Perustelut

Ammattikorkeakoulun itsehallinto

Ammattikorkeakoululla on sisäisissä asioissaan 3 §:n 1 momentin perusteella itsehallinto. Ammattikorkeakoulun sisäistä hallintoa hoitavat hallitus ja sen puheenjohtajana oleva rehtori (10 § ja 11 §:n 1 mom.). Hallituksessa ovat edustettuina ryhmittäin ammattikorkeakoulun päätoimiset opettajat, muu päätoiminen henkilöstö ja päätoimiset opiskelijat (11 §:n 1 mom.). Hallitukseen kuuluu lisäksi — sen mukaan kuin ammattikorkeakoulun ylläpitäjä päättää — enintään kolmannes elinkeino- ja työelämää koulun toimialalla edustavia henkilöitä (11 §:n 3 mom.). Ammattikorkeakoulun ylläpitäjä asettaa hallituksen (11 §:n 4 mom.) ja nimittää rehtorin (13 §:n 2 mom.). — Koska ammattikorkeakoulun ylläpitäjänä voi olla muun muassa kunta ja kuntayhtymä (6 §:n 1 mom.), sääntelyä on arvioitava perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta.

Kuntien hallinnon tulee perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s. 175/II ja PeVL 65/2002 vp, s. 2/II).

Ammattikorkeakoulun sisäistä itsehallintoa hoitavat hallitus ja rehtori eivät ehdotuksen perusteella ole kunnan, vaan ammattikorkeakoulun toimielimiä. Tätä voidaan pitää jonkin asteisena ongelmana ammattikorkeakoulun ylläpitäjänä olevan kunnan ja kuntayhtymän näkökulmasta. Toisaalta kysymyksessä on kunnan vapaaehtoinen tehtävä, jonka hoitamiseksi on vielä saatava erityinen valtioneuvoston myöntämä ammattikorkeakoulun toimilupa. Ehdotuksen mukaan ylläpitäjä päättää ammattikorkeakoulun toiminta- ja taloussuunnitelmasta sekä talousarviosta (12 §:n 2 mom. 1 kohta). Ylläpitäjä päättää myös ammattikorkeakoulun hallituksen tarkemmasta kokoonpanosta, minkä lisäksi ylläpitäjä asettaa hallituksen ja nimittää sen rehtorin. Hallituksen jäsenten valinnasta määrätään ammattikorkeakoulun säännöissä (11 §:n 3 mom.), mutta näiden määräysten on pysyteltävä kunnan tai kuntayhtymän hallintosäännön rajoissa (12 §:n 2 mom. 6 kohta). Ammattikorkeakoulun hallinto ei näin ollen siirry kokonaan kunnan tai kuntayhtymän hallinnon ulottumattomiin. Lakiin on valiokunnan mielestä kuitenkin perusteltua ottaa säännös, jonka mukaan ammattikorkeakoulun hallituksessa tulee olla myös sen ylläpitäjän edustaja.

Ammattikorkeakoulut ovat ehdotuksen mukaan osa korkeakoulujärjestelmää ja ne muodostavat yhdessä yliopistojen kanssa korkeakoululaitoksen (2 §). Esityksen perusteluissa kiinnitetään tämän vuoksi huomiota perustuslain 123 §:n 1 momentin säännökseen yliopistojen itsehallinnosta. Perustuslain esitöissä todetaan kuitenkin nimenomaisesti, että ammattikorkeakoulut eivät kuulu tämän perustuslainkohdan piiriin (HE 1/1998 vp, s. 177/I). Valiokunnan mielestä itsehallinnon periaatteita ei toisaalta voida jättää vaille merkitystä kehitettäessä ammattikorkeakouluja maan korkeakoululaitoksen osaksi. Ammattikorkeakoulujen itsehallinnon ajatukselle rakentuva lainsäädäntö on tämän vuoksi hyväksyttävää.

Sääntely ammattikorkeakoulun itsehallinnosta ei edellä esitetyn perusteella vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Lakiehdotuksessa tarkoitetut ammattikorkeakoulut ovat 1 §:n perusteella opetusministeriön alaisia. Tämä on ongelmallista kunnallisen itsehallinnon kannalta ja epäasianmukaista ammattikorkeakoulujen itsehallinnon näkökulmasta. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole, että opetusministeriön alaisuus tässä yhteydessä merkitsisi ministeriön toimivaltaa antaa alaiselle ammattikorkeakoululle yleisiä määräyksiä ja valvoa sen toiminnan lainmukaisuutta. Tarkoitus lienee ilmaista ammattikorkeakoulujen kuuluvan opetusministeriön toimialaan. Lakiehdotuksen 1 §:n sanamuotoa on tarkistettava.

Ammattikorkeakoulun toimilupa

Ammattikorkeakoulun ylläpitäminen on luvanvaraista. Valtioneuvosto voi 6 §:n 1 momentin nojalla myöntää ammattikorkeakoulun toimiluvan kunnalle tai kuntayhtymälle taikka rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle tai säätiölle. Edellytyksenä on, että ammattikorkeakoulu on koulutustarpeen vaatima ja täyttää ammattikorkeakoulun laatu- ja muut vaatimukset.

Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 123 §:n 2 momentin säännöksen kannalta. Sen mukaan lailla säädetään oikeudesta järjestää valtion ja kuntien järjestämää muuta kuin yliopisto-opetusta vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa. Perustuslaissa on tällaisella sääntelyvarauksella perustuslain esitöiden mukaan (PeVM 10/1998 vp, s. 12/I) viitattu siihen, että varauksessa tarkoitettua asiaa koskevan sääntelyn yksityiskohtainen sisältö määräytyy perustuslain ja tavallisen lain muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Viittaus lailla säätämiseen on lainsäätäjän harkintavallan kannalta jonkin verran avoimempi kuin maininta, jonka mukaan jostakin asiasta säädetään "tarkemmin" tai "erikseen" lailla.

Ammattikorkeakoulun ylläpitämisen luvanvaraisuus ei edellä esitetty huomioon ottaen ole perustuslain kannalta ongelmallista. On perusteltua pyrkiä lupasääntelyn keinoin varmistumaan annettavan koulutuksen laadusta samoin kuin siitä, että ammattikorkeakoulujen toiminta vastaa koulutustarvetta. Valtioneuvosto voi ehdotuksen mukaan myöntää toimiluvan vapaan harkintansa perusteella. Tämäkään seikka ei tällaisessa sääntely-yhteydessä vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Asianmukaisempaa kuitenkin olisi muotoilla säännös sidottua lupaharkintaa tarkoittavaksi. Valtioneuvosto ei nimittäin tällöinkään olisi velvollinen myöntämään toimilupaa, jos ammattikorkeakoulu ei olisi ehdotuksessa tarkoitetulla tavalla koulutustarpeen vaatima.

Toimiluvassa voidaan 6 §:n 2 momentin nojalla määrätä ammattikorkeakoululle myös kehittämis- ja muita velvoitteita. Sääntelyä on aiheellista täsmentää niin, että ammattikorkeakoululle voidaan määrätä vain lain 4 §:n mukaisiin tehtäviin kiinnittyviä velvoitteita. Esityksen 2. lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentti sisältää tältä osin asianmukaisen toimivallan rajauksen.

Valtioneuvosto voi 6 §:n 3 momentin nojalla peruuttaa toimiluvan muun muassa ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen liittyvien syiden sitä edellyttäessä. Säännös on ongelmallisen epämääräinen, etenkin kun otetaan huomioon, että luvan peruuttaminen on asianomaisen yhteisön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena jyrkempi kuin haetun luvan epääminen. Sääntelyä on tältä osin syytä täsmentää, jollei lainkohdassa olevia muita säännöksiä toimiluvan peruuttamismahdollisuudesta katsota riittäviksi.

Valtioneuvosto voi 2. lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin nojalla muuttaa ammattikorkeakoulun toimilupaa siten, että ammattikorkeakoulun ylläpitäjällä on oikeus järjestää ammatillista opettajankoulutusta. Säännöksen muotoileminen luvan muuttamistoimivaltaa tarkoittavaksi on valiokunnan mielestä epäasianmukaista. Momentin sanamuotoa on syytä tarkistaa vastaamaan tavanomaista lupasäännöstä niin, että siitä ilmenee, millä edellytyksillä valtioneuvosto myöntää ammattikorkeakoulun ylläpitäjälle säännöksessä tarkoitetun luvan.

Opiskelijakunnan jäsenyys

Ammattikorkeakoulussa on opiskelijakunta, johon 42 §:n 1 momentin perusteella kuuluvat ammattikorkeakoulun päätoimiset opiskelijat. Opiskelijakunnalla on sen tarkoituksen toteuttamiseksi oikeus 3 momentin nojalla määrätä jäsenmaksu jäsentensä suoritettavaksi. Opiskelijakunnan tarkoituksena on toimia jäsentensä yhdyssiteenä ja edistää heidän yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja henkisiä sekä opiskeluun ja opiskelijan asemaan liittyviä pyrkimyksiään.

Opiskelijakunnan pakkojäsenyyteen perustuvaa ehdotusta on arvioitava perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta. Yhdistymisvapauteen sisältyy perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Perustuslain säännöksellä on nimenomaisesti turvattu myös negatiivinen yhdistymisvapaus eli oikeus olla kuulumatta yhdistykseen. Tästä huolimatta säännös ei sen esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 60) estä perustamasta lainsäädäntöteitse julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten eikä säätämästä lailla jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä. Toisaalta esitöissä todetaan yhdistymisvapautta turvaavan perustuslainsäännöksen tällöinkin puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen.

Perustuslain yhdistymisvapaussääntelyn tulkinnassa valiokunta (PeVL 1/1998 vp, s. 2/II) on lähtenyt siitä, ettei yhdistyksen jäsenyyden yleisenä periaatteena voi olla automaattinen, suoraan lain säännösten perusteella määräytyvä jäsenyys. Yhdistymisvapauden lähtökohtana tulee olla vapaaehtoinen ja nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustuva liittyminen yhdistykseen. Näistä lähtökohdista voidaan poiketa vain, jos poikkeamiselle on olemassa erityiset yhdistymisvapauden kannalta hyväksyttävät perusteet, kuten perusteltu tarve järjestää yhdistys lailla julkista tehtävää varten.

Ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä arvioidessaan valiokunta (PeVL 3/1997 vp, s. 3/II) katsoi, että tämän tyyppisissä tilanteissa tulisi lähtökohtaisesti etsiä perustuslain sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja eli järjestelyjä, jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan. Perustuslain yhdistymisvapaussäännöksen esitöihin viitaten valiokunta kuitenkin arvioi ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden olevan sinänsä hyväksyttävissä perustuslain kannalta etenkin, kun ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa ja koska sillä oli merkittävä osuus yliopiston hallinnossa. Tästä huolimatta valiokunta asetti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytykseksi lakiehdotuksen täydentämisen ylioppilaskunnan julkiset tehtävät osoittavilla maininnoilla [Yliopistolain 40 §:n 2 momentin muotoilu ei asianmukaisella tavalla täytä valiokunnan yllä mainitussa lausunnossa asetettuja vaatimuksia (Ks. kuitenkin SiVM 9/1997 vp, s. 7—8).] .

Ehdotettu sääntely ei ole sopusoinnussa perustuslakivaliokunnan edellä mainittujen kannanottojen kanssa. Ammattikorkeakoulun opiskelijakunta ei muodosta ylioppilaskuntaan rinnastettavaa perinteistä osaa ammattikorkeakoulusta, vaan säännökset opiskelijakunnasta ja sen pakkojäsenyydestä olisivat uusia. Opiskelijakunnalla ei yhdistyksenä ole osuutta ammattikorkeakoulun hallinnossa. Sanamuodoltaan aatteellisen yhdistyksen säännöille ominaista yleispiirteisyyttä vastaava 42 §:n 2 momentin säännös opiskelijakunnan tarkoituksesta ei muodosta riittävää perustetta opiskelijakunnan pakkojäsenyydelle. Opiskelijakunnan osallistuminen esityksen perusteluissa mainittuihin tutor-toimintaan, kansainväliseen opiskelijavaihtoon ja urarekrytointiin ei muodosta sellaista julkista tehtävää, jota valiokunta on edellä mainitussa lausunnossaan v. 1997 tarkoittanut. Säännös opiskelijakunnan pakkojäsenyydestä 42 §:n 1 momentissa on näin ollen vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta. Sääntelyä on sen vuoksi tarkistettava, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. — Valiokunnan mielestä on sinänsä hyväksyttävää ja perusteltua, että ammattikorkeakoulussa on oppilaskunta. Sen aseman järjestämiseksi ja toiminnan turvaamiseksi on kuitenkin välttämätöntä etsiä muita kuin pakkojäsenyyteen ja pakolliseen jäsenmaksuun perustuvia järjestelyjä.

Muita seikkoja

Tietojensaantioikeus.

Ammattikorkeakoulun hallituksella ja rehtorilla on 39 §:n perusteella oikeus saada tehtäviensä hoitamiseksi tarpeelliset tiedot valtion ja kunnan viranomaisilta julkisuuslaissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä. Esityksen mukaan ammattikorkeakoulun tehtävien hoitaminen edellyttää eräissä tapauksissa tällaisen oikeuden olemassaoloa.

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen suojasta edellytetään samassa perustuslainkohdassa säädettäväksi lailla. Ehdotus on väljyydessään vastoin perustuslakivaliokunnan käytäntöä henkilötietojen suojasta (PeVL 14/2002 vp, s. 2—5 ja PeVL 15/2002 vp, s. 2). Ammattikorkeakoululla on ehdotuksen perusteella erittelemätön ja laaja-alainen oikeus saada kaikenlaisia salassapidettäviä tietoja valtion ja kunnan kaikilta viranomaisilta. Säännöksestä ei ilmene, missä tarkoituksessa tietojen saaminen voisi olla ammattikorkeakoulun tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä tai edes tarpeen. Jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on sääntelyä täsmennettävä olennaisesti. Vaihtoehtoisesti 39 § on poistettava laista.

Opiskelijan kurinpito.

Ammattikorkeakoulussa rikkomukseen syyllistynyttä opiskelijaa voidaan 27 §:n nojalla rangaista kurinpidollisesti varoituksella tai erottamalla hänet määräajaksi, enintään yhdeksi vuodeksi.

Vastaavankaltaisesta mahdollisuudesta määrätä rikkomuksesta kurinpitomenettelyssä hallinnollinen seuraamus säädetään muuallakin lainsäädännössä, kuten yliopistolain 19 §:ssä ja valtion virkamieslain 24 §:ssä. Tällaisessa sääntelyssä ei varsinaisesti ole kysymys rikoksena rangaistavista teoista perustuslain 8 §:ssä tarkoitetussa mielessä. Sen vuoksi rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvä täsmällisyyden vaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn. Tarkkuuden yleistä vaatimusta ei valiokunnan mielestä kuitenkaan voida tällaisenkaan sääntelyn yhteydessä sivuuttaa. Vaikka yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet vaikuttavat hallinnollisten seuraamusten määräämiseen, on niiden määräämismahdollisuutta oikeusvaltiossa valiokunnan mielestä rajoitettava myös säädösperusteisesti.

Ehdotus on tältä kannalta aivan liian avoin. Säännöksestä ei selviä, minkä lainsäädännön vastainen teko tai laiminlyönti muodostaa siinä tarkoitetun "rikkomuksen". Säännöksen sanamuodon perusteella ei ole ennakoitavissa, millainen toiminta tai laiminlyönti on sen nojalla rangaistavaa. Ehdotus on pulmallinen myös suhteellisuusvaatimuksen kannalta, koska seuraamuksen ankaruutta ei ole säännöksessä mitenkään kytketty rangaistavan teon tai laiminlyönnin moitittavuuteen. Sääntelyn tällainen väljyys on ongelmallista myös oikeusturvan kannalta, etenkin kun otetaan huomioon, että opiskelija voidaan ehdotuksen perusteella erottaa ammattikorkeakoulusta vuodeksi.

Sääntelyä on valiokunnan mielestä välttämätöntä täsmentää. Laista on ilmettävä, minkä lainsäädännön vastaiset teot tai laiminlyönnit ovat sen perusteella rangaistavia. Rangaistavia tekoja ja laiminlyöntejä on niiden yksilöimiseksi myös jotenkin luonnehdittava. Lisäksi laissa tulee olla säännös suhteellisuusvaatimuksen huomioon ottamisesta seuraamusta määrättäessä.

Lakiehdotuksen 27 § sisältää valtuussäännöksen, jonka nojalla kurinpitorangaistusta määrättäessä noudatettavasta menettelytavasta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta huomauttaa, että asetuksella ei voida perustuslain 21 §:n 2 momentin ja 80 §:n 1 momentin takia antaa säännöksiä yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista kyseisessä menettelyssä. Tämä rajaa oleellisesti valtuutuksen asiallista merkitystä.

Lakiehdotuksen 27 § opiskelijan kurinpidosta vastaa asiallisesti voimassa olevan yliopistolain 19 §:ää, joka on niin ikään varsin avoin, vaikka kurinpitoseuraamus voidaankin sen nojalla määrätä vain opetus- tai tutkimustoimintaan kohdistuneen rikkomuksen perusteella. Tätäkin sääntelyä on vastaisuudessa syytä tarkistaa. — Tällaisessa tilanteessa olisi valiokunnan mielestä asianmukaisinta, että sivistysvaliokunta poistaa 27 §:n lakiehdotuksesta ja kehottaa hallitusta ryhtymään toimenpiteisiin yliopisto- ja ammattikorkeakouluopiskelijan kurinpitoa koskevan sääntelyn tarpeen arvioimiseksi ja — jos sääntelyä pidetään joltakin osin tarpeellisena — riittävän täsmällisen lainsäädännön aikaansaamiseksi.

Opiskeluoikeuden menettäminen.

Opiskelija menettää 24 §:n perusteella opiskeluoikeutensa, jos hän ei ole ilmoittautunut ammattikorkeakoulun määräämällä tavalla tai suorittanut opintojaan säädetyssä ajassa.

Säännökset opiskeluoikeuden menettämisestä vaikuttavat kohtuuttoman ankarilta. Tämä koskee etenkin opiskeluoikeuden menettämistä ilmoittautumismenettelyssä tapahtuneen vähäisenkin virheen tai laiminlyönnin perusteella. Oikeus opiskella ja saada opetusta kiinnittyvät perustuslain 16 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiin sivistyksellisistä oikeuksista. Sen vuoksi valiokunta korostaa suhteellisuusperiaatteen tärkeää merkitystä sovellettaessa 24 §:n säännöksiä opiskelijan mahdollisuudesta hakea menettämäänsä opiskeluoikeutta takaisin tai lisäaikaa opintojen loppuun saattamiseen. Asianmukaisinta olisi kuitenkin tarkistaa sääntelyä oikeasuhtaisuuden vaatimuksia paremmin vastaavaksi.

Hallinto-oikeuden yleislainsäädäntö.

Toimilupa ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen voidaan ehdotuksen perusteella myöntää myös yksityiselle yhteisölle tai säätiölle. Lakiehdotuksen 40 §:n säännös hallintomenettelylain noudattamisesta on sen vuoksi perustuslain 124 §:n takia tarpeen. Samasta syystä lakiin on lisättävä säännökset, joiden perusteella ammattikorkeakoulussa noudatetaan tiedoksiannosta hallintoasioissa ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuja lakeja. Jälkimmäisen lain säätäminen noudatettavaksi on tarpeen siksi, että julkisuuslaki koskee sen 4 §:n 2 momentin perusteella julkista tehtävää hoitavaa yhteisöä vain sen käyttäessä julkista valtaa.

Kelpoisuusvaatimukset.

Ammattikorkeakoulun rehtorin kelpoisuusvaatimuksista säädetään 13 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella. Kelpoisuusvaatimukset liittyvät perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisiin oikeuksiin työn ja ammatin valinnan vapaudesta, minkä vuoksi sääntelyä laissa on asianmukaista täsmentää luonnehdinnoin siitä, millaista kelpoisuutta rehtorilta edellytetään (PeVL 19/2002 vp, s. 5/II ja PeVL 26/2001 vp, s. 4/II). Sama huomautus koskee 29 §:ää ja 2. lakiehdotuksen 11 §:ää.