Perustelut
Kunnallinen itsehallinto
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
seutuvaltuustokokeilusta, joka voidaan toimeenpanna seutuyhteistyökokeilusta
annetun lain 2 §:ssä mainituilla kokeiluseuduilla.
Tarkoitus on tehdä kokeiluseutujen kunnille mahdolliseksi
sopia uudenlaisen seudullisen päätöksentekojärjestelmän
eli seutuhallinnon perustamisesta. Seutuhallinnosta ehdotetaan säädettäväksi
laissa seutuvaltuustokokeilusta (1. lakiehdotus). Sen 2 §:n mukaan
seutuvaltuusto valitaan kunnallisvaalien yhteydessä neljäksi
kalenterivuodeksi kerrallaan. Seutuvaltuustossa on vähintään
yksi edustaja seudun jokaisesta kunnasta.
Seutuvaltuuston perustaminen on kokeiluseudun kunnille vapaaehtoista.
Kunnat voivat 4 §:n mukaan tehdä seutuvaltuustosta
ja seutuhallinnosta sopimuksen, jonka kokeiluseudun kuntien valtuustot
hyväksyvät ja jonka valtioneuvosto vahvistaa.
Kokeiluseudun kunnat vastaavat seutuhallinnon rahoituksesta.
Kuntien on 5 §:n mukaan sovittava seutuhallinnon tehtäviin
kunnilta tulevan rahoituksen pääosan määräytymisperusteeksi
tietty summa asukasta kohden tai tietty osuus kunnan tuloista. Maksujen
perusteiden tulee olla samat kaikille seudun kunnille.
Kokeiluseudun kuntien kuntalain tai muun lain mukaisia tehtäviä ja
päätösvaltaa voidaan seutuyhteistyökokeilusta
annettuun lakiin lisättäväksi ehdotetun
5 a §:n mukaan siirtää seutuhallinnolle,
jonka ylintä päätösvaltaa käyttää kokeiluseudun
kuntien asukkaiden valitsema seutuvaltuusto (2. lakiehdotus). Ehdotuksessa
on asiallisesti kysymys seutuyhteistyökokeilun täydentämisestä mahdollisuudella
hankkia kokemuksia myös tämäntyyppisestä ylikunnallisesta hallintomallista.
Voimassa oleva laki seutuyhteistyökokeilusta on säädetty
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 11/2002 vp, PeVL 11a/2002
vp). Tuolloin valiokunta piti verraten avointa mahdollisuutta
siirtää kuntien tehtäviä ja päätösvaltaa
seudulliselle toimielimelle perustuslain 121 §:ssä turvattuun
kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen
kannalta hankalana, jos siirtomahdollisuutta todella käytettäisiin
hyvin laajamittaisesti. Valiokunta katsoi tämän
näkökohdan koskevan, ja viime kädessä rajoittavankin,
myös kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään
kuntayhtymille (ks. myös PeVL 65/2002 vp,
s. 3/I). Asiaan liittyvistä periaatteellisista
ongelmista huolimatta ei valiokunnan mielestä tuolloin
käsillä olleessa kokeiluyhteydessä kuitenkaan
ollut estettä säätää siirtomahdollisuudesta
tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (PeVL
11a/2002 vp, s. 2/I)
Seutuyhteistyökokeilusta voimassa olevan sääntelyn
täydentäminen säännöksillä seutuvaltuuston
perustamismahdollisuudesta parantaa kuntien tehtävien ja
päätösvallan siirtämisen johdosta
heikentyneitä asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia
niiden kokeiluseutujen kunnissa, jotka sopivat tällaisen
hallintomallin käyttöön ottamisesta.
Ehdotus seutuvaltuustokokeilusta liittyy välittömästi
seutuyhteistyökokeilusta jo annettuun sääntelyyn.
Tämä yhteys ja sääntelyjen
kokeiluluonne huomioon ottaen lakiehdotus voidaan näiltä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin säännös kokeiluseutujen
kuntien rahoitusosuuden määräytymisperusteista
rajoittaa vähäisessä määrin perustuslaissa
turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sisältyvää kuntien
mahdollisuutta päättää taloudestaan.
Sääntely toisaalta edistää kokeiluseudun
kuntien asukkaiden yhdenvertaisuutta. Säännös
ei vapaaehtoisessa kokeilussa vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 4 §:n 4 momentissa
mainittujen edellytysten täyttyessä vahvistaa
kokeiluseudun kuntien valtuustojen hyväksymän
sopimuksen seutuhallinnosta ja seutuvaltuustosta. Valiokunta muistuttaa
aikaisemmasta kannastaan, jonka mukaan olisi kunnallisen itsehallinnon
näkökulmasta asianmukaisempaa järjestää tällainen
valtioneuvoston päätöksenteko laillisuusharkintaan
perustuvaksi (PeVL 11/2002 vp, s. 4/II).
Yhdenvertaisuus
Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely
edellyttää lähtökohtaisesti
samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Perustuslakivaliokunta
on kuitenkin vakiintuneesti pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen
johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden
kannalta. Valiokunta on tällöin korostanut, ettei
yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan
sääntelyyn ja että kokeilu saattaa ainakin
joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän
perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan
tinkiä alueellisessa suhteessa (PeVL
70/2002 vp, s. 2, PeVL 65/2002
vp, s. 4/I).
Seutuyhteistyökokeiluun liittyvän seutuvaltuustokokeilun
pääasiallisena tarkoituksena on hankkia kokemuksia
seudullisesta kansanvaltaisesta päätöksenteosta.
Kokeilulla tavoitellaan perustuslain kannalta hyväksyttäviä päämääriä. Perustuslain
yhdenvertaisuussääntely ei tällaisessa
kokeiluyhteydessä muodosta estettä käsitellä lakiehdotusta
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL
65/2002 vp, s. 4/I).
Kokeiluaika on verraten pitkä (PeVL 70/2002 vp,
s. 3/II). Sitä on kuitenkin valiokunnan mielestä pidettävä hyväksyttävänä,
kun otetaan huomioon, että tarkoitus on hankkia kokemuksia asukkaiden
valitseman toimielimen toiminnasta. Sama koskee seutuyhteistyökokeilusta
annetun lain voimassaoloajan pidentämistä. Säännökset
lakien voimassaoloajasta eivät vaikuta lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen.
Muita seikkoja
Ennakkoäänestys.
Oikeutta äänestää ennakolta seutuvaaleissa
voi 12 §:n perusteella käyttää vain
kokeiluseudun kunnassa. Ennakkoäänestysmahdollisuus
on siten vaalilaissa säädettyä suppeampi.
Kunnallinen äänioikeus on perustuslain 14 §:n
2 momentissa turvattu jokaiselle 18 vuotta täyttäneelle
Suomen kansalaiselle ja maassa vakinaisesti asuvalle ulkomaalaiselle
"sen mukaan kuin lailla säädetään".
Lainsäätäjälle liikkumavaraa
jättävä lakiviittaus huomioon ottaen eivät
säännökset ennakkoäänestyksestä vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen.
Tarkemmat säännökset.
Vaalien toimittamiseen tarvittavat tarkemmat määräykset
annetaan 23 §:n nojalla oikeusministeriön asetuksella. Ministeriön
asetus on säädös, jossa olevia oikeussääntöjä kutsutaan
yleisten lainvalmisteluohjeiden mukaan "säännöksiksi".
Pykälän sanamuoto on syytä tarkistaa
tätä vastaavaksi.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaalilakia
ei ole saatettu vastaamaan perustuslain 80 §:stä ilmenevää sitä sääntöä,
jonka mukaan ministeriön tulee käyttää sille
lailla säädettyä yleisten oikeussääntöjen
asettamisvaltaa antamalla ministeriön asetuksia.