehdotuksen 23 §:n 1 mom.). Kokeilun toimeenpanon yleisenä edellytyksenä tulee valiokunnan mielestä lisäksi olla, että sen tulosten selvittäminen ja arviointi on asianmukaisesti järjestetty (PeVL 39/2002 vp, s. 2/II).

Ehdotus perusopetuslaiksi sisältää valiokunnan mielestä riittävän täsmälliset säännökset siitä, miltä osin kokeilussa voidaan poiketa lain yleisistä säännöksistä. Kokeilumahdollisuus kohdistuu ennen muuta opetuksen muotoja ja määrää koskevaan sääntelyyn, eikä kokeilun yhteydessä ole mahdollista poiketa esimerkiksi opetuksen tavoitteista tai lailla säädetyistä vähimmäisvaatimuksista opetuksen laajuudesta ja sisällöstä. Kokeiluun osallistuvia oppilaita ei siten aseteta perusopetukseen liittyvien olennaisten seikkojen osalta erilaiseen asemaan muihin oppilaisiin verrattuna. Valiokunnan mielestä sivistysvaliokunnan on näistä seikoista huolimatta syytä arvioida, onko pisimmillään viideksi vuodeksi muodostuva kokeiluaika perusopetusta saavan oppilaan näkökulmasta liian pitkä.

Lukiossa järjestettävässä kokeilussa voidaan 2. lakiehdotuksen 15 §:n mukaan poiketa tuntijaon ja opetussuunnitelman perusteiden lisäksi myös opetuksen laajuutta, sisältöä ja määrää koskevista yleisistä säännöksistä. Sääntely muodostuu ehdotuksen perusteella varsin avoimeksi. Lukio-opetus kuitenkin poikkeaa monin tavoin oppivelvollisille annettavasta perusopetuksesta. Yhdenvertaisuuden kannalta on esimerkiksi huomattava, että opiskelijalle tulee lukio-opetuksessa antaa mahdollisuus myös yksilöllisiin valintoihin, minkä vuoksi opetuksessa on jo muutoinkin oppilas- ja lukiokohtaisia eroja. Koulutus voidaan lisäksi järjestää osaksi tai kokonaan lähi- tai etäopetuksena, ja lukion oppimäärä voidaan suorittaa erillisissä kokeissa oppimäärään kuuluvien tietojen ja taitojen hankkimistavasta riippumatta. Näistä seikoista huolimatta on lakiehdotusta valiokunnan mielestä tärkeää täsmentää. Laissa tulee olla ainakin kokeilumahdollisuutta rajoittavat säännökset siitä, mistä lukion oppimäärän suorittamisen kannalta olennaisista vaatimuksista kokeilussa ei voida luvan nojalla poiketa. — Samaan tapaan on tärkeää täsmentää myös 3. lakiehdotuksen 23 §:ää. Valiokunta kiinnittää sivistysvaliokunnan huomiota vielä siihen, että kokeiluaika voi 23 §:n 3 momentin perusteella muodostua kahdeksaksi vuodeksi. Tämä on valiokunnan mielestä varsin pitkä kokeiluaika.

Viranomaisen lupaharkintaa ohjaavat säännökset ovat kaikissa kolmessa lakiehdotuksessa verraten väljät. Tätä puutetta lieventää se, että kokeiluluvat myönnetään opetuksen tai koulutuksen järjestäjän hakemuksesta. Edellytyksenä kokeiluluvan myöntämiselle tulee valiokunnan mielestä kuitenkin olla, että hakijalla ja asianomaisella koululla tai oppilaitoksella on edellytykset panna kokeilu toimeen sen tarkoitusta vastaavalla tavalla ja opetukseen liittyviä oppilaiden oikeuksia vaarantamatta. Näistä seikoista on syytä lisätä ehdotettuihin lakeihin maininnat.

Voiman käyttö

Ehdotukset.

Perusopetuslain 36 b §:ssä säädetään rehtorin ja opettajan oikeudesta poistaa oppilas luokkahuoneesta tai muusta opetustilasta ja koulun tilaisuudesta. Edellytyksenä on, että opetusta häiritsevä oppilas ei noudata 36 §:n 2 momentin (ei 3 momentin) nojalla annettua määräystä poistua jäljellä olevan oppitunnin ajaksi luokkahuoneesta tai vastaavasta. Tällaisen oppilaan osallistuminen opetukseen voidaan evätä enintään jäljellä olevan työpäivän ajaksi, jos toisen oppilaan tai koulussa työskentelevän henkilön turvallisuus on vaarassa kärsiä oppilaan väkivaltaisen tai uhkaavan käyttäytymisen vuoksi tai jos opetus vaikeutuu kohtuuttomasti oppilaan häiritsevän käyttäytymisen vuoksi. Rehtorilla ja opettajalla on oikeus poistaa koulun alueelta oppilas, joka ei poistu sieltä saatuaan tiedon opetuksen epäämisestä.

Ehdotus sisältää säännöksen oikeudesta voimakeinojen käyttöön. Jos poistettava oppilas koettaa vastarintaa tekemällä välttää poistamisen, on rehtorilla ja opettajalla oikeus käyttää sellaisia oppilaan poistamiseksi tarpeellisia voimakeinoja, joita voidaan pitää puolustettavina oppilaan ikä ja tilanteen uhkaavuus tai häirinnän vakavuus sekä tilanteen kokonaisarviointi huomioon ottaen.

Vastaava sääntely sisältyy 2. lakiehdotuksen 26 b §:ään ja 3. lakiehdotuksen 35 b §:ään. Jälkimmäisen lakiehdotuksen säännöksiä häiritsevän ja turvallisuutta vaarantavan opiskelijan poistamisesta sovelletaan 4. lakiehdotuksen 11 §:n 11 kohdan perusteella myös ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitetussa koulutuksessa.

Ehdotusten arviointi.

Voimakeinojen käyttäminen merkitsee puuttumista perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Tähän oikeuteen ei perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta.

Sääntely ei ole ongelmallinen perustuslaissa tarkoitetun lailla säätämisen vaatimuksen eikä mielivallan kiellon kannalta. Opetusta häiritsevän tai käytöksellään muita uhkaavan oppilaan poistaminen luokkahuoneesta tai koulun alueelta on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävää. Sääntely on tältä osin myös riittävän täsmällistä.

Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan rajoitettujen voimankäyttövaltuuksien uskomista muille kuin viranomaisille pitänyt henkilökohtaisen koskemattomuuden suojan kannalta tärkeänä, että voimakeinojen käyttöoikeuksia osoitetaan vain niiden käyttämiseen koulutetuille henkilöille ja että koulutuksessa kiinnitetään huomiota perus- ja ihmisoikeuksiin voimankäyttöä rajoittavina tekijöinä (PeVL 54/2001 vp, s. 5/I, PeVL 28/2001 vp, s. 4/II). Valtiosääntöoikeuden näkökulmasta on sen vuoksi ongelmallista, että voimankäyttöoikeus on ehdotusten perusteella henkilöillä, joilta ei voida edellyttää voimakeinojen käytön osaamista eikä voiman käytössä huomioitavien oikeudellisten seikkojen tuntemusta. Voimakeinoihin turvautuminen merkitsee tällaisessa tilanteessa vakavaa riskiä niiden kohteeksi joutuvan henkilön oikeuksien kannalta.

Pulmallista on sekin, että rehtorilla ja opettajalla on säännösten nojalla oikeus käyttää voimaa yhtä hyvin peruskoulussa kuin lukiossa ja ammatillista koulutusta tai ammatillista aikuiskoulutusta antavassa oppilaitoksessa. Taitamaton voiman käyttö tai voimalla uhkaaminen voi tilanteiden moninaisuus huomioon ottaen muodostua riskiksi myös rehtorille tai opettajalle.

Sääntelylle on kuitenkin käytännössä havaituista ongelmatilanteista johtuva välttämätön tarve. Koulun tai oppilaitoksen työrauhaa vakavasti häiritsevä oppilas tai opiskelija on muiden oikeuksien turvaamiseksi tarvittaessa voitava joissakin tilanteissa poistaa luokkahuoneesta tai koulun alueelta viime kädessä voimakeinoja käyttämällä. Valiokunta painokkaasti korostaa, että rehtorin tai opettajan turvautuminen voiman käyttöön voi edellä esitetyistä syistä tulla kysymykseen vain hyvin poikkeuksellisesti. Tämän seikan ilmentämiseksi lakiehdotuksiin on aiheellista lisätä säännös koulun ja oppilaitoksen oikeudesta saada poliisilta virka-apua vastarintaa tekevän oppilaan tai opiskelijan poistamiseksi.

Sääntely on uutta ja sen soveltamiseen liittyy oikeusturvariskejä. Tällaisessa tilanteessa on sääntelyn seurannan ja eri osapuolten oikeusturvan kannalta valiokunnan mielestä välttämätöntä lisätä lakeihin säännökset voiman käyttöön turvautuneen rehtorin tai opettajan velvollisuudesta laatia kulloisestakin tapahtumasta kirjallinen selvitys koulutuksen järjestäjälle. On myös syytä korostaa opetushallituksen velvollisuutta seurata ja arvioida voimankäyttösääntelyn soveltamista ja vaikutuksia.

Valiokunta tähdentää säännöksiin kirjatun suhteellisuusperiaatteen suurta merkitystä kulloinkin tarvittavan voiman tilannekohtaisen mitoittamisen kannalta. Oppilaan tai opiskelijan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua enempää kuin kussakin tapauksessa on oppilaan tai opiskelijan poistamiseksi välttämätöntä. Voimakeinojen mitoittaminen perustuu säännösten mukaan tilanteen kokonaisarviointiin, jossa otetaan huomioon muun muassa oppilaan tai opiskelijan ikä ja tilanteen uhkaavuus tai häirinnän vakavuus. Valiokunnan mielestä "häirinnän vakavuus" ei ole voiman käyttöön, vaan poistumismääräyksen antamiseen vaikuttava seikka. Voimakeinojen puolustettavuutta arvioitaessa tulee sen sijaan kiinnittää huomiota mahdollisen vastarinnan vaarallisuuteen tai vakavuuteen. Ehdotuksia on tältä osin tarkistettava.

Voimakeinojen käytöllä säännöksissä lienee — niiden sinänsä avoimesta sanamuodosta huolimatta — tarkoitettu pelkästään henkilön fyysisen voiman käyttämistä. Minkäänlaisten välineiden käyttö ei ole säännösten perusteella sallittua. Tästä rajauksesta tulee lisätä nimenomainen säännös lakiehdotuksiin (PeVL 54/2001 vp, s. 5/I). Lakiehdotuksiin on syytä lisätä maininta myös siitä, että voimakeinojen käytön liioittelusta säädetään rikoslaissa.

Säännösten sanamuodon perusteella ei ole aivan selvää, onko oikeus voiman käyttöön rehtorilla ja opettajalla yhdessä vai kummallakin erikseen. Sääntelyä on tarpeettomien tulkintaongelmien välttämiseksi syytä tältä osin täsmentää.

Järjestyssäännöt

Opetuksen järjestäjän on perusopetuslain 29 §:n uuden 3 momentin nojalla hyväksyttävä järjestyssäännöt tai muut koulussa sovellettavat järjestysmääräykset, joilla edistetään koulun sisäistä järjestystä, opiskelun esteetöntä sujumista sekä kouluyhteisön turvallisuutta ja viihtyisyyttä. Vastaava sääntely sisältyy 2. lakiehdotuksen 21 §:n 3 momenttiin ja 3. lakiehdotuksen 28 §:n 3 momenttiin. Velvollisuus hyväksyä ja ottaa käyttöön järjestyssäännöt tai -määräykset koskee 4. lakiehdotuksen 11 §:n 3 kohdan perusteella myös ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua koulutuksen järjestäjää.

Perustuslain kannalta ei valiokunnan mielestä sinänsä ole ongelmallista säätää opetuksen järjestäjän velvollisuudesta hyväksyä määräyksiä esimerkiksi koulutyön käytännön järjestelyihin tai koulurakennusten ja niiden piha-alueiden käyttämiseen liittyvistä seikoista. Koulu- ja oppilaitoskohtaisten järjestyssääntöjen antamisessa ei lähtökohtaisesti ole kysymys perustuslain 80 §:ssä säännellystä lainsäädäntövallan delegoinnista, vaan oikeudesta tehdä alueellisesti rajattuja yleisluonteisia hallintopäätöksiä (vrt. PeVL 11/2001 vp, s. 2/II). Näin ymmärretyssä valtuudessa ei myöskään ole kysymys sellaisesta merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävästä tehtävästä, jota perustuslain 124 §:n takia ei olisi mahdollista antaa muulle kuin viranomaisorganisaatioon kuuluvalle opetuksen tai koulutuksen järjestäjälle.

Julkisen vallan käytössä ja muussa julkisessa toiminnassa on perustuslain 2 §:ssä säännellyn oikeusvaltioperiaatteen mukaan noudatettava tarkoin lakia. Ehdotettu sääntely on tältä kannalta epäasianmukaisen väljää, koska laeissa on vain sanonnoiltaan hyvin yleiset säännökset järjestyssääntöjen hyväksymisen tarkoituksesta. Itse säännöksistä sen enempää kuin esityksen perusteluistakaan ei ilmene, mistä asioista tai millaisista asiatyypeistä järjestyssäännöllä voidaan määrätä. Tämä on ongelmallista myös oppilaiden ja opiskelijoiden oikeusturvan kannalta, koska koulun tai oppilaitoksen järjestyksen rikkomisesta voidaan lakiehdotusten säännösten perusteella määrätä kurinpitoseuraamuksia (1. lakiehdotuksen 36 §, 2. lakiehdotuksen 26 §, 3. lakiehdotuksen 35 §, 4. lakiehdotuksen 11 §:n 9 kohta). Sääntelyä on näiden seikkojen vuoksi välttämätöntä täsmentää. Säännöksiä on täydennettävä ainakin luonnehdinnoilla järjestyssäännöllä määrättävissä olevista asioista tai asiatyypeistä, jotta lakiehdotukset voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Valiokunta huomauttaa, että järjestyssäännöllä ei voida ilman laissa olevaa riittävän täsmällistä ja perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset muutoinkin täyttävää säännöstä antaa määräystä esimerkiksi jonkin perusoikeuden rajoittamisesta. Ilman lain riittävän täsmällisten säännösten tukea järjestyssäännöllä ei voida määrätä myöskään yksilön oikeuksista tai velvollisuuksista.

Oikeusturva

Muutoksenhakukiellot.

Perusopetuslain 42 §:n 5 momentin mukaan muuhun kuin kyseisessä pykälässä mainittuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt tällaisia, yleisluonteisia ja erittelemättömiä muutoksenhakukieltoja ongelmallisina perustuslain 21 §:n 1 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi (PeVL 54/2001 vp, s. 5/II, PeVL 34/2001 vp, s. 5—6, PeVL 9/2001 vp, s. 2/II). Valituskielto on sen vuoksi selkeintä poistaa lakiehdotuksesta, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sama huomautus koskee yleisluonteista muutoksenhakukieltoa 2. lakiehdotuksen 34 §:n 5 momentissa ja 3. lakiehdotuksen 44 §:n 5 momentissa.

Lääninhallituksen päätöksiin perusopetuslain 42 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetuissa asioissa ei saa saman pykälän 5 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla. Tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi ei siten ole mahdollista saada lääninhallituksen päätöstä perusopetuslain 18 §:ssä tarkoitetuista erityisistä opetusjärjestelyistä eikä 27 §:ssä säädetystä poikkeavasta perusopetuksen aloittamisajankohdasta.

Jälkimmäinen lainkohta koskee muun muassa lapsen oikeutta aloittaa perusopetus vuotta säädettyä aikaisemmin. Kysymys ei kuitenkaan ole perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetusta oikeudesta. Tällaisessa tilanteessa lapsen oikeus perustuu arvioon hänen edellytyksistään suoriutua opinnoista. Tämä muutoksenhakukielto ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Oppilaan opiskelun erityisjärjestelyistä päätetään viime kädessä tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella. Päätöksen oikeudellisista edellytyksistä säädetään kuitenkin perusopetuslain 18 §:ssä siinä määrin seikkaperäisesti, että muutoksenhakukielto on asianmukaista tältä osin poistaa lakiehdotuksesta. Sama huomautus koskee 2. lakiehdotuksen 34 §:n 5 momentissa ja 3. lakiehdotuksen 44 §:n 5 momentissa olevia kieltoja hakea muutosta lääninhallituksen päätökseen erityisistä opetusjärjestelyistä ja oikeudesta lukea hyväkseen muualla suoritettuja opintoja.

Perusopetuslain 42 §:n 5 momentin jatkovalituskielto hallinto-oikeuden päätöksestä ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen (PeVL 54/2001 vp, s. 5/II).

Oppilaan kuuleminen.

Perustuslain 21 §:n 2 momentissa edellytetään hyvän hallinnon takeiden turvaamista lailla. Näihin takeisiin sisältyy myös oikeus tulla kuulluksi. Lasten perusoikeuksien kannalta on tältä osin merkityksellistä, että heitä on perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Tässä valossa ehdotus perusopetuslain 18 §:n 2 momentiksi ei ole aivan asianmukainen siltä osin kuin siinä säädetään kuulemistilaisuuden varaamisesta erityisistä opetusjärjestelyistä päätettäessä vain muulle kuin oppivelvolliselle oppilaalle.

Muita seikkoja

Menettely kurinpitoasiassa.

Perusopetuslain 36 a §:n 6 momentissa säädetään valtuudesta, jonka nojalla menettelystä kurinpitoasioissa voidaan — sen lisäksi, mitä hallintomenettelylaissa säädetään — säätää valtioneuvoston asetuksella. Vastaava valtuutus sisältyy 2. lakiehdotuksen 26 a §:n 4 momenttiin. Valiokunta huomauttaa painokkaasti, että asetuksella ei voida perustuslain 21 §:n 2 momentin ja 80 §:n 1 momentin takia antaa säännöksiä yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista kyseisessä menettelyssä. Tämä rajaa oleellisesti valtuutuksen asiallista merkitystä.