Yksityiskohtaiset perustelut

Ihmisoikeuskeskuksen perustaminen

Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia on eduskunnan virasto. Eduskunnan alaisesta hallinnosta säädetään perustuslain 119 §:n 1 momentin perusteella erikseen lailla. Säännöksellä on esitöiden mukaan ilmaistu aiemmasta poikkeavaksi lähtökohdaksi se, että hallintoa voidaan järjestää lailla myös eduskunnan alaisuuteen (HE 1/1998 vp, s. 75/II). Sanonnalla "erikseen lailla" on toisaalta viitattu siihen, että hallinnon järjestäminen suoraan eduskunnan alaisuuteen on poikkeuksellista. Hallintotehtävän antaminen eduskunnalle on perustuslain 119 §:n 1 momentin perusteella kuitenkin mahdollista tavallisella lailla (HE 1/1998 vp, s. 174/I). Perustuslaista ei näin ollen johdu estettä perustaa Ihmisoikeuskeskus ehdotetulla tavalla eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen (vrt. PeVL 2/2006 vp, s. 2/I). Ehdotus vastaa lähtökohdiltaan perustuslakivaliokunnan kannanottoja Pariisin periaatteiden mukaisen kansallisen ihmisoikeusinstituution perustamisesta (PeVM 8/2007 vp, s. 2, PeVM 4/2009 vp, s. 2/I, PeVL 1/2010 vp, s. 4/II).

Ihmisoikeuskeskuksen tehtävät

Ihmisoikeuskeskuksen tehtävänä on 1. lakiehdotuksen 19 d §:n mukaan edistää perus- ja ihmisoikeuksia koskevaa tiedotusta, kasvatusta, koulutusta ja tutkimusta sekä näihin liittyvää yhteistyötä. Se voi laatia selvityksiä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta sekä tehdä aloitteita ja antaa lausuntoja perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseksi ja toteuttamiseksi. Ihmisoikeuskeskus osallistuu myös perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen liittyvään eurooppalaiseen ja kansainväliseen yhteistyöhön. Tämän lisäksi keskus huolehtii muista vastaavista, perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja toteuttamiseen liittyvistä tehtävistä. Ihmisoikeuskeskuksen tehtävät kattavat yhdessä oikeusasiamiehen laillisuusvalvontatehtävien kanssa YK:n yleiskokouksen vuonna 1993 vahvistamien Pariisin periaatteiden mukaiselle kansalliselle ihmisoikeusinstituutiolle kuuluvan tehtäväkokonaisuuden. Oikeusasiamiehen laillisuusvalvontatehtävät muodostavat Pariisin periaatteiden mukaisen valinnaisen kantelutehtävän.

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 19 d §:n 2 momentin perusteella Ihmisoikeuskeskuksen tehtäviin ei kuulu kantelujen käsittely. Säännös on tärkeä Ihmisoikeuskeskuksen ja ylimpien laillisuusvalvojien toimivaltuuksien ja työnjaon kannalta. Sen lisäksi, ettei Ihmisoikeuskeskus käsittele kanteluja, se ei myöskään voi oma-aloitteisesti ottaa käsiteltäväkseen tai antaa lausuntoja ylimpien laillisuusvalvojien laillisuusvalvontaan kuuluvista yksittäistapauksista.

Ihmisoikeuskeskuksen johtaja

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta valitsisi Ihmisoikeuskeskuksen johtajan neljän vuoden toimikaudeksi. Vaalitapa vastaisi eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen valintaa, josta säädetään perustuslain 38 §:n 1 momentissa ja eduskunnan työjärjestyksen 11 §:n 1 momentissa. Vaali toimitetaan sen jälkeen, kun perustuslakivaliokunta on arvioinut tehtävään ilmoittautuneita.

Ehdotetulla valintatavalla halutaan (s. 26) korostaa Ihmisoikeuskeskuksen toiminnallista itsenäisyyttä. Lisäksi eduskunnan valitsema johtaja olisi omiaan antamaan erityistä arvovaltaa ja näkyvyyttä Ihmisoikeuskeskuksen toiminnalle.

Henkilövaalien säätämistä eduskunnan täysistunnon tehtäväksi tulee tehdä vain hyvin harkitusti. Ihmisoikeuskeskuksen tai sen johtajan toiminnallinen yhteys eduskuntaan on siinä määrin vähäinen, ettei ehdotettu, verraten raskas menettely ole valiokunnan mielestä perusteltu. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että Ihmisoikeuskeskuksen johtajan nimittää eduskunnan oikeusasiamies kuultuaan ennen nimitystä perustuslakivaliokuntaa. Nimitysmenettely vastaa eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen valintamenettelyä.

Ihmisoikeusvaltuuskunta

Ihmisoikeuskeskuksella on ihmisoikeusvaltuuskunta, jonka asettamisesta, toimikaudesta, kokoonpanosta ja tehtävistä ehdotetaan säädettäväksi lain 19 e §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan valtuuskunta koostuu kansalaisyhteiskunnan, perus- ja ihmisoikeustutkimuksen sekä muiden perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen osallistuvien toimijoiden edustajista. Säännöksen perusteluissa (s. 29) todetaan, ettei ministeriöiden, kuntien tai työmarkkinaosapuolien ole tarkoitus olla edustettuina valtuuskunnassa. Valiokunta katsoo, ettei esimerkiksi työmarkkinaosapuolten edustajia ole syytä lähtökohtaisesti sulkea valtuuskunnan jäsenyyden ulkopuolelle.

Ylimmille laillisuusvalvojille tehtyjen kanteluiden käsittely

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 3 §:ää (kantelun tutkiminen) ja valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 4 §:ää (tutkittavaksi ottaminen). Ehdotetut muutokset lisäävät ylimpien laillisuusvalvojien harkintavaltaa sen suhteen, millaisia toimenpiteitä yksittäinen kantelu edellyttää. Lisäksi kantelun vanhentumisaika ehdotetaan lyhennettäväksi viidestä vuodesta kahteen vuoteen. Kahta vuotta vanhempaa kantelua ei käsitellä, ellei siihen ole erityistä syytä.

Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena yhdenmukaistaa oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille tehtyjen kanteluiden käsittelyä koskevia säännöksiä. Valiokunta on tarkastellut useasti kanteluiden käsittelyä ja sitä koskevaa sääntelyä (esim. PeVM 12/2009 vp, PeVM 10/2009 vp, PeVM 5/2009 vp, PeVM 1/2008 vp). Kanteluiden määrän kasvu ja pyrkimys lyhentää käsittelyaikoja edellyttävät kanteluiden tutkimisen joustavoittamista ja työskentelytapojen kehittämistä. Tätä on pidetty mahdollisena jo nykyisten säännösten perusteella.

Valiokunta ehdottaa, että kantelun käsittelyä koskevia 1. lakiehdotuksen 3 §:ää ja 2. lakiehdotuksen 4 §:ää muutetaan ensinnäkin siten, että niiden uusiksi 1 momenteiksi lisätään asiasisällöltään nykyisten pykälien 1 momenttien ensimmäisten virkkeiden säännökset tutkimiskynnyksestä. Toinen momentti lisää laillisuusvalvojan harkintavaltaa sen suhteen, mihin selvittämistoimenpiteisiin ja muihin toimenpiteisiin laillisuusvalvoja kantelun johdosta katsoo olevan aihetta ryhtyä.

Toiseksi valiokunta ehdottaa, että pykäliin lisätään uudet 4 momentit. Niissä säädetään laillisuusvalvojan velvollisuudesta ilmoittaa viivytyksettä kantelijalle, mikäli asiassa ei ryhdytä toimenpiteisiin. Säännös vastaa nykyistä, hyvän hallinnon mukaista käytäntöä. Kantelu ei johda toimenpiteisiin esimerkiksi silloin, kun asia ei kuulu laillisuusvalvojan toimivaltaan, kantelu on vanhentunut, asia on vireillä toimivaltaisessa viranomaisessa tai siinä voidaan hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin.

Kolmanneksi valiokunta ehdottaa, että pykäliin lisätään uudet 5 momentit. Laillisuusvalvoja voi siirtää kantelun käsittelyn asiassa toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi, jos se on perusteltua asian laadun vuoksi. Siirrosta tulee ilmoittaa kantelijalle. Laillisuusvalvojan tulee asettaa määräaika, jonka kuluessa viranomaisen on ilmoitettava laillisuusvalvojalle asiassa tekemästään päätöksestä tai muista toimenpiteistään. Jos laillisuusvalvoja ei pidä viranomaisen päätöstä tai toimenpidettä riittävänä tai asianmukaisena, laillisuusvalvojan tulee ottaa asia käsiteltäväkseen.

Toimintatapojen kehittäminen

Ylimpien laillisuusvalvojien toimintatapoja on edelleen syytä kehittää lähtien kansalaisnäkökulmasta. Kantelijan kannalta on tärkeää saada asiassaan asianmukaista apua mahdollisimman nopeasti. Nykyiset säännökset, joita vielä tältä osin selventävät kantelun käsittelyä koskevat uudet säännökset, mahdollistavat toimenpiteiden monipuolistamisen.

Oikeusasiamies voi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 11 §:n perusteella tehdä laillisuusvalvontaansa kuuluvassa asiassa toimivaltaiselle viranomaiselle esityksen tapahtuneen virheen oikaisemiseksi tai epäkohdan poistamiseksi. On mahdollista, että hän tekee toimivaltaiselle viranomaiselle esityksen erimielisyyden sopimiseksi. Oikeusasiamies on myös antanut kannanottoja, joissa viranomaisia on suositeltu hyvittämään aiheutunut vahinko.Ulla-Maija Lindström: Perusoikeusloukkausten hyvittäminen — esimerkkejä ratkaisukäytännöstä, s. 70—85 teoksessa Eduskunnan oikeusasiamies 90, Sastamala 2010. Valiokunta pitää esityksen tekemistä asian sopimiseksi ja hyvityksestä selvissä tapauksissa perusteltuna kansalaisen pääsemiseksi oikeuksiinsa, sovinnollisen ratkaisun löytymiseksi ja turhien oikeusriitojen välttämiseksi.

Laki eduskunnan virkamiehistä annetun lain 4 ja 29 §:n muuttamisesta

Ihmisoikeuskeskuksen perustaminen eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen edellyttää eduskunnan virkamiehistä annetun lain muuttamista.

4 §.

Pykälän 2 momentissa säädetään eduskunnan erittelyviroista. Valiokunta ehdottaa, että momenttiin lisätään Ihmisoikeuskeskuksen johtajan virka. Momentin 2 kohta on kumottu lailla 608/2007. Valiokunta ehdottaa, että momentin nykyinen 3 ja 4 kohta siirretään 2 ja 3 kohdaksi, jolloin maininta Ihmisoikeuskeskuksen johtajan virasta tulee uuteen 2 kohtaan, joka koskee eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian erittelyvirkoja.

29 §.

Pykälässä säädetään niistä viroista, joihin liittyvä irtisanomissuoja on lain 28 §:n 2 momentissa säädettyjä, virkamiehistä johtuvia perusteita väljempi. Valiokunta ehdottaa, että pykälään lisätään Ihmisoikeuskeskuksen johtaja. Pykälän 2 kohta on kumottu lailla 608/2007. Valiokunta ehdottaa, että nykyinen 3 ja 4 kohta siirretään 2 ja 3 kohdaksi, jolloin maininta Ihmisoikeuskeskuksen johtajasta lisätään uuteen 2 kohtaan, joka koskee eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian virkoja.

Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 71 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella Ihmisoikeuskeskuksen johtajan siirtämisestä 25 §:n nojalla, virkasuhteen muuttamisesta osa-aikaiseksi, kirjallisen varoituksen antamisesta, lomauttamisesta, virantoimituksesta pidättämisestä, virkamiehen irtisanomisesta ja virkasuhteen purkamisesta päättää esittelystä eduskunnan oikeusasiamies.