Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ja puhemiesneuvoston ehdotuksessa on kysymys valtiontalouden parlamentaarisen valvonnan alaan kuuluvien tehtävien keskittämisestä eduskuntaan perustettavalle tarkastusvaliokunnalle. Hallituksen esityksen ja puhemiesneuvoston ehdotuksen sisältämät säädösehdotukset liittyvät siinä määrin kiinteästi toisiinsa, että perustuslakivaliokunta antaa niistä yhden yhteisen mietinnön kahden erillisen mietinnön asemesta.

Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen perustuslain muuttamisesta. Perustuslakivaliokunta on aiemmin ottanut perustuslain muutostarpeiden arvioinnin lähtökohdaksi vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain esitöistä ilmenevän ajatuksen perustuslain suhteellisesta pysyvyydestä (PeVM 5/2005 vp, s. 2/I, HE 1/1998 vp, s. 31/I). Perustuslain muuttamiseen tulee tämän lähtökohdan mukaan suhtautua pidättyvästi. Perustuslain muutoshankkeisiin ei pidä ryhtyä päivänpoliittisten tilannenäkymien perusteella eikä muutenkaan niin, että hankkeet olisivat omiaan heikentämään valtiosäännön perusratkaisujen vakautta tai perustuslain asemaa valtio- ja oikeusjärjestyksen perustana. Valiokunnan aiemman kannan mukaan on toisaalta pidettävä huolta siitä, että perustuslaki antaa oikean kuvan valtiollisen vallankäytön järjestelmästä ja yksilön oikeusaseman perusteista. Perustuslain mahdollisia muutostarpeita tulee arvioida huolellisesti ja välttämättömiksi arvioidut muutokset tehdä perusteellisen valmistelun sekä siihen liittyvän laajapohjaisen keskustelun ja yhteisymmärryksen pohjalta.

Eduskunta valvoo perustuslain voimassa olevan 90 §:n 1 momentin perusteella valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion noudattamista. Eduskunnan valvonta ulottuu perustuslain esitöiden mukaan niin valtion talousarvioon sisältyvään kuin sen ulkopuoliseenkin valtiontalouteen (HE 1/1998 vp, s. 140—141). Valvonnan piiriin kuuluvat siten valtion virastot ja laitokset, rahastot, valtion liikelaitokset ja teollisuuslaitokset, valtioenemmistöiset osakeyhtiöt, valtionavut ja muut valtion tukitoimet sekä Suomen ja Euroopan unionin väliset varainsiirrot. Eduskunta valvoo valtion taloudenhoidon laillisuuden lisäksi sen tarkoituksenmukaisuutta.

Valtiontalouden parlamentaarisen valvonnan järjestämistä varten eduskunta valitsee perustuslain nykyisen 90 §:n 1 momentin mukaan keskuudestaan valtiontilintarkastajat. Tarkemmat säännökset valtiontilintarkastajien valinnasta ja määrästä samoin kuin tarkastajien tehtävästä antaa eduskunnalle kertomuksia ovat eduskunnan työjärjestyksen voimassa olevassa 12 §:ssä. Valtiontilintarkastajien valvontatoimi keskittyy nykyisin eduskunnalle annettavan vuotuisen kertomuksen laadintaan. Kertomus käsitellään ennen täysistuntokäsittelyä valmistelevasti valtiovarainvaliokunnassa, jossa hallinto- ja tarkastusjaosto laatii kertomuksesta mietintöluonnoksen valiokuntaa varten.

Valtiontalouden parlamentaarista valvontaa täydentää valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastus. Tätä varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Asiasta ovat säännökset perustuslain nykyisessä 90 §:n 2 momentissa.

Ehdotetun sääntelyn pääasiallisena tarkoituksena on uudistaa valtiontalouden parlamentaarinen valvontatoimi kokoamalla valtiontilintarkastajien sekä valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaoston nykyiset valvontatoimen alaan kuuluvat tehtävät eduskuntaan perustettavalle uudelle tarkastusvaliokunnalle. Valtiontilintarkastajat ja valtiontilintarkastajien kanslia ehdotetaan tähän liittyen lakkautettaviksi.

Sääntelyn taustalla ovat ennen muuta valtion talousarvion yleispiirteistymisestä johtuneet vaikutukset eduskunnan budjettivaltaan. Siirtyminen yksityiskohtaisiin budjettipäätöksiin aiemmin perustuneesta resurssiohjauksesta yleispiirteisempään tulosohjaukseen on jossain määrin kaventanut eduskunnan tosiasiallisia mahdollisuuksia ohjata budjettipäätöksin hallinnon toimintaa. Saman suuntaisia vaikutuksia liittyy esimerkiksi talousarvion ulkopuolisen valtiontalouden kasvuun, valtion toimintojen liikelaitostamiseen ja yhtiöittämiseen samoin kuin kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamiseen kuntien itsehallintoa vahvistavalla tavalla.

Tällaiseen kehitykseen liittyen on tarpeen vahvistaa valtiontalouden parlamentaarista valvontaa. Eduskunnan budjettivallan näkökulmasta on tärkeää parantaa parlamentaarisen valvontatoimen mahdollisuuksia tuottaa ajantasaista ja talousarviomenettelyn kannalta oikea-aikaista tietoa eduskunnan päätöksenteon avuksi. On syytä myös pyrkiä poistamaan valvontatoimintoihin nykyisin liittyvää rakenteellista päällekkäisyyttä sekä selkeyttämään valtiontalouden valvonta- ja tarkastustehtäviä hoitavien eri toimielinten asemaa.

Ehdotetun sääntelyn toteuttaminen edellyttää ennen muuta valtiontilintarkastajien lakkauttamisen takia myös perustuslain muuttamista. Uudistus on valiokunnan mielestä perusteltu.

Hallituksen esityksen ja puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää uudistusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa säädösehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin.

Tarkastusvaliokunnan tehtävät

Tarkastusvaliokunta on perustuslakiehdotuksen 90 §:n 1 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen valvontaa varten. Tältä osin ehdotus vastaa valtiontilintarkastajia koskevaa nykyistä sääntelyä. Uusi sen sijaan on perustuslakiin otettavaksi ehdotettu maininta tarkastusvaliokunnan tehtävästä saattaa merkittävät valvontahavaintonsa eduskunnan tietoon. Eduskunnan työjärjestykseen ehdotetaan tähän liittyen lisättäväksi uusi 31 a § tarkastusvaliokunnan vireillepano-oikeudesta. Tarkastusvaliokunnalla on sen mukaan oikeus ottaa omasta aloitteestaan käsiteltäväksi valiokunnan toimialaan perustuslain 90 §:n 1 momentin perusteella kuuluva asia sekä laatia siitä mietintö täysistunnolle.

Tarkastusvaliokunnan toimintamahdollisuuksien kannalta on tärkeää, että valiokunta voi ottaa valtiontalouden parlamentaarisen valvontatoimen alaan kuuluvia asioita käsiteltäviksi omasta aloitteestaan. Tämä on tosin mahdollista jo perustuslain voimassa olevan 47 §:n 2 momentin perusteella. Sen mukaan valiokunnalla on oikeus saada valtioneuvostolta tai ministeriöltä selvitys toimialaansa kuuluvasta asiasta. Valiokunta voi antaa selvityksen johdosta lausunnon valtioneuvostolle tai ministeriölle. Valiokunta voi lisäksi eduskunnan työjärjestyksen 30 a §:n nojalla esittää puhemiesneuvostolle selvityksen ottamista keskusteltavaksi täysistunnossa. Tällöin eduskunta ei kuitenkaan tee päätöstä asiassa.

Tarkastusvaliokunnalle ehdotettu oikeus laatia omasta aloitteestaan käsiteltäväksi ottamastaan asiasta mietintö täysistunnolle muodostaa vaihtoehdon selvitysmenettelylle. Mietinnön perusteella eduskunta voi myös tehdä päätöksiä asiassa, kuten päättää mietinnössä mahdollisesti ehdotetuista eduskunnan lausumista. Mietinnön laatimisen edellytyksenä on, että tarkastusvaliokunnan valvontahavainnot ovat luonteeltaan merkittäviä. Perustuslakivaliokunta korostaa sen tärkeyttä, että asioiden merkittävyyttä arvioidaan tarkastusvaliokunnassa objektiivisin perustein koko eduskunnan näkökulmasta. Kaikkia, sinänsä ehkä kiinnostavia valvontahavaintoja ei ole tarpeen saattaa täysistunnossa käsiteltäviksi. Asian tulee — kuten puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluissa todetaan — olla merkittävä ennen kaikkea eduskunnan valtiontaloutta koskevan päätöksenteon ja budjettivallan kannalta. Harkinnassa on lisäksi otettava huomioon, että myös tarkastusvaliokunnan selvitysmenettelyssä mahdollisesti antamalla lausunnolla samoin kuin selvityksestä tarvittaessa käytävällä täysistuntokeskustelulla on painoarvoa.

Tarkastusvaliokunta päättää selvitysmenettelystä poiketen itse mietinnön laatimisesta ja siten asian saattamisesta täysistunnossa käsiteltäväksi. Tästä on puhemiesneuvoston ehdotuksen perustelujen mukaan kuitenkin tärkeää informoida puhemiesneuvostoa hyvissä ajoin. Valvontahavaintojen merkittävyysarviointiin vaikuttavien näkökohtien huomioimiseksi on perustuslakivaliokunnan mielestä aiheellista saattaa mietinnön laatimismahdollisuus puhemiesneuvoston tietoon ja siellä tarvittaessa keskusteltavaksi jo ennen kuin tarkastusvaliokunta päättää mietinnön laatimisesta.

Tarkastusvaliokunnan toimiala on varsin laaja. Sitä rajaa asiallisesti vain valtiontalouden parlamentaarisen valvonnan näkökulma. Valiokunnassa voi siksi tulla esille myös asioita, jotka muutoin kuuluvat eduskunnan jonkin muun erikoisvaliokunnan toimialaan. Tämän vuoksi ja eduskunnan päätöksenteon johdonmukaisuuden takia tarkastusvaliokunnan toiminnassa on kiinnitettävä erityistä huomiota muiden erikoisvaliokuntien työhön ja valiokuntien työnjakoon erityisesti tarkastusvaliokunnan harkitessa asian ottamista käsiteltäväksi omasta aloitteesta.

Perustuslakivaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan käsitykseen siitä, että tarkastusvaliokunnan tulee pitää sen käsiteltävinä olevissa asioissa sopivin tavoin yhteyttä asianomaisiin erikoisvaliokuntiin (VaVL 34/2006 vp, s. 4/I). Yhteydenpitotapoina voivat tulla kysymykseen esimerkiksi valiokuntien epäviralliset tapaamiset tai — kuten valtiovarainvaliokunnan lausunnossa esitetään — asianomaisten valiokuntien puheenjohtajien väliset keskustelut. Valiokunnat voivat myös kuulla asiantuntijoita yhteisessä kokouksessa. Mietintöä valmistellessaan tarkastusvaliokunnan on aiheellista harkita lausunnon pyytämistä asianomaiselta erikoisvaliokunnalta tai ainakin lausunnon antamismahdollisuuden varaamista sille. Samoin on syytä menetellä tarkastusvaliokunnan valmistellessa lausuntoa perustuslain 47 §:n 2 momentissa tarkoitetusta selvityksestä. Tarkastusvaliokunnan tulee eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 2 momentin mukaan pyytää lausunto perustuslakivaliokunnalta, jos on epäselvyyttä tarkastusvaliokunnassa valmistelevasti käsiteltävän asian perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.

Perustuslakivaliokunta yhtyy puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluista ilmenevään käsitykseen siitä, ettei tarkastusvaliokunnan rooliin kuulu valtion taloudenhoitoa koskevien kantelun luonteisten asioiden käsittely, samoin kuin siitä, että tarkastusvaliokunnan valvontakäyntien tulee pysyä luonteeltaan keskusteluun ja tietojenvaihtoon perustuvina tapaamisina.

Sääntelytaso

Perustuslain vuonna 2000 voimaan tulleen kokonaisuudistuksen yhtenä tavoitteena oli tarkistaa perustuslakisääntelyä eduskunnasta ja sen työskentelystä siten, että eduskuntatyötä voidaan kehittää joustavasti ilman perustuslain muutoksia. Tähän liittyen huomattava osa aiemmin valtiopäiväjärjestyksessä olleesta eduskunnan sisäisen työskentelyn sääntelystä siirrettiin perustuslain tasolta eduskunnan työjärjestykseen. Lähtökohtana oli ottaa uuteen perustuslakiin lähinnä sellaiset säännökset, jotka liittyvät olennaisesti eduskunnan asemaan ylimpänä valtioelimenä tai määrittelevät keskeisesti eduskunnan tehtäviä, organisaatiota ja päätöksentekoa taikka kansanedustajan asemaa ja joilla on selvästi muunlainen kuin vain eduskunnan sisäinen merkitys (HE 1/1998 vp, s. 37).

Perustuslakiuudistuksen yhteydessä parannettiin eduskunnan itsenäisiä mahdollisuuksia päättää uudentyyppisten asioiden ottamisesta eduskunnan käsiteltäväksi. Kaikkia asian vireilletulotapoja ei enää sidottu perustuslain säännöksillä (HE 1/1998 vp, s. 37/II) vaan vireilletulotavoista eduskunnassa voidaan perustuslain 39 §:n 1 momentin perusteella säätää myös eduskunnan työjärjestyksessä.

Ehdotuksessa on toisaalta kysymys tarkastusvaliokunnan oikeudesta saattaa omasta aloitteestaan käsiteltäväksi ottamansa asia myös täysistunnossa käsiteltäväksi. Tällaista oikeutta ei pääsäännön mukaan ole eduskunnan muilla valiokunnilla. Perustuslaissa ei nimittäin ole yleistä säännöstä eduskunnan valiokunnan aloiteoikeudesta. Tällä ei kuitenkaan ole ollut tarkoitus puuttua eräillä valiokunnilla, kuten valtiovarainvaliokunnalla, perinteisesti olleeseen poikkeukselliseen asioiden vireillepano-oikeuteen (HE 1/1998 vp, s. 91/II). Perustuslakivaliokunnan oikeudesta ryhtyä omasta aloitteestaan tutkimaan valtioneuvoston jäsenen virkatoimen lainmukaisuutta ja siten mahdollisuudesta saattaa asia täysistunnossa käsiteltäväksi on säädetty perustuslain tasolla. Säännökset asioista ovat perustuslain 115 §:n 2 momentissa ja 114 §:n 2 momentissa. Perustuslakivaliokunta pitää nämä seikat huomioon ottaen asianmukaisena, että tarkastusvaliokunnan tehtävästä saattaa merkittävät valvontahavaintonsa eduskunnan tietoon säädetään ehdotetulla tavalla perustuslaissa.

Tarkastusvaliokunnan jäsenmäärä

Perustuslain 35 §:n 2 momentin mukaan muissa kuin momentissa nimenomaisesti mainituissa pysyvissä valiokunnissa on vähintään yksitoista jäsentä. Valiokunnissa on lisäksi tarpeellinen määrä varajäseniä. Tarkastusvaliokunnassa on eduskunnan työjärjestyksen muutettavaksi ehdotetun 8 §:n perusteella yksitoista jäsentä ja kuusi varajäsentä.

Valiokuntien vähimmäisjäsenmäärää koskevalla perustuslain säännöksellä on sen esitöiden mukaan ollut tarkoitus varmistaa poliittisen suhteellisuuden riittävä toteutuminen kunkin valiokunnan kokoonpanossa (HE 1/1998 vp, s. 88/II). Ehdotetusta sääntelystä ei ole tältä kannalta huomautettavaa.

Tarkastusvaliokunnan tiedonsaantioikeus

Tarkastusvaliokunnalla on tarkistettavaksi ehdotetun perustuslain 90 §:n 3 momentin perusteella sama oikeus kuin valtiontilintarkastajilla nykyisin saada viranomaisilta ja muilta valvontansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot. Säännös turvaa tarkastusvaliokunnalle valvonnan tehokkuuden kannalta välttämättömän laajan tiedonsaantioikeuden (HE 1/1998 vp, s. 142/I). Perustuslain puheena oleva säännös kattaa — samaan tapaan kuin perustuslain 111 §:n 1 momentin säännös oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen tietojensaantioikeudesta — myös muun lainsäädännön perusteella salassapidettävät sellaiset tiedot, jotka ovat tarkastusvaliokunnan valvontatehtävän hoitamiseksi tarpeen (PeVL 19/2000 vp, s. 4, PeVM 6/2000 vp, s. 2). Tietojensaantioikeuteen saattaa kuitenkin aiheutua rajoituksia muista seikoista, kuten siitä, että oikeutta olla todistamatta itseään vastaan pidetään perustuslain 21 §:ssä mainittujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon käsitteiden piiriin kuuluvana oikeussuojatakeena (HE 309/1993 vp, s. 74/II, PeVM 6/2000 vp, s. 2/II).

Tarkastusvaliokuntaan sovelletaan lisäksi perustuslain 47 §:n yleisiä säännöksiä eduskunnan tietojensaantioikeudesta.

Tarkastusvaliokunnan tietojensaantioikeudesta on säännös vielä 4. lakiehdotuksen 3 §:n 4 momentissa. Säännös on tarpeen siksi, että valiokunnan valvontatehtävä ulottuu ehdotetun lain perusteella valtion taloudenhoitoa laajemmalle.