Perustelut
Omistusoikeuteen kohdistuvat rajoitukset
Sähkön sisämarkkinadirektiivin muutosehdotuksen
keskeisimpiä säännöksiä on
8 artikla siirtoverkkojen ja siirtoverkonhaltijoiden eriyttämisestä.
Sen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, ettei henkilöllä ole
määräysvaltaa sähkön tuotantoa
tai toimittamista harjoittavassa yrityksessä, jos hänellä on
samaan aikaan joitain etuja tai oikeuksia siirtoverkonhaltijaan
tai siirtoverkkoon nähden. Vastaavasti määräysvalta
siirtoverkonhaltijassa sulkisi pois mahdollisuuden, että samalla
henkilöllä voisi olla joitakin etuja tai oikeuksia
toimitusyritykseen nähden. Artiklassa tarkoitettuihin etuihin
ja oikeuksiin kuuluvat mm. pääoman tai liikeomaisuuden
osan omistus, oikeus käyttää äänivaltaa
sekä oikeus saada osinkoja tai muita osuuksia. Omistusoikeuden
lisäksi rajoitukset ulottuvat myös toimielinten
jäsenten nimittämisoikeuteen sekä oikeuteen
olla toimielimen jäsenenä yhtä aikaa sähkön
tuotantoa tai toimittamista harjoittavassa yrityksessä ja
siirtoverkonhaltijassa. Asiallisesti samanlaiset säännökset
sisältyvät maakaasun sisämarkkinadirektiivin
muutosehdotuksen 7 artiklaan.
Omistuksen eriyttämisen vaihtoehtona olisi molempien
ehdotusten mukaan ns. ISO-malli, jossa jäsenvaltio siirtoverkon
omistajan ehdotuksesta nimeää riippumattoman siirtoverkon haltijan,
ja komissio hyväksyy nimeämisen. Tässä vaihtoehdossa
verkko-omaisuus säilyisi sen alun perinkin omistavilla
yrityksillä, mutta itse siirtoverkkoa hallinnoisi riippumaton
verkonhaltija eli omistajista täysin erillinen yritys,
joka huolehtisi kaikista verkonhaltijan toiminnoista. Riippumaton
verkonhaltija vastaisi mm. siirtoverkon käytöstä,
ylläpidosta ja kehittämisestä sekä varmistaisi,
että verkko pystyy pitkällä aikavälillä täyttämään
kohtuulliset sähkönsiirtovaatimukset. Siirtoverkon
omistajan olisi puolestaan tehtävä yhteistyötä riippumattoman
verkonhaltijan kanssa. Sen olisi myös rahoitettava riippumattoman
verkonhaltijan päättämät ja sääntelyviranomaisen
hyväksymät investoinnit tai annettava suostumuksensa
siihen, että niiden rahoituksesta vastaa jokin kolmas osapuoli.
Ehdotukset merkitsevät rajoituksia omaisuudensuojaan,
joten niitä on tarkasteltava suhteessa perustuslain 15 §:ään.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut ehdotuksia, joissa muun ohella
sähkö-, maakaasu- ja teleyritysten omistajille
on asetettu omaisuuden käyttöön kohdistuvia
rajoituksia kilpailuedellytysten turvaamiseksi. Valiokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt
vakiintuneesti
siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin
kyseessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen
perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin
säännöksiin ja ovat omistajan kannalta
kohtuullisia (ks. esim. PeVL 36/2004 vp,
s. 2/I ja PeVL 37/2004 vp,
s. 2/I).
Nyt esillä olevien ehdotusten arvioinnissa on merkityksellistä,
että sääntelykohteina ovat sähkö ja
kaasu, joiden direktiiviehdotusten perusteluissa todetaan poikkeavan
perustavalla tavalla muista kauppatavaroista. Tämä johtuu
siitä, että ne ovat verkkoperustaisia tuotteita,
joita on mahdotonta tai kallista varastoida. Komissio katsoo ehdotuksissaan,
että todelliseen kilpailuun perustuvien markkinoiden kehittäminen
on yhä kesken eikä ole onnistunut nykyisin keinoin.
Direktiiviehdotuksilla pyritäänkin parantamaan
sähkön ja kaasun sisämarkkinoiden toimivuutta,
millä puolestaan katsotaan saavutettavan parempi tehokkuus,
kilpailuun perustuvat hinnat ja parempi palvelutaso sekä edistettävän toimitusvarmuutta.
Tällaiset sääntelytavoitteet muodostavat
valiokunnan mielestä sääntelylle hyväksyttävän
ja yhteiskunnallisesti painavan perusteen.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
katsottu, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa
pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan
huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän
liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta
lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn
vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi
oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden
asemalle (PeVL 34/2000 vp, s. 2, PeVL
61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 45/2005
vp, s. 3/I, ja PeVL 10/2007
vp, s. 2). Valiokunta on niin ikään
katsonut, että mitä etäämpänä oikeushenkilö on
yksilöistä ja mitä vähäisempiä ja
välillisempiä ovat ehdotettujen toimenpiteiden
vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin,
sitä epätodennäköisemmin oikeushenkilöön
kohdistuvat toimenpiteet voivat olla ristiriidassa perustuslaissa
turvatun omaisuudensuojan kanssa (PeVL 45/1996
vp, 2/II, ks. myös PeVL 17/1997
vp, s. 3/I).
Direktiiviehdotusten omistusoikeuteen ja sen käyttämiseen
kohdistuvat säännösehdotukset tarkoittavat
pitkälle menevää puuttumista olemassa
oleviin sähkö- ja maakaasuverkon omistusrakenteisiin.
Ehdotusten käytännön toteuttaminen vaatisikin
laaja-alaisia osakeomistusten uudelleenjärjestelyjä.
Tarvittavien muutosten merkitystä on omiaan korostamaan
se, että sääntelyn kohteena olevat verkot
ovat kansallisen huoltovarmuuden ja turvallisuuden kannalta keskeisessä asemassa.
Toisaalta säännösehdotusten arvioinnissa
on valiokunnan aikaisemman käytännön
mukaisesti pantava erityistä painoa sille, että niiden
sisältämät omaisuudensuojan rajoitukset
kohdistuvat oikeushenkilöihin, jotka ovat alallaan suuria
ammattimaisia toimijoita ja joiden omistajat joko kokonaan tai ainakin
merkittävissä määrin ovat itsekin
oikeushenkilöitä, osa jopa julkisyhteisöjä.
Valiokunnan mielestä sekä omistuksen eriyttämisjärjestelyjen
että riippumattoman siirtoverkonhaltijan asettamiselle
rakentuvan mallin vaikutukset omaisuuden perustuslainsuojaa nauttiviin
yksilöihin muodostuvat lopultakin kokonaisuutena arvioiden
varsin etäisiksi. Siksi valiokunnan mielestä ehdotettujen
säännösten ei voida nykyisessä muodossaan
katsoa johtavan ristiriitaan perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan
kanssa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota
siihen, että mahdollisesti tarvittavien omistusjärjestelyjen
toteuttamiselle tulee pyrkiä turvaamaan kaikkien osapuolten
kannalta kohtuullinen, riittävän pitkä siirtymäaika.
Valtioneuvoston kirjelmässä U 47/2007
vp todetaan, että omistuksen eriyttämismallissa
tarvittavat omistusosuuksien järjestelyt olisivat toteutettavissa
joko vapaaehtoisin kaupoin tai pakkolunastuksella. Perustuslain
15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen
tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään
lailla. Valiokunnan käsityksen mukaan direktiiviehdotusten
kansallinen täytäntöönpano on
aikanaan tarvittaessa mahdollista toteuttaa tavalla, joka täyttää pakkolunastukselle
perustuslaissa asetetut vaatimukset.
Sääntelyviranomaista koskevat ehdotukset
Direktiiviehdotusten perustelujen mukaan kokemus on osoittanut,
että voimassa olevan sääntelyn vaikuttavuutta
on usein rajoittanut sääntelyviranomaisten puutteellinen
riippumattomuus hallituksesta ja näiden viranomaisten riittämätön
toimi- ja harkintavalta. Tämän vuoksi molempiin
ehdotuksiin sisältyy uusi sääntelyviranomaisia
koskeva luku. Sen ensimmäisen artiklan mukaan jokaisen
jäsenvaltion on nimettävä yksi kansallinen
sääntelyviranomainen. Jäsenvaltioiden
on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus
ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan
puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden
on varmistettava, että sääntelyviranomainen
on direktiivissä sille asetettuja viranomaistehtäviä toteuttaessaan
riippumaton kaikista muista julkisista tai yksityisistä elimistä ja
että sen henkilöstö ja johtohenkilöt
toimivat markkinoiden eduista riippumatta eivätkä pyydä tai
ota ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta
tai yksityiseltä elimeltä. Sääntelyviranomaiselle
tulee direktiiviehdotusten mukaan antaa useita erilaisia toimivaltuuksia.
Näihin kuuluvat mm. mahdollisuus määrätä seuraamuksia
yrityksille, jotka eivät täytä velvollisuuksiaan,
sekä oikeus suorittaa tutkimuksia ja ratkaista riitoja.
Valiokunnan mielestä sääntelyviranomaisen riippumattomuus
näyttää ehdotuksissa saaneen suorastaan
ylikorostetun aseman. Tällainen asetelma synnyttää jopa
vaikutelman, että sääntelyviranomainen
olisi jollain tavalla irrallaan tavanomaisista — viime
kädessä perustuslain 65 ja 68 §:ään
perustuvista — hallinnollisista ohjaussuhteista. Sääntelyä on
syytä pyrkiä tältä osin selkeyttämään
mm. niin, että sääntelyviranomaisen tehtävät
määritellään mahdollisimman tarkoin
jo direktiivissä. Valiokunta yhtyy myös valtioneuvoston
kantaan, jonka mukaan sääntelyviranomaiselle ei
tulisi antaa poliittisluonteisia tehtäviä.
Ehdotukset kuuluvat elinkeinotoimintaa koskevina Ahvenanmaan
itsehallinnon alaan. Tämän vuoksi valiokunta katsoo,
että sääntelyviranomaisia koskevissa
säännöksissä jäsenvaltiolle
tulisi varata mahdollisuus nimetä useampikin kuin yksi
tällainen viranomainen.