PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 10/2010 vp

PeVM 10/2010 vp - M 6/2010 vp

Tarkistettu versio 2.1

Perustuslain 115 §:n mukainen valtioneuvoston oikeuskanslerin ilmoitus entisen pääministerin Matti Vanhasen virkatoimen lainmukaisuuden tutkimiseksi

JOHDANTO

Vireilletulo

Oikeuskansleri on 16 päivänä syyskuuta 2010 lähettänyt perustuslakivaliokunnalle kirjeen, jossa hän on kahteen kanteluun antamansa päätöksen perusteella tehnyt perustuslakivaliokunnalle perustuslain 115 §:n 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen entisen pääministerin Matti Vanhasen virkatoimen lainmukaisuuden tutkimiseksi (M 6/2010 vp). Kirje ja siihen liittyvä päätös on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 1. Valiokunnalle jaettiin samassa yhteydessä myös oikeuskanslerin ilmoitukseen liitetty oheisaineisto, joka koostui lähinnä eri viranomaisten Nuorisosäätiön toimintaan liittyvistä asiakirjoista.

Asian käsittelyvaiheet

Valiokunta kuuli asiassa oikeuskansleri Jaakko Jonkkaa 21 päivänä syyskuuta 2010. Sen jälkeen valiokunta välittömästi varasi valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain (196/2000) 3 §:n mukaisesti entiselle pääministerille Vanhaselle tilaisuuden antaa lausunto valiokunnalle tehdystä ilmoituksesta. Vanhanen käytti tämän tilaisuuden tulemalla valiokuntaan henkilökohtaisesti kuultavaksi 30 päivänä syyskuuta 2010. Samalla hän jätti valiokunnalle kirjallisen lausunnon, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 2. Seuraavana päivänä valiokunta kuuli Vanhasen lausunnosta oikeuskansleria uudelleen. Tästä kuulemisesta samoin kuin hänelle toimitetusta eri viranomaisten tuottamasta kirjallisesta aineistosta Vanhanen antoi valiokunnalle 6 päivänä lokakuuta 2010 päivätyn lausunnon, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 3. Tämän jälkeen valiokunta kuuli 8 päivänä lokakuuta valtakunnansyyttäjä Matti Nissistä. Vanhasen asiamies, asianajaja Petteri Sotamaa toimitti Vanhasen puolesta valiokunnalle vielä kolmannen, 11 päivänä lokakuuta 2010 päivätyn lausunnon, jossa lähinnä kommentoitiin professoreiden Koskinen ja Mäenpää 7 päivänä lokakuuta esittämiä lausuntoja. Vanhasen lausunto on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 4.

Valiokunta päätti 12 päivänä lokakuuta 2010 pitämässään kokouksessa pyytää valtakunnansyyttäjää valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain 4 §:n mukaisesti ryhtymään toimenpiteisiin esitutkinnan toimittamiseksi. Esitutkinta valmistui vuodenvaihteessa ja esitutkintapöytäkirja (2400/R/390/10/15.12.2010) merkittiin saapuneeksi valiokuntaan 3 päivänä tammikuuta 2011. Esitutkintapöytäkirja liitteineen jaettiin valiokunnan jäsenille. Vanhasen asiassa antama loppulausunto on päivätty 11 päivänä tammikuuta 2011. Tämä lausunto on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 5.

Esitutkinta-aineistosta valiokunta kuuli hallinto-oikeuden, rikosoikeuden ja valtiosääntöoikeuden asiantuntijoita, minkä jälkeen valiokunta kuuli näistä lausunnoista vielä Vanhasta ja hänen asiamiestään kokouksessaan 4 päivänä helmikuuta 2011. Vanhanen antoi valiokunnalle vastineena em. loppulausunnon ja PowerPoint-muistion, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 6.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

valtioneuvoston oikeuskansleri Jaakko Jonkka, Oikeuskanslerinvirasto

valtakunnansyyttäjä Matti Nissinen, Valtakunnansyyttäjänvirasto

professori Mikael Hidén

professori (emeritus) Pekka Koskinen

professori Heikki Kulla

professori Raimo Lahti

professori Olli Mäenpää

professori Pekka Viljanen

professori Veli-Pekka Viljanen

OIKEUSKANSLERIN ILMOITUS SEKÄ ENTISEN PÄÄMINISTERIN MATTI VANHASEN LAUSUNNOT JA VASTINE

Oikeuskanslerin ilmoitus

Oikeuskansleri mainitsee ilmoituksessaan, että hänellä käytettävissään olevan selvityksen mukaan Vanhanen on saanut Nuorisosäätiöltä yli 23 000 euron suuruisen taloudellisen tuen vuoden 2006 tasavallan presidentin vaalia varten ja sen jälkeen ollut toistuvasti vuosina 2006—2009 valtioneuvoston yleisistunnossa puheenjohtajana päättämässä samalle säätiölle yhteensä miljoonaluokan avustuksista Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta. Oikeuskansleri arvioi Vanhasen olleen hallintolain (434/2003) 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen osallistuessaan mainittujen avustusten myöntämiseen ja menetelleen siten hallintolain 27 §:n vastaisesti.

Oikeuskanslerin ilmoitukseen liittyvässä, edellä mainittuihin kanteluihin annetussa päätöksessä oikeuskansleri arvioi Vanhasen menettelyä yksityiskohtaisesti ja katsoo, että tämän menettelyn saattaminen perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi on omiaan tuomaan ministerivastuun selvittämiseksi oikeudellisesti olennaista lisävalaistusta, joka mahdollistaisi myös rikosoikeudellisen arvioinnin. Vanhasen saamaa tukea olisi oikeuskanslerin käsityksen mukaan myös syytä tarkastella osana Nuorisosäätiön esitutkinnassa olevaa toimintaa, koska ilman tämän asiayhteyden huomioon ottamista ei oikeuskanslerin mielestä Vanhasen osallistumisesta avustuspäätöksen tekemiseen Nuorisosäätiölle saada oikeaa kuvaa.

Oikeuskanslerin mukaan perustuslakivaliokunnan käsittely on omiaan monipuolistamaan nyt tarkasteltavana olevan tyyppisen tapahtuman harkintaa, johon sisältyy osaltaan myös arviota poliittisen toiminnan oikeudellisen hyväksyttävyyden rajoista. Rikosoikeudelliselta kannalta asiaa tarkastellessaan oikeuskansleri katsoo, että rangaistussäännöksistä voisivat kyseeseen tulla lähinnä rikoslain 40 luvun 9 ja 10 §:ssä tarkoitetut virkavelvollisuuden rikkominen tai sen tuottamuksellinen tekomuoto.

Entisen pääministerin Matti Vanhasen lausunnot ja vastine

Ensimmäisessä lausunnossaan 30.9.2010 Vanhanen korostaa vuoden 2006 presidentinvaaliin valmistauduttaessa noudatetun eriyttämisperiaatetta, jonka ensimmäinen keskeinen elementti on, että kampanjan taloudenhoito annetaan itsenäiselle organisaatiolle, joka vastaa taloudesta. Toinen tärkeä seikka on puolestaan se, että ehdokkaalle ei anneta yksityiskohtaisia tietoja siitä, kuka on lahjoittanut varoja kampanjaa hoitavalle organisaatiolle. Tällainen organisaatio oli vuonna 1987 perustettu Kansainvälinen Suomi ry -niminen yhdistys.

Vanhanen kiistää esteellisyytensä vedoten seuraavaan seitsemään seikkaan:

  • Presidentivaalikampanja on ehdokkaan asettaneen puolueen kampanja. Ehdokkaasta päättäessään puolue ottaa vastaan kampanjoinnin ja sen rahoituksen. Kampanja ei ole henkilökohtainen, eikä hän ole itse ollut millään tavalla vastuussa kampanjan rahoituksesta.
  • Hän ei voi hyväksyä sitä, että oikeuskansleri pitää yli 23 000 euron summaa tukena vaalikampanjalle. Kyse on ollut hankinnoista, joista puolueen vaalikampanjalle on jäänyt jokin summa nettovaikutuksena puolueen kampanjan järjestämiseen. Todellinen tukiosuus tuosta summasta oli hänen mukaansa vähäinen ja vaalikampanjan kokonaisuuden kannalta merkityksetön eli 11 000—12 000 euroa (alle 0,5 prosenttia kampanjan kokonaiskuluista), ja noin kaksi kolmasosaa siitä oli hankittu ennen kuin hän oli edes ollut presidenttiehdokas.
  • Aiemmat ohjeet ja käytännöt presidentinvaalissa sekä tuoreet esimerkit esteellisyystulkinnoista eivät puolla hänen pitämistään esteellisenä.
  • Valtioneuvoston päätös oli täysin rutiininomainen, ja päätös olisi ollut täysin samansisältöinen hänestä riippumatta.
  • Hän ei ole millään tavoin pyrkinyt vaikuttamaan päätöksen sisältöön.
  • Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohta on tulkinnanvarainen.
  • Ministerisyytteen edellytyksenä olevasta tahallisesta tai törkeän huolimattomasta, olennaisesta ministerin velvollisuuksien rikkomisesta ei ole esitetty mitään selvitystä.

Toisessa lausunnossaan Vanhanen lähinnä kommentoi eräitä tutkinta-aineiston yksityiskohtia sekä oikeuskanslerin kuulemisessa 1 päivänä lokakuuta esiin nousseita seikkoja pitkälti uudistaen yhteenvedossaan edellä mainitut kohdat.

Kolmannessa, asiamiehensä laatimassa 11 päivänä lokakuuta 2010 päivätyssä lausunnossaan Vanhanen painottaa edelleen aiemmin mainittua eriyttämisperiaatetta kiistäen esteellisyyden olemassaolon korostaen sitä, että hänellä ei ole ollut tietoisuutta Nuorisosäätiön antamasta taloudellisesta tuesta ja että hän ei ole osallistunut siihen liittyviin toimenpiteisiin. Lisäksi lausunnossa korostetaan mahdollisen virheen vähäisyyttä rutiinitoimenpiteenomaisuuteen vedoten. Niin ikään siinä kiistetään perustuslain 116 §:ssä säädettyjen ministerivastuun erityisten edellytysten täyttyminen.

Asiassa suoritetun esitutkinnan jälkeen asiamiehensä välityksellä antamassaan loppulausunnossa Vanhanen katsoo esitutkinnassa selvitetyn, että

  • hän ei ole syyllistynyt mihinkään rikokseen;
  • tahallisuudesta tai törkeästä huolimattomuudesta ei ole mitään näyttöä; ja että
  • perustuslain 116 §:ssä ministerisyytteelle asetettu korotettu syytekynnys ei missään tapauksessa voi ylittyä.

Nämä seikat Vanhanen toisti valiokunnan kuulemisessa 4 päivänä helmikuuta 2011, ja hänen asiamiehensä esitti yhteenvedon aiemmin esiin tuoduista oikeudellisista seikoista, jotka heidän mukaansa tukevat Vanhasen näkemystä siitä, ettei syytteen nostamiselle ole edellytyksiä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Asian tosiseikasto

Nuorisosäätiö on merkitty säätiörekisteriin vuonna 1962. Nykyisten sääntöjensä mukaan Nuorisosäätiön tarkoituksena on sosiaalinen nuorisotyö ja erityisesti nuorison kasvatustyön kehittäminen sekä nuorten itsenäistymisen tukeminen. Tarkoituksensa toteuttamiseksi säätiö vuokraa asuntoja nuorille sosiaalisin perustein, harjoittaa sosiaalista neuvonta-, valistus- ja kasvatustyötä sekä järjestää ohjattua vapaa-ajan toimintaa. Toimintansa rahoittamista varten Nuorisosäätiö on hakenut 1960-luvulta lähtien Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettäviä avustuksia.

Vanhanen toimi Nuorisosäätiön hallituksen jäsenenä, varapuheenjohtajana ja puheenjohtajana vuosina 1981—2003. Puheenjohtajuuskausi ajoittui vuosille 1998—2003. Vanhanen erosi Nuorisosäätiön hallituksen puheenjohtajan tehtävästä tultuaan puolustusministeriksi pääministeri Anneli Jäätteenmäen hallitukseen 17.4.2003. Jäätteenmäen hallituksen erottua tasavallan presidentti nimitti Vanhasen pääministeriksi 25.6.2003. Hänen toinen hallituksensa nimitettiin 19.4.2007, ja hän jatkoi pääministerinä 22.6.2010 asti. Vanhanen oli Suomen Keskusta r.p:n puheenjohtaja vuosina 2003—2010.

Valtioneuvoston yleisistunnon pöytäkirjojen mukaan Vanhanen johti puhetta pääministerinä valtioneuvoston yleisistunnoissa 5.2.2004, 3.2.2005, 1.2.2006, 1.2.2007, 31.1.2008 ja 29.1.2009. Näissä yleisistunnoissa päätettiin Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta jaettavista avustuksista. Avustusta sai kunakin vuonna muiden ohella myös Nuorisosäätiö. Se sai kyseisinä vuosina avustuksia yhteensä yli 16 miljoonaa euroa, joista yleisavustuksen määrä oli yhteensä vähän yli 1,4 miljoonaa euroa. Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta jaettavia avustuksia käsiteltiin myös valtioneuvoston yleisistuntoa edeltäneissä raha-asiainvaliokunnan kokouksissa. Myös näissä kokouksissa puheenjohtajana toimi pääministeri Vanhanen.

Vanhanen toimi kansanedustajana 22.3.1991—19.9.2010. Vanhanen ilmoitti vuoden 2003 eduskuntavaalien vaalirahoitusilmoituksessaan saaneensa ES-Innovaatio ry:ltä 3 250 euroa ja Uudenmaan Suunta ry:ltä 6 850 euroa. Yhdistyksillä oli myös muuta varainhankintaa, ja ne tukivat muitakin ehdokkaita. Vuodet 1998—2009 kattavasta esitutkintamateriaalista ilmenee, että Nuorisosäätiö ja sen täysin omistama tytäryhtiö Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy hankkivat vuosien 1998—2003 välisenä aikana näiltä yhdistyksiltä tauluja, kirjoja ja seminaarilippuja yhteensä 12 325 eurolla.

Vanhanen oli Keskustan asettama ehdokas vuoden 2006 presidentinvaalissa. Kansainvälinen Suomi ry. toimi vuosina 2005 ja 2006 presidentinvaalikampanjan varainhankintaorganisaationa. Yhdistys oli merkitty yhdistysrekisteriin vuonna 1987 nimellä Suomalainen Suunta, ja se toimi varainhankintaorganisaationa myös vuoden 2000 presidentinvaaleissa. Nuorisosäätiö ja Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy teki siltä vuosina 2005 ja 2006 edellä mainitunlaisia hankintoja yhteensä 23 410 eurolla. Kansainvälinen Suomi on tulouttanut varainhankintansa tulot Suomen Keskustalle.

Esitutkintamateriaalin mukaan Nuorisosäätiö ja sen omistamat yhtiöt ovat vuosina 1998—2009 tehneet edellä mainitunlaisia hankintoja Suomen Keskustalta, sen paikallisyhdistyksiltä, jäsenten tukiyhdistyksiltä tai muulla tavoin läheisiltä tahoilta yhteensä 148 601 eurolla. Tähän summaan sisältyvät edellä eritellyt hankinnat. Vanhasen puheenjohtajuuskaudella vuosina 1998—2003 Nuorisosäätiön itsensä jakama vaalituki oli kaikkiaan 24 452 euroa (esitutkintapöytäkirjan liite 5.3.2.).

Asian oikeudellinen arviointi

Valtioneuvoston jäsenen rikosoikeudellisen vastuun rakenne

Perustuslain 114 §:n mukaan syytteen nostamisesta valtioneuvoston jäsentä vastaan päättää eduskunta saatuaan perustuslakivaliokunnan kannanoton valtioneuvoston jäsenen menettelyn lainvastaisuudesta. Perustuslain 116 §:n mukaan syyte valtioneuvoston jäsentä vastaan voidaan päättää nostettavaksi, jos tämä tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta on olennaisesti rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat velvollisuutensa tai menetellyt muutoin virkatoimessaan selvästi lainvastaisesti.

Perustuslain 116 §:ään ei sisälly erillistä rangaistussäännöstä, vaan sellainen on aina löydettävä muusta lainsäädännöstä, käytännössä rikoslain virkarikoksia sääntelevästä 40 luvusta, koska rikoslain 40 luvun 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan myös valtioneuvoston jäseneen. Toiseksi 116 § ei yksinään riitä tuomitsemisen perusteeksi, vaan se edellyttää muualla lainsäädännössä olevaa tunnusmerkistöä, joka osoittaa valtioneuvoston jäsenen menetelleen velvollisuuksiensa vastaisesti. Jos rikossäännöksenä tulee kyseeseen ns. yleisluonteinen virkarikossäännös eli tahallinen tai tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen, on näiden säännösten avoimuuden vuoksi pystyttävä osoittamaan vielä jokin kolmas normi, johon perustuvaa virkavelvollisuutta ministeri on rikkonut.

Valiokunnan oikeudellinen arvio entisen pääministerin Vanhasen toiminnasta

Arvioinnin lähtökohdat

Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on oikeuskanslerin valiokunnalle tekemän ilmoituksen johdosta harkita, onko valtioneuvoston jäsen menetellyt lainvastaisesti, ja esittää tästä kysymyksestä kannanotto eduskunnalle. Valiokunnan tulee oikeudellisesti ilmaistuna asiassa kertyneen näytön ja tapaukseen sovellettavien oikeussäännösten perusteella esittää käsityksensä ilmoituksessa tarkoitetun menettelyn lainvastaisuudesta. Valiokunnan tulee ottaa kantaa siihen, onko asiassa menetelty lainvastaisesti ja, jos näin on, onko kysymys sellaisesta lainvastaisuudesta, jota tarkoitetaan perustuslain 116 §:ssä ja joka voi johtaa syytteen nostamiseen valtakunnanoikeudessa (vrt. PeVM 6/1998 vp, s. 10/II).

Valiokunta on arvioinut sen käytettävissä olevasta aineistosta ja sille esitetyistä lausunnoista ilmi käyviä tapahtumia neliportaisesti seuraavasti:

1) Oliko Vanhanen esteellinen toimiessaan pääministerinä puheenjohtajana valtioneuvoston yleisistunnossa vuosina 2007—2009 päätettäessä Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista?

2) Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myönteinen, mitkä ovat tekoihin sovellettaviksi tulevat rikoslain tunnusmerkistöt? Ovatko kyseessä lähinnä edellä mainitut yleisluonteiset virkarikostunnusmerkistöt eli rikoslain 40 luvun 9 tai 10 §? Jos kyseeseen tulevat em. tunnusmerkistöt, on harkittava, onko rikosta pidettävä vähäisenä, jolloin säännökset eivät tule sovellettaviksi.

3) Jos jonkin tunnusmerkistön teonkuvaus täyttyy, on ratkaistava, mikä on Vanhasen syyksiluettavuuden aste (tahallisuus, törkeä tuottamus vai tuottamus). Jos syyksi voidaan lukea vain tavallinen tuottamus, ministerisyytteen mahdollisuus sulkeutuu pois, koska perustuslain 116 §:ssä edellytetään vähintään törkeää tuottamusta.

4) Jos syyksiluettavuus ylittää törkeän tuottamuksen rajan, on vielä harkittava, onko ministerin velvollisuuksien rikkominen luonnehdittavissa perustuslain 116 §:ssä tarkoitetulla tavalla olennaiseksi tai hänen menettelynsä muutoin selvästi lainvastaiseksi.

Esteellisyys

Valtioneuvoston päätöksentekoa sääntelevässä valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2003) ei ole erityissäännöksiä ministerin esteellisyydestä. Ministerin oikeuteen osallistua asian käsittelyyn valtioneuvoston yleisistunnossa sovelletaan hallintolain (434/2003) säännöksiä virkamiehen esteellisyydestä. Tämä perustuu hallintolain 27 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan virkamiehen esteellisyyssäännökset koskevat myös monijäsenisen toimielimen jäseniä ja siten myös valtioneuvoston jäseniä (HE 72/2002 vp, s. 80). Jos ministeri on esteellinen, hän ei saa osallistua asian ratkaisemiseen päätöksentekijänä tai esittelijänä. Hän ei saa myöskään muutoin osallistua asian käsittelyyn. Tämä tarkoittaa esteellisyyttä myös yksittäisen hallintoasian valmisteluun.

Virkamiehen esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:ssä. Useimmat esteellisyysperusteista ovat luonteeltaan muodollisiin kriteereihin perustuvia ja melko yksiselitteisiä. Pykälän 1 momentin 7 kohdan sisältämä ns. esteellisyyden yleislauseke on sitä vastoin tulkinnanvaraisempi ja edellyttää tapauskohtaista harkintaa. Säännöksen mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Säännöksessä tarkoitetun "erityisen syyn" on oltava ulkopuolisen havaittavissa, ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin laissa erikseen määritellyissä muissa esteellisyystilanteissa. Yleislausekkeen keskeisin tehtävä on turvata asian käsittelyn objektiivista puolueettomuutta eli erityisesti yleistä luottamusta menettelyn objektiivisuuteen ja riippumattomuuteen. Hallintomenettelylakia koskevan hallituksen esityksen mukaan (HE 88/1981 vp, s. 23) yleislausekejäävi voi tulla kyseeseen myös silloin, kun asian luonne on sellainen, että henkilön puolueettomuutta saatettaisiin ryhtyä epäilemään yleisön keskuudessa. Hallintolain valmistelun yhteydessä ei katsottu tarpeelliseksi tehdä asiallisia muutoksia esteellisyysperusteiden sääntelyyn.

Virkamiehen puolueettomuuden vaarantuminen voi aiheutua, paitsi asiaa käsiteltäessä vaikuttavista olosuhteista, myös hänen aikaisemmasta toiminnastaan. Vanhanen erosi Nuorisosäätiön hallituksen puheenjohtajan tehtävästä vuonna 2003, mutta osallistui jo seuraavan vuoden alusta lähtien vuosittain valtioneuvostossa Nuorisosäätiön avustuksista päättämiseen.

Yleislausekkeen mukaisen esteellisyyden syntyminen ns. ulkopuolisen arvion pohjalta ei välttämättä edellytä, että virkamies on ollut tietoinen puolueettomuutta vaarantavasta olosuhteesta tai että hän on toiminut vilpillisesti tai muutoin epäasiallisesti. Virkamiehen tietoisuuden asteella on kuitenkin vaikutusta toiminnan moitittavuuden arviointiin.

Kaikki edellä esitetyt seikat huomioon ottaen perustuslakivaliokunta katsoo, että Vanhanen on toimiessaan valtioneuvoston yleisistunnon puheenjohtajana, kun valtioneuvosto on päättänyt Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista muun muassa Nuorisosäätiölle, ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen, koska luottamus hänen puolueettomuuteensa on vaarantunut sen Nuorisosäätiön aiemman käytännön tuntemisen vuoksi, jossa säätiön varoja kanavoitiin Suomen Keskustan ja sitä lähellä olevien tahojen poliittisen toiminnan tueksi. Lisäksi Vanhanen on valiokunnalle kertonut nähneensä Nuorisosäätiön edustajia presidentinvaalikampanjan rahoittamiseksi järjestetyssä seminaarissa ja sen perusteella päätelleensä Nuorisosäätiön olevan mukana kampanjan tukemisessa.

Virkavelvollisuuden rikkominen

Oikeuskansleri viittaa kirjeensä liitteenä olevassa päätöksessä siihen, että tuohon aikaan Keskusrikospoliisissa oli vireillä Nuorisosäätiön antamia vaalitukia koskeva laaja esitutkinta. Hän katsoi, että tuolla tutkinnalla oli ainakin rakenteellinen yhteys Vanhasen tapaukseen. Tämä seikka vaikutti siihen, että hän oli päätynyt tekemään nyt käsiteltävänä olevan ilmoituksen perustuslakivaliokunnalle, jolla hänen käsityksensä mukaan yksin oli oikeus pyytää asiassa esitutkinnan toimittamista.

Esitutkinnan perusteella valiokunta katsoo, että tapauksessa tulevat kyseeseen varsinaisina rangaistussäännöksinä lähinnä rikoslain 40 luvun 9 § (tahallinen virkavelvollisuuden rikkominen) ja rikoslain 40 luvun 10 § (tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen). Molemmat rikoslain säännökset ovat ns. yleisluonteisia virkarikossäännöksiä. Tämä tarkoittaa, että pelkästään näiden tunnusmerkistöjen perusteella ei voida ratkaista, onko virkamies syyllistynyt virkarikokseen. Säännökset siis vaativat täydennyksekseen normin, joka osoittaa, minkä virkavelvollisuuden rikkominen kulloinkin on kyseessä. Tässä tarvittavat täydentävät säännökset ovat itsestään selvästi hallintolain 27 §:n 1 momentti, 28 §:n 1 momentin 7 kohta ja 29 §:n 2 momentti. Virkamiehellä on velvollisuus ensisijaisesti itse arvioida ja ottaa omalta kohdaltaan huomioon esteellisyysperusteiden soveltuminen asemaansa ja toimintaansa. Toiseksi virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. [Ministerin käsikirjassa (sekä vuoden 2003 että 2007 painoksessa) todetaan, että valtioneuvoston jäseniin sovelletaan hallintolain virkamiehen esteellisyyttä koskevia säännöksiä. Valtioneuvoston jäsenen edellytetään itse (korostus vuoden 2007 painoksessa) toteavan esteellisyytensä niin ministeriössä asiaa käsiteltäessä kuin valtioneuvoston yleisistunnossakin, ja hänen tulee se nimenomaisesti ilmoittaa asian käsittelyn yhteydessä.] Oikeuskirjallisuudessa kysymystä on luonnehdittu niin, että velvollisuus pidättäytyä esteellisenä käsittelemästä asiaa on tyypillinen "virkatoiminnassa noudatettaviin säännöksiin perustuva virkavelvollisuus". [Ks. Viljanen, Pekka: Virkarikokset ja julkisyhteisön työntekijän rikokset. Jyväskylä 1990, s. 440.]

Esitutkinta-aineiston valossa voidaan jälkikäteisen arvion perusteella sanoa, että Vanhasen olisi pitänyt ymmärtää päätöksentekoon osallistumisensa luovan tilanteen, jossa luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu, ja hänen olisi pitänyt pidättäytyä osallistumasta päätöksentekoon.

Perusteellisesti suoritetun esitutkinnankaan jälkeen ei valiokunnan mielestä kuitenkaan ole näyttöä siitä, että Vanhanen on päätöksentekohetkellä mieltänyt tällaisen seurauksen syntymisen varsin todennäköiseksi, mikä rikoslain 3 luvun 6 §:n mukaan muodostaa tahallisuuden alarajan. Tämän vuoksi valiokunta pitää selvänä, että tahallista virkavelvollisuuden rikkomista tarkoittava rikoslain 40 luvun 9 §:n soveltaminen sulkeutuu pois ja että hänen menettelyään on arvioitava rikoslain 40 luvun 10 §:n valossa. Tämä tunnusmerkistö kuuluu seuraavasti:

"Jos virkamies virkaansa toimittaessaan huolimattomuudesta muulla kuin 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla rikkoo virkatoiminnassa noudatettaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvan virkavelvollisuutensa, eikä teko huomioon ottaen sen haitallisuus ja vahingollisuus ja muut tekoon liittyvät seikat ole kokonaisuutena arvostellen vähäinen, hänet on tuomittava tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta varoitukseen tai sakkoon."

Vähäisten tekojen rankaisemattomuus otettiin yleisluonteisiin virkarikossäännöksiin ensimmäisen kerran vuonna 1989 toteutetussa uudistuksessa. Tuolloin hallituksen esityksessä todettiin, että rangaistavuuden ulottaminen vähäisiin, lähinnä määrättyä menettelytapaa koskevien säännösten rikkomisiin, joilla ei ole viran asianmukaisen hoidon tai yksityisten etujen kannalta mainittavaa merkitystä, ei ole tarkoituksenmukaista (ks. HE 58/1988 vp, s. 19).

Avustuspäätökset on tehty valtioneuvoston yleisistunnossa, jossa perustuslain 67 §:n 1 momentin mukaan ratkaistaan laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Lisäksi jakopäätös on ennen yleisistuntoa käsitelty valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa. Valtioneuvoston ohjesäännön 27 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvosto määrää asiat, jotka niiden taloudellisen tai muun merkityksen vuoksi on ennen päätöksen tekemistä käsiteltävä raha-asiainvaliokunnassa. Niin ikään vähäisyyden arvioinnissa on valiokunnan mielestä pantava erityistä painoa sille, että kyse on ylimmän hallitusvallan käyttäjän (valtioneuvoston) päätöksenteosta, jolle voidaan asettaa erityiset luotettavuuden ja puolueettomuuden vaatimukset ja jonka voidaan perustellusti odottaa täyttävän kaikki sille asetetut oikeudelliset edellytykset. Osaltaan tätä kuvastaa se, että valtioneuvoston yleisistunnossa on aina paikalla oikeuskansleri. Vaikka päätös varojen jakamisesta tehtiin säännöllisesti vuosittain, kyseessä ei voida katsoa olevan myöskään mikään rutiinipäätös sen vuoksi, että jakopäätökseen liittyy merkittävästi harkinnanvaraisuutta. Päätös on lisäksi taloudelliselta arvoltaan huomattava ja avustuksen saajien toiminnan kannalta olennainen. On kuitenkin huomattava, että valtioneuvoston päätösten ei pääministerin esteellisyydestä huolimatta voida katsoa aiheuttaneen haittaa tai vahinkoa niille, joita päätökset ovat koskeneet.

Edellä esitetyin perustein valiokunta on kokonaisarviona päätynyt katsomaan, että Vanhasen teot eivät olleet sillä tavoin vähäisiä kuin rikoslain 40 luvun 10 §:ssä tarkoitetaan. Siksi on aiheellista arvioida hänen syyksiluettavuutensa astetta.

Tuottamuksen aste

Kuten edeltä on käynyt ilmi, rikoslain 40 luvun 10 §:n mukaisen tuottamuksellisen virkavelvollisuuden rikkomisen tunnusmerkistön täyttymiseen riittää syyksiluettavuuden osalta ns. tavallinen tuottamus. Sen sijaan perustuslain 116 §:ssä ministerin edellytetään toimineen tahallaan tai törkeän huolimattomasti. Syyksiluettavuutta on arvioitava rikoslain säännösten mukaisesti. Koska valiokunta on edellä katsonut, ettei Vanhanen ole toiminut tahallisesti, on Vanhasen rikosoikeudellisen vastuun kannalta tärkeää selvittää, voidaanko hänen katsoa syyllistyneen törkeään huolimattomuuteen.

Tuottamus — ja sen eri asteet — määritellään rikoslain 3 luvun 7 §:n 1 ja 2 momentissa seuraavasti:

"Tekijän menettely on huolimatonta, jos hän rikkoo olosuhteiden edellyttämää ja häneltä vaadittavaa huolellisuusvelvollisuutta, vaikka hän olisi kyennyt sitä noudattamaan (tuottamus).

Se, pidetäänkö huolimattomuutta törkeänä (törkeä tuottamus), ratkaistaan kokonaisarvostelun perusteella. Arvostelussa otetaan huomioon rikotun huolellisuusvelvollisuuden merkittävyys, vaarannettujen etujen tärkeys ja loukkauksen todennäköisyys, riskinoton tietoisuus sekä muut tekoon ja tekijään liittyvät olosuhteet."

Pykälän 2 momentissa mainituista tekijöistä ensimmäiset kolme liittyvät tekoon, neljäs tekijään ja viidentenä mainitut olosuhteet kumpaankin. Teon huolimattomuus voi olla törkeää, jos rikottu huolellisuusvelvoite on merkittävä. Tässä konkreettisessa tapauksessa valtioneuvoston päätöksenteossa noudatettavat esteellisyysnormit ovat epäilyksettä tärkeitä sen yleisen luottamuksen kannalta, jota kyseisen päätöksenteon tulee nauttia. Säännöksessä toisena mainittu vaarannettujen etujen tärkeys viittaa uhattujen tai loukattujen oikeushyvien painoarvoon. Mitä vakavampi mahdollinen tai toteutunut vahinkoseuraus on, sitä lähempänä ollaan törkeää huolimattomuutta. Tässä tapauksessa kyseessä olevat esteellisyysnormit voidaan jo yleisellä tasolla nähdä olennaisena oikeusvaltion piirteenä, ne ovat osa perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisia hyvän hallinnon takeita, ja niiden noudattamiseen liittyy siten varsin painavia yhteiskunnallisia arvoja. Loukkauksen todennäköisyys teon hetkellä vaikuttaa samalla tavalla. Mitä todennäköisempi vahinkoseuraus oli teon hetkellä, sitä useammin huolimattomuus on törkeää. Todennäköisyys on tässäkin tapauksessa arvioitava sen tiedon perusteella, joka tekijällä oli ja joka huolellisella tarkkailijalla oli teon hetkellä. Esteellisyysnormien loukkaamisen todennäköisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että Vanhanen ei pitkään aikaan ollut ollut osallisena Nuorisosäätiön hallinnossa, jonka päätöksenteosta tuen kanavoituminen Suomen Keskustalle riippui. Lisäksi merkillepantavaa on se esitutkinta-aineistosta ilmi käyvä seikka, että Nuorisosäätiö maksoi tukea lähes poikkeuksetta joko itse puolueelle tai jollekin sen ehdokkaan tukiyhdistykselle eikä suoraan ehdokkaalle. Valiokunta pitää myös uskottavana sitä, että Vanhanen on ainakin jollakin tasolla pyrkinyt selvittämään esteellisyyttään oikeuskanslerilta. Kaikki edellä mainittu viittaa siihen suuntaan, että Vanhanen ei täysin perusteetta ole uskonut olevansa esteetön osallistumaan päätöksentekoon. (Ks. edellä olevasta kriteeristöstä HE 44/2002 vp, s. 97.)

Valiokunta katsoo, että Vanhasen on pitkäaikaisena Nuorisosäätiön hallituksen jäsenenä ja myöhemmin puheenjohtajana täytynyt olla selvillä Nuorisosäätiökonsernin toimintatavasta tehdä hankintoja eri vaaleissa Suomen Keskustaan liittyviltä tukiyhdistyksiltä tai antaa tukea suoraan puolueelle. Siksi hänen olisi pitänyt ainakin epäillä, että tämä pitkään jatkunut menettely (jonka mm. esitutkintapöytäkirjan liitteet 5.3.3. ja 5.3.4. osoittavat) oli edelleen käytäntönä. Tällainen epäilys käykin ilmi Vanhasen oikeuskanslerille 8.4.2010 toimittamasta selvityksestä samoin kuin 6.10.2010 päivätystä vastineesta, joissa hän on kertonut tiedustelleensa silloiselta oikeuskansleri Nikulalta, aiheuttaako hänen "henkinen siteensä" esteellisyyden sellaista yhteisöä koskevaan päätöksentekoon, jonka puolesta hän oli pitkään tehnyt työtä. Vanhanen kertoo, että oikeuskansleri Nikula ei katsonut näin olevan.

Edellä kuvattu tiedustelu osoittaa Vanhasen itsensäkin epäilleen esteellisyyden olemassaoloa. Hän ei kuitenkaan käytettävissä olevan aineiston perusteella maininnut Nuorisosäätiön Suomen Keskustalle tavanomaisesti välittämästä tuesta, eikä oikeuskansleri mitä todennäköisimmin voinut tästä muutoinkaan tietää.

Tekijän riskinoton tietoisuudella viitataan tekijän subjektiiviseen huolimattomuuteen (ks. HE 44/2002 vp, s. 98/I). Vanhanen on kertonut nähneensä Nuorisosäätiön edustajia presidentinvaalikampanjan rahoittamiseksi järjestetyssä seminaarissa ja sen perusteella päätelleensä Nuorisosäätiön olevan mukana kampanjan tukemisessa. Vanhasen mukaan presidentinvaalikampanjan rahoitusjärjestelyissä noudatettiin ns. eriyttämisperiaatetta. Sen mukaisesti kampanjan taloudenhoidosta ja rahoituksen järjestämisestä vastasi puolue ja vaaliorganisaatio eikä ehdokas itse osallistunut niiden hoitamiseen eikä ollut niistä vastuusta. Tämän vuoksi presidentinvaalikampanjan rahoitukseen liittyvät seikat esteellisyyden mahdollisena aiheuttajana eivät tulleet hänen mieleensä. Eriyttämisperiaatetta ilmentää se, että presidentinvaalikampanjan vaalirahoitusilmoituksen tekee ehdokkaan asettaja eikä ehdokas itse. Valiokunta pitää Vanhasen kertomusta esitutkinnan perusteella uskottavana samoin kuin väitettä siitä, että hän ainakin jollain tasolla on pyrkinyt oikeuskanslerilta selvittämään esteellisyyttä.

Vanhasen tapauksessa tarkasteltavana on hänen toimintansa valtioneuvoston yleisistunnossa päätettäessä Raha-automaattiyhdistyksen varoista myönnettävistä avustuksista vuosina 2007—2009, muitten tekojen ollessa rikoslain 8 luvun 1 §:n 4 momentin mukaan vanhentuneita. Tämä perustuu viime kädessä siihen, että yksittäiset ratkaisut eivät muodosta sellaista asiallisesti ja ajallisesti yhtenäistä kokonaisuutta, jonka perusteella tekoja tulisi arvioida yhtenä rikoksena (vrt. KKO 2006:33, tuomion 23. kohta). Vaikka näin on, kokonaisarviossa ei valiokunnan mielestä kuitenkaan voida kokonaan sivuuttaa sitä tosiasiaa, että menettely on jatkunut samanlaisena koko Vanhasen pääministeriyden ajan. Vanhasen näkemystä siitä, että hän on pitänyt itseään esteettömänä, toisaalta tukee tavallaan myös se, että hän on vuosien kuluessa johdonmukaisesti osallistunut valtioneuvoston yleisistunnossa päätöksentekoon riippumatta esimerkiksi siitä, onko käsillä ollut jokin vaalivuosi vai ei. Esitutkinnassa ei ole saatu näyttöä siitä, että Vanhanen olisi ollut Nuorisosäätiön hallituksen puheenjohtajakautensa jälkeen selvillä säätiön taloudellisesta toiminnasta muutoin kuin aiemman kokemuksensa perusteella.

Rikoslain tuottamusta koskevan säännöksen esitöissä korostetaan, että oikeuskäytännön voidaan katsoa edellyttävän sekä teon että tekijän huolimattomuuden ylittävän jonkinlaisen vähimmäistason (ks. HE 44/2002 vp, s. 98/II), jotta tuottamus olisi katsottavissa törkeäksi. Ottaen huomioon presidentinvaalin rahoituksen eriyttämisjärjestely, Vanhasen edellä todettu pyrkimys selvittää oikeudellista asemaansa päätöksenteossa sekä suoritetussa esitutkinnassa esille tulleet seikat valiokunta ei pidä Vanhasen tuottamusta törkeänä.

Johtopäätös

Edellä esitetyin perustein valiokunta katsoo, että Vanhanen toimiessaan esteellisenä valtioneuvoston yleisistunnon puheenjohtajana päätettäessä Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta jaettavista avustuksista on kokonaisuutena arvioiden rikoslain 40 luvun 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla rikkonut tuottamuksellisesti virkavelvollisuuttaan, mutta että tämä menettely ei ole ollut törkeän huolimatonta. Näin ollen perustuslain 116 §:ssä säädetty syyksiluettavuusvaatimus ei täyty.

Valiokunnan päätös

Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta, joka eduskunnan työjärjestyksen 39 §:n nojalla on valinnut puheenjohtajansa esittelijäksi antamaan tarpeellisia tietoja asiaa eduskunnan täysistunnossa käsiteltäessä, esittää perustuslain 114 §:ssä tarkoitettuna kannanottonaan,

että entinen pääministeri Matti Vanhanen ei ole kysymyksessä olevassa asiassa menetellyt virkatoimissaan perustuslain 116 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastaisesti.

Helsingissä 16 päivänä helmikuuta 2011

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Jacob Söderman /sd
  • jäs. Tuomo Hänninen /kesk
  • Elsi Katainen /kesk
  • Kari Kärkkäinen /kd (osittain)
  • Hannes Manninen /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Ville Niinistö /vihr
  • Mikaela Nylander /r (osittain)
  • Johanna Ojala-Niemelä /sd
  • Tuula Peltonen /sd
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tuulikki Ukkola /kok
  • Ilkka Viljanen /kok
  • Antti Vuolanne /sd (osittain)
  • vjäs. Christina Gestrin /r (osittain)
  • Juha Hakola /kok
  • Hannu Hoskonen /kesk
  • Johannes Koskinen /sd (osittain)

Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet

valiokuntaneuvos Risto Eerola

valiokuntaneuvos Timo Tuovinen

Liitteet vain pdf-muodossa