Perustelut
Hallinnollinen seuraamusmaksu
Esityksen 3. lakiehdotus, työsopimuslakiehdotus, sisältää säännökset
työnantajalle määrättävästä hallinnollisesta
seuraamusmaksusta. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan
tällainen maksu ei ole perustuslain 81 §:n
mielessä sen paremmin vero kuin maksukaan vaan lainvastaisesta
teosta määrättävä sanktioluonteinen
hallinnollinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut
rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen
seuraamukseen (PeVL 32/2005 vp,
s. 2/II, PeVL 55/2005 vp,
s. 2/I). Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista
on säädettävä perustuslain 2 §:n
3 momentin edellyttämällä tavalla lailla,
koska sen määräämiseen sisältyy
julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on myös
katsonut. että kyse on merkittävästä julkisen
vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti
ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden
ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta
samoin kuin lain täytäntöönpanon
perusteista (PeVL 32/2005 vp, s. 2—3, PeVL
55/2005 vp, s. 2/I, PeVL 57/2010
vp, s. 2/II).
Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen
täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu
hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden
yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen
sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (PeVL 74/2002 vp,
s. 5/I, PeVL 57/2010 vp,
s. 2/II).
Työsopimuslakiehdotuksen 11 a luvun 3 §:n mukaisesti
työnantaja, joka on ottanut työhön laittomasti
maassa oleskelevan kolmannen maan kansalaisen, on velvollinen maksamaan
seuraamusmaksun, joka on vähintään 1 000
euroa ja enintään 30 000 euroa. Seuraamusmaksu
maksetaan valtiolle, ja sen määrää maksettavaksi
Maahanmuuttovirasto työsopimuslakiehdotuksen 11 a
luvun 5 §:n nojalla. Maksun suuruuteen vaikuttavista tekijöistä säädetään
luvun 4 §:ssä.
Maksuvelvollisia ovat luvun 5 §:n mukaan työnantaja
sekä "10 ja 11 §:ssä (pitäisi
olla 9 ja 10 §:ssä) tarkoitettu toimeksiantaja".
Viimeksi mainituissa tapauksissa on kyse alihankintatilanteista,
joissa työnantajan lisäksi maksusta olisi vastuussa
alihankkijan välitön toimeksiantaja (9 §)
taikka alihankintaketjussa pääasiallinen toimeksiantaja
tai mahdollinen muu alihankkija (10 §). Näiden
vastuu olisi yhteisvastuullista työnantajan kanssa, 10 §:n
tarkoittamissa tilanteissa kuitenkin vain, jos pääasiallinen
toimeksiantaja ja mahdollinen muu alihankkija tiesivät työntekijän
oleskelevan maassa laittomasti. Maksuvelvollisia koskeva sääntely
on siten verraten mutkikasta, mutta tulkittuna yhdessä luvun
2 §:n määritelmien kanssa valiokunnan
mielestä riittävän selkeää.
Ehdotuksen 10 §:ssä on kuitenkin täsmällisempää puhua
"mahdollisen muun alihankkijan" sijasta toimeksiantajana toimivasta
muusta alihankkijasta.
Työsopimuslain 11 a luvun 4 §:n 2 momentin mukaan
seuraamusmaksua korottavana tekijänä otetaan huomioon
palauttamisen toimeenpanosta aiheutuvat työntekijän
ja tämän mahdollisen saattajan keskimääräiset
matkakustannukset, jos työntekijä on palautettu
ulkomaalaislain 9 luvun mukaisesti toiseen valtioon. Asiaan ei vaikuttaisi
se, onko työnantaja omalla toiminnallaan vaikuttanut työntekijän
maahantuloon tai maassaoloon. Työntekijän palauttamiskustannuksilla
ei ole välitöntä yhteyttä sanktioituun
tekoon, eikä niiden näin ollen tule valiokunnan
käsityksen mukaan vaikuttaa seuraamusmaksun suuruuteen.
Tämän vuoksi lakiehdotuksen 11 a luvun 4 §:n
2 momentti tulee poistaa. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunnan mielestä ei ole kuitenkaan estettä — työnantajasanktiodirektiivinkään
kannalta — asettaa lakiehdotuksessa työnantajalle
palauttamiskustannusten korvausvelvollisuutta seuraamusmaksusta
erillisenä asiana, tällöin kuitenkin
vain, jos työnantaja on omalla toiminnallaan vaikuttanut työntekijän
maahantuloon tai maassaoloon esimerkiksi osallistumalla työntekijän
rekrytointiin tämän kotimaassa tai muutoin avustamalla työntekijää maahantulossa
tai maassaolossa.
Ns. ne bis in idem -sääntö
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan
4 artiklassa määrätään
ns. ne bis in idem -säännöstä,
jonka mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan
nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta,
josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi
kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.
Myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia
koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 7 kohta ja
EU:n perusoikeuskirjan 50 artikla määräävät periaatteesta.
Kiellon katsotaan sisältyvän myös Suomen
perustuslain yksilön oikeusturvaa koskevan 21 §:n
2 momentin säännökseen oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin takeista, jotka on lailla turvattava (HE
309/1993 vp, s. 74/II).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä kiellon
soveltamisala ei rajoitu vain varsinaisiin rikosoikeudellista rangaistusta koskeviin
tuomioihin, vaan se ulottuu myös erilaisiin rangaistusluonteisiin
hallinnollisiin seuraamuksiin (ks. esim. Jussila v. Suomi,
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.11.2006 ja Ruotsalainen
v. Suomi 16.6.2009). Nyt ehdotettu työnantajan seuraamusmaksu
on tällainen rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus,
ja se voidaan määrätä teosta,
josta voi seurata myös rikosoikeudellinen rangaistus. Tämän
vuoksi kielto on otettava huomioon työnantajan seuraamusmaksua
määrättäessä.
Työsopimuslakiehdotuksen 11 a luvun 5 §:n 4 momentin
mukaan seuraamusmaksua ei voida määrätä sille,
jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa,
syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa
rikosasiassa. Maksua ei voida määrätä myöskään
sille, joka samasta teosta on lainvoimaisesti tuomittu rangaistukseen.
"Seuraamusmaksun määränneen viranomaisen"
(pitäisi olla Maahanmuuttoviraston) on hakemuksesta
poistettava maksu, jos se, jolle on määrätty
seuraamusmaksu, on epäiltynä samasta teosta tuomioistuimessa
vireillä olevassa rikosasiassa tai joka myöhemmin
tuomitaan samasta teosta rangaistukseen.
Lähtökohtaisesti ehdotetut säännökset
ovat sopusoinnussa ne bis in idem -säännön
kanssa. Osittain säännökset näyttäisivät
vievän kaksoisrangaistavuuden kiellon jopa pidemmälle
kuin mitä ne bis in idem -säännön
voidaan katsoa ehdottomasti vaativan. Tämä koskee
erityisesti 4 momentin ensimmäiseen virkkeeseen
sisältyvää seuraamusmaksun määräämiskieltoa
silloin, kun samasta teosta on vireillä esitutkinta tai
syyteharkinta. Sääntelyratkaisua selittänee
se, että ehdotettujen säännösten
tarkoituksena on rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän
ensisijaisuus työnantajan seuraamusmaksun määräämiseen
nähden ja siihen liittyen mahdollisen päällekkäisen
työn välttäminen. Hallintovaliokunnassa
on kuitenkin vielä syytä arvioida, onko sääntelyratkaisu
perusteltu tältä osin.
Ne bis in idem -säännön
huomioon ottamiseksi 4 momentin ensimmäistä ja
toista virkettä tulee valiokunnan käsityksen mukaan
tulkita siten, että samaa tekoa koskevan seuraamusmaksumenettelyn
ja rikosprosessin ollessa samanaikaisesti vireillä seuraamusmaksumenettely
on keskeytettävä ja luovuttava maksun määräämisestä,
jos rikosprosessi päättyy lainvoimaiseen ratkaisuun,
joko vapauttavaan tai langettavaan tuomioon. Kaksoisrangaistavuuden
kiellon ei voida katsoa koskevan vain puhtaasti peräkkäisiä menettelyjä,
vaan myös samanaikaisesti vireillä olevia menettelyjä.
Tämä tulkinta on johdettavissa jo ihmisoikeussopimuksen
mainitun artiklan sanamuodosta, ja se näyttäisi
vastaavan myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen viimeaikaisessa
oikeuskäytännössä esitettyjä linjauksia
(ks. Sergey Zolotukhin v. Venäjä 10.2.2009
ja erityisesti Tomasovic v. Kroatia 18.10.2011), joiden
voidaan katsoa selkiyttäneen ja tiukentaneen ihmisoikeustuomioistuimen
tulkintaa aikaisemmasta.
Ehdotetun seuraamusmaksun sääntelyssä ei valiokunnan
käsityksen mukaan ole tarpeen pyrkiä täydelliseen
aukottomuuteen ne bis in idem -säännön
noudattamiseksi. Tällainen pyrkimys saattaisi johtaa tarpeettoman
yksityiskohtaisiin säännöksiin. Lisäksi
nykyisessä tilanteessa on otettava huomioon se, että Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntökin
on eräiltä kohdin vielä kehittymässä. Ne
bis in idem -säännön noudattamisen
kannalta on kuitenkin valiokunnan mielestä perusteltua,
että lainvoimaisen, lopulliseksi jääneen
seuraamusmaksun tulee estää samaa tekoa koskevan
rikossyytteen tuomioistuinkäsittelyn käynnistyminen
tai keskeyttää se, vaikkei mainitussa 4 momentissa asiasta
nimenomaisesti säädetäkään.
Asiasta on syytä ottaa maininta hallintovaliokunnan mietintöön.
Näin tulkittuna momentin viimeinen virke, joka koskee jo
määrätyn seuraamusmaksun poistamista
hakemuksesta, ei ole ongelmallinen ne bis in idem -säännön
kannalta.
Rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia on alettu ottaa
käyttöön aikaisempaa yleisemmin. Tämä kehityssuunta
näkyy erityisesti Euroopan unionin lainsäädännössä.
Rangaistusluonteisten hallinnollisten seuraamusten sääntelytavat
kotimaisessa lainsäädännössä näyttävät
jossain määrin vaihtelevan kaksoisrangaistavuuden
kiellon huomioon ottamisessa (esim. liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu ulkomaalaislain
181—184 §:ssä, Finanssivalvonnasta annetun
lain 42—44 §:ssä säädetty seuraamusmaksu
ja merenkulun ympäristönsuojelulain 3 luvussa
säädetty öljynpäästömaksu). Valtioneuvoston
piirissä tulisi selvittää, onko asiassa
tarvetta nykyistä yhtenäisempään
sääntelyyn ja ovatko nykyiset sääntelyratkaisut
kaikilta osin perusteltuja. Esimerkiksi seuraamusmaksun poistaminen
maksuun määrätyn omasta hakemuksesta
voi aiheuttaa epävarmuutta lopullisen seuraamuksen määräytymisessä,
mitä ei voida pitää suotavana oikeusjärjestyksen
ennakoitavuuden kannalta.
Muuta
Valiokunnan mielestä on syytä korostaa, etteivät
laittomasti maassa oleskelevat ja työskentelevät
kolmansien maiden kansalaiset ole perus- ja ihmisoikeussuojan ulkopuolella,
vaan heitä koskevat useat Suomen perustuslain perusoikeussäännösten,
kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja EU:n perusoikeuskirjan
takaamat oikeudet. Tämä on otettava huomioon niin
lainsäädännön valmistelussa
kuin sen soveltamisessakin.