Perustelut
Ammattikorkeakoulun itsehallinto
Ammattikorkeakoululla on sisäisissä asioissaan 3 §:n
1 momentin perusteella itsehallinto. Ammattikorkeakoulun sisäistä hallintoa
hoitavat hallitus ja sen puheenjohtajana oleva rehtori (10 § ja
11 §:n 1 mom.). Hallituksessa ovat edustettuina ryhmittäin
ammattikorkeakoulun päätoimiset opettajat, muu
päätoiminen henkilöstö ja päätoimiset
opiskelijat (11 §:n 1 mom.). Hallitukseen kuuluu lisäksi — sen
mukaan kuin ammattikorkeakoulun ylläpitäjä päättää — enintään
kolmannes elinkeino- ja työelämää koulun toimialalla
edustavia henkilöitä (11 §:n 3 mom.). Ammattikorkeakoulun
ylläpitäjä asettaa hallituksen (11 §:n
4 mom.) ja nimittää rehtorin (13 §:n
2 mom.). — Koska ammattikorkeakoulun ylläpitäjänä voi
olla muun muassa kunta ja kuntayhtymä (6 §:n 1
mom.), sääntelyä on arvioitava
perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta.
Kuntien hallinnon tulee perustuslain 121 §:n 1 momentin
mukaan perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslainvoimaisesti
suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille oikeutta
päättää kuntansa hallinnosta
ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden
itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998
vp, s. 175/II ja PeVL 65/2002 vp, s.
2/II).
Ammattikorkeakoulun sisäistä itsehallintoa hoitavat
hallitus ja rehtori eivät ehdotuksen perusteella ole kunnan,
vaan ammattikorkeakoulun toimielimiä. Tätä voidaan
pitää jonkin asteisena ongelmana ammattikorkeakoulun
ylläpitäjänä olevan kunnan ja
kuntayhtymän näkökulmasta. Toisaalta
kysymyksessä on kunnan vapaaehtoinen tehtävä,
jonka hoitamiseksi on vielä saatava erityinen valtioneuvoston
myöntämä ammattikorkeakoulun toimilupa.
Ehdotuksen mukaan ylläpitäjä päättää ammattikorkeakoulun toiminta-
ja taloussuunnitelmasta sekä talousarviosta (12 §:n
2 mom. 1 kohta). Ylläpitäjä päättää myös
ammattikorkeakoulun hallituksen tarkemmasta kokoonpanosta, minkä lisäksi
ylläpitäjä asettaa hallituksen ja nimittää sen
rehtorin. Hallituksen jäsenten valinnasta määrätään ammattikorkeakoulun
säännöissä (11 §:n 3 mom.),
mutta näiden määräysten on pysyteltävä kunnan
tai kuntayhtymän hallintosäännön
rajoissa (12 §:n 2 mom. 6 kohta). Ammattikorkeakoulun hallinto
ei näin ollen siirry kokonaan kunnan tai kuntayhtymän
hallinnon ulottumattomiin. Lakiin on valiokunnan mielestä kuitenkin perusteltua
ottaa säännös, jonka mukaan ammattikorkeakoulun
hallituksessa tulee olla myös sen ylläpitäjän
edustaja.
Ammattikorkeakoulut ovat ehdotuksen mukaan osa korkeakoulujärjestelmää ja
ne muodostavat yhdessä yliopistojen kanssa korkeakoululaitoksen
(2 §). Esityksen perusteluissa kiinnitetään
tämän vuoksi huomiota perustuslain 123 §:n
1 momentin säännökseen yliopistojen itsehallinnosta.
Perustuslain esitöissä todetaan kuitenkin nimenomaisesti,
että ammattikorkeakoulut eivät kuulu tämän
perustuslainkohdan piiriin (HE 1/1998 vp,
s. 177/I). Valiokunnan mielestä itsehallinnon
periaatteita ei toisaalta voida jättää vaille
merkitystä kehitettäessä ammattikorkeakouluja
maan korkeakoululaitoksen osaksi. Ammattikorkeakoulujen itsehallinnon ajatukselle
rakentuva lainsäädäntö on tämän vuoksi
hyväksyttävää.
Sääntely ammattikorkeakoulun itsehallinnosta
ei edellä esitetyn perusteella vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Lakiehdotuksessa tarkoitetut ammattikorkeakoulut ovat 1 §:n
perusteella opetusministeriön alaisia. Tämä on
ongelmallista kunnallisen itsehallinnon kannalta ja epäasianmukaista
ammattikorkeakoulujen itsehallinnon näkökulmasta. Tarkoituksena
ei kuitenkaan ole, että opetusministeriön alaisuus
tässä yhteydessä merkitsisi ministeriön
toimivaltaa antaa alaiselle ammattikorkeakoululle yleisiä määräyksiä ja
valvoa sen toiminnan lainmukaisuutta. Tarkoitus lienee ilmaista
ammattikorkeakoulujen kuuluvan opetusministeriön toimialaan.
Lakiehdotuksen 1 §:n sanamuotoa on tarkistettava.
Ammattikorkeakoulun toimilupa
Ammattikorkeakoulun ylläpitäminen on luvanvaraista.
Valtioneuvosto voi 6 §:n 1 momentin nojalla myöntää ammattikorkeakoulun
toimiluvan kunnalle tai kuntayhtymälle taikka rekisteröidylle
suomalaiselle yhteisölle tai säätiölle. Edellytyksenä on,
että ammattikorkeakoulu on koulutustarpeen vaatima ja täyttää ammattikorkeakoulun
laatu- ja muut vaatimukset.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain
123 §:n 2 momentin säännöksen
kannalta. Sen mukaan lailla säädetään
oikeudesta järjestää valtion ja kuntien
järjestämää muuta kuin yliopisto-opetusta
vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa. Perustuslaissa
on tällaisella sääntelyvarauksella perustuslain
esitöiden mukaan (PeVM 10/1998 vp,
s. 12/I) viitattu siihen, että varauksessa tarkoitettua
asiaa koskevan sääntelyn yksityiskohtainen sisältö määräytyy perustuslain
ja tavallisen lain muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Viittaus
lailla säätämiseen on lainsäätäjän
harkintavallan kannalta jonkin verran avoimempi kuin maininta, jonka
mukaan jostakin asiasta säädetään
"tarkemmin" tai "erikseen" lailla.
Ammattikorkeakoulun ylläpitämisen luvanvaraisuus
ei edellä esitetty huomioon ottaen ole perustuslain kannalta
ongelmallista. On perusteltua pyrkiä lupasääntelyn
keinoin varmistumaan annettavan koulutuksen laadusta samoin kuin
siitä, että ammattikorkeakoulujen toiminta vastaa
koulutustarvetta. Valtioneuvosto voi ehdotuksen mukaan myöntää toimiluvan
vapaan harkintansa perusteella. Tämäkään
seikka ei tällaisessa sääntely-yhteydessä vaikuta
lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Asianmukaisempaa
kuitenkin olisi muotoilla säännös sidottua lupaharkintaa
tarkoittavaksi. Valtioneuvosto ei nimittäin tällöinkään
olisi velvollinen myöntämään
toimilupaa, jos ammattikorkeakoulu ei olisi ehdotuksessa
tarkoitetulla tavalla koulutustarpeen vaatima.
Toimiluvassa voidaan 6 §:n 2 momentin nojalla määrätä ammattikorkeakoululle
myös kehittämis- ja muita velvoitteita. Sääntelyä on aiheellista
täsmentää niin, että ammattikorkeakoululle
voidaan määrätä vain lain 4 §:n
mukaisiin tehtäviin kiinnittyviä velvoitteita.
Esityksen 2. lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentti sisältää tältä osin
asianmukaisen toimivallan rajauksen.
Valtioneuvosto voi 6 §:n 3 momentin nojalla peruuttaa
toimiluvan muun muassa ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen
liittyvien syiden sitä edellyttäessä.
Säännös on ongelmallisen epämääräinen,
etenkin kun otetaan huomioon, että luvan peruuttaminen
on asianomaisen yhteisön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena jyrkempi
kuin haetun luvan epääminen. Sääntelyä on
tältä osin syytä täsmentää,
jollei lainkohdassa olevia muita säännöksiä toimiluvan
peruuttamismahdollisuudesta katsota riittäviksi.
Valtioneuvosto voi 2. lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin
nojalla muuttaa ammattikorkeakoulun toimilupaa siten, että ammattikorkeakoulun ylläpitäjällä
on
oikeus järjestää ammatillista opettajankoulutusta.
Säännöksen muotoileminen luvan muuttamistoimivaltaa
tarkoittavaksi on valiokunnan mielestä epäasianmukaista.
Momentin sanamuotoa on syytä tarkistaa vastaamaan tavanomaista
lupasäännöstä niin, että siitä ilmenee,
millä edellytyksillä valtioneuvosto myöntää ammattikorkeakoulun
ylläpitäjälle säännöksessä tarkoitetun
luvan.
Opiskelijakunnan jäsenyys
Ammattikorkeakoulussa on opiskelijakunta, johon 42 §:n
1 momentin perusteella kuuluvat ammattikorkeakoulun päätoimiset
opiskelijat. Opiskelijakunnalla on sen tarkoituksen toteuttamiseksi
oikeus 3 momentin nojalla määrätä jäsenmaksu
jäsentensä suoritettavaksi. Opiskelijakunnan tarkoituksena
on toimia jäsentensä yhdyssiteenä ja
edistää heidän yhteiskunnallisia, sosiaalisia
ja henkisiä sekä opiskeluun ja opiskelijan asemaan
liittyviä pyrkimyksiään.
Opiskelijakunnan pakkojäsenyyteen perustuvaa ehdotusta
on arvioitava perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta.
Yhdistymisvapauteen sisältyy perustuslain 13 §:n
2 momentin mukaan oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai
olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan.
Perustuslain säännöksellä on
nimenomaisesti turvattu myös negatiivinen yhdistymisvapaus
eli oikeus olla kuulumatta yhdistykseen. Tästä huolimatta säännös
ei sen esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 60)
estä perustamasta lainsäädäntöteitse julkisoikeudellisia
yhdistyksiä julkista tehtävää varten
eikä säätämästä lailla
jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä.
Toisaalta esitöissä todetaan yhdistymisvapautta
turvaavan perustuslainsäännöksen tällöinkin
puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen.
Perustuslain yhdistymisvapaussääntelyn tulkinnassa
valiokunta (PeVL 1/1998 vp, s. 2/II)
on lähtenyt siitä, ettei yhdistyksen jäsenyyden
yleisenä periaatteena voi olla automaattinen, suoraan lain
säännösten perusteella määräytyvä jäsenyys.
Yhdistymisvapauden lähtökohtana tulee olla vapaaehtoinen
ja nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustuva liittyminen
yhdistykseen. Näistä lähtökohdista
voidaan poiketa vain, jos poikkeamiselle on olemassa erityiset yhdistymisvapauden
kannalta hyväksyttävät perusteet, kuten
perusteltu tarve järjestää yhdistys lailla julkista
tehtävää varten.
Ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä arvioidessaan
valiokunta (PeVL 3/1997 vp, s. 3/II)
katsoi, että tämän tyyppisissä tilanteissa
tulisi lähtökohtaisesti etsiä perustuslain
sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja eli järjestelyjä,
jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan. Perustuslain
yhdistymisvapaussäännöksen esitöihin
viitaten valiokunta kuitenkin arvioi ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden
olevan sinänsä hyväksyttävissä perustuslain
kannalta etenkin, kun ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana
itsehallinnon omaavaa yliopistoa ja koska sillä oli merkittävä osuus
yliopiston hallinnossa. Tästä huolimatta valiokunta
asetti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
edellytykseksi lakiehdotuksen täydentämisen ylioppilaskunnan
julkiset tehtävät osoittavilla maininnoillaYliopistolain
40 §:n 2 momentin muotoilu ei asianmukaisella tavalla täytä valiokunnan
yllä mainitussa lausunnossa asetettuja vaatimuksia (Ks.
kuitenkin SiVM 9/1997 vp, s. 7—8)..
Ehdotettu sääntely ei ole sopusoinnussa perustuslakivaliokunnan
edellä mainittujen kannanottojen kanssa. Ammattikorkeakoulun
opiskelijakunta ei muodosta ylioppilaskuntaan rinnastettavaa perinteistä osaa
ammattikorkeakoulusta, vaan säännökset
opiskelijakunnasta ja sen pakkojäsenyydestä olisivat
uusia. Opiskelijakunnalla ei yhdistyksenä ole osuutta ammattikorkeakoulun
hallinnossa. Sanamuodoltaan aatteellisen yhdistyksen säännöille
ominaista yleispiirteisyyttä vastaava 42 §:n 2
momentin säännös opiskelijakunnan tarkoituksesta
ei muodosta riittävää perustetta opiskelijakunnan
pakkojäsenyydelle. Opiskelijakunnan osallistuminen esityksen
perusteluissa mainittuihin tutor-toimintaan, kansainväliseen
opiskelijavaihtoon ja urarekrytointiin ei muodosta sellaista julkista tehtävää,
jota valiokunta on edellä mainitussa lausunnossaan v. 1997
tarkoittanut. Säännös opiskelijakunnan
pakkojäsenyydestä 42 §:n 1 momentissa
on näin ollen vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta.
Sääntelyä on sen vuoksi tarkistettava,
jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä. — Valiokunnan
mielestä on sinänsä hyväksyttävää ja
perusteltua, että ammattikorkeakoulussa on oppilaskunta.
Sen aseman järjestämiseksi ja toiminnan turvaamiseksi
on kuitenkin välttämätöntä etsiä muita
kuin pakkojäsenyyteen ja pakolliseen jäsenmaksuun
perustuvia järjestelyjä.
Muita seikkoja
Tietojensaantioikeus.
Ammattikorkeakoulun hallituksella ja rehtorilla on 39 §:n
perusteella oikeus saada tehtäviensä hoitamiseksi
tarpeelliset tiedot valtion ja kunnan viranomaisilta julkisuuslaissa
säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä.
Esityksen mukaan ammattikorkeakoulun tehtävien hoitaminen
edellyttää eräissä tapauksissa
tällaisen oikeuden olemassaoloa.
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on
turvattu. Henkilötietojen suojasta edellytetään
samassa perustuslainkohdassa säädettäväksi
lailla. Ehdotus on väljyydessään vastoin
perustuslakivaliokunnan käytäntöä henkilötietojen
suojasta (PeVL 14/2002 vp, s. 2—5
ja PeVL 15/2002 vp, s. 2). Ammattikorkeakoululla
on ehdotuksen perusteella erittelemätön ja laaja-alainen
oikeus saada kaikenlaisia salassapidettäviä tietoja
valtion ja kunnan kaikilta viranomaisilta. Säännöksestä ei
ilmene, missä tarkoituksessa tietojen saaminen voisi olla
ammattikorkeakoulun tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä tai
edes tarpeen. Jotta lakiehdotus voidaan tältä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
on sääntelyä täsmennettävä olennaisesti.
Vaihtoehtoisesti 39 § on poistettava laista.
Opiskelijan kurinpito.
Ammattikorkeakoulussa rikkomukseen syyllistynyttä opiskelijaa
voidaan 27 §:n nojalla rangaista kurinpidollisesti varoituksella
tai erottamalla hänet määräajaksi, enintään
yhdeksi vuodeksi.
Vastaavankaltaisesta mahdollisuudesta määrätä rikkomuksesta
kurinpitomenettelyssä hallinnollinen seuraamus säädetään
muuallakin lainsäädännössä,
kuten yliopistolain 19 §:ssä ja valtion virkamieslain
24 §:ssä. Tällaisessa sääntelyssä ei
varsinaisesti ole kysymys rikoksena rangaistavista teoista perustuslain
8 §:ssä tarkoitetussa mielessä. Sen vuoksi
rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvä täsmällisyyden
vaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn.
Tarkkuuden yleistä vaatimusta ei valiokunnan mielestä kuitenkaan
voida tällaisenkaan sääntelyn yhteydessä sivuuttaa.
Vaikka yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet vaikuttavat hallinnollisten
seuraamusten määräämiseen, on
niiden määräämismahdollisuutta
oikeusvaltiossa valiokunnan mielestä rajoitettava myös
säädösperusteisesti.
Ehdotus on tältä kannalta aivan liian avoin. Säännöksestä ei
selviä, minkä lainsäädännön vastainen
teko tai laiminlyönti muodostaa siinä tarkoitetun
"rikkomuksen". Säännöksen sanamuodon
perusteella ei ole ennakoitavissa, millainen toiminta tai laiminlyönti
on sen nojalla rangaistavaa. Ehdotus on pulmallinen myös
suhteellisuusvaatimuksen kannalta, koska seuraamuksen ankaruutta
ei ole säännöksessä mitenkään
kytketty rangaistavan teon tai laiminlyönnin moitittavuuteen.
Sääntelyn tällainen väljyys on
ongelmallista myös oikeusturvan kannalta, etenkin kun otetaan
huomioon, että opiskelija voidaan ehdotuksen perusteella
erottaa ammattikorkeakoulusta vuodeksi.
Sääntelyä on valiokunnan mielestä välttämätöntä täsmentää.
Laista on ilmettävä, minkä lainsäädännön
vastaiset teot tai laiminlyönnit ovat sen perusteella rangaistavia.
Rangaistavia tekoja ja laiminlyöntejä on niiden
yksilöimiseksi myös jotenkin luonnehdittava. Lisäksi
laissa tulee olla säännös suhteellisuusvaatimuksen
huomioon ottamisesta seuraamusta määrättäessä.
Lakiehdotuksen 27 § sisältää valtuussäännöksen,
jonka nojalla kurinpitorangaistusta määrättäessä noudatettavasta
menettelytavasta säädetään valtioneuvoston
asetuksella. Valiokunta huomauttaa, että asetuksella ei
voida perustuslain 21 §:n 2 momentin ja 80 §:n
1 momentin takia antaa säännöksiä yksilön
oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista kyseisessä menettelyssä.
Tämä rajaa oleellisesti valtuutuksen asiallista
merkitystä.
Lakiehdotuksen 27 § opiskelijan kurinpidosta vastaa
asiallisesti voimassa olevan yliopistolain 19 §:ää,
joka on niin ikään varsin avoin, vaikka kurinpitoseuraamus
voidaankin sen nojalla määrätä vain
opetus- tai tutkimustoimintaan kohdistuneen rikkomuksen perusteella.
Tätäkin sääntelyä on
vastaisuudessa syytä tarkistaa. — Tällaisessa
tilanteessa olisi valiokunnan mielestä asianmukaisinta,
että sivistysvaliokunta poistaa 27 §:n lakiehdotuksesta
ja kehottaa hallitusta ryhtymään toimenpiteisiin
yliopisto- ja ammattikorkeakouluopiskelijan kurinpitoa koskevan
sääntelyn tarpeen arvioimiseksi ja — jos
sääntelyä pidetään
joltakin osin tarpeellisena — riittävän
täsmällisen lainsäädännön
aikaansaamiseksi.
Opiskeluoikeuden menettäminen.
Opiskelija menettää 24 §:n perusteella
opiskeluoikeutensa, jos hän ei ole ilmoittautunut ammattikorkeakoulun
määräämällä tavalla
tai suorittanut opintojaan säädetyssä ajassa.
Säännökset opiskeluoikeuden menettämisestä vaikuttavat
kohtuuttoman ankarilta. Tämä koskee etenkin opiskeluoikeuden
menettämistä ilmoittautumismenettelyssä tapahtuneen
vähäisenkin virheen tai laiminlyönnin
perusteella. Oikeus opiskella ja saada opetusta kiinnittyvät perustuslain
16 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiin sivistyksellisistä oikeuksista.
Sen vuoksi valiokunta korostaa suhteellisuusperiaatteen tärkeää merkitystä sovellettaessa
24 §:n säännöksiä opiskelijan
mahdollisuudesta hakea menettämäänsä opiskeluoikeutta
takaisin tai lisäaikaa opintojen loppuun saattamiseen.
Asianmukaisinta olisi kuitenkin tarkistaa sääntelyä oikeasuhtaisuuden
vaatimuksia paremmin vastaavaksi.
Hallinto-oikeuden yleislainsäädäntö.
Toimilupa ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen
voidaan ehdotuksen perusteella myöntää myös
yksityiselle yhteisölle tai säätiölle.
Lakiehdotuksen 40 §:n säännös
hallintomenettelylain noudattamisesta on sen vuoksi perustuslain
124 §:n takia tarpeen. Samasta syystä lakiin on
lisättävä säännökset,
joiden perusteella ammattikorkeakoulussa noudatetaan tiedoksiannosta
hallintoasioissa ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuja
lakeja. Jälkimmäisen lain säätäminen
noudatettavaksi on tarpeen siksi, että julkisuuslaki koskee
sen 4 §:n 2 momentin perusteella julkista tehtävää hoitavaa
yhteisöä vain sen käyttäessä julkista
valtaa.
Kelpoisuusvaatimukset.
Ammattikorkeakoulun rehtorin kelpoisuusvaatimuksista säädetään 13 §:n
3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella. Kelpoisuusvaatimukset
liittyvät perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisiin
oikeuksiin työn ja ammatin valinnan vapaudesta, minkä vuoksi
sääntelyä laissa on asianmukaista täsmentää luonnehdinnoin
siitä, millaista kelpoisuutta rehtorilta edellytetään
(PeVL 19/2002 vp, s. 5/II ja PeVL
26/2001 vp, s. 4/II). Sama huomautus
koskee 29 §:ää ja 2. lakiehdotuksen 11 §:ää.