Yksityiskohtaiset perustelut
Ihmisoikeuskeskuksen perustaminen
Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia on eduskunnan virasto. Eduskunnan
alaisesta hallinnosta säädetään
perustuslain 119 §:n 1 momentin perusteella erikseen lailla.
Säännöksellä on esitöiden
mukaan ilmaistu aiemmasta poikkeavaksi lähtökohdaksi
se, että hallintoa voidaan järjestää lailla
myös eduskunnan alaisuuteen (HE 1/1998
vp, s. 75/II). Sanonnalla "erikseen lailla" on
toisaalta viitattu siihen, että hallinnon järjestäminen
suoraan eduskunnan alaisuuteen on poikkeuksellista. Hallintotehtävän
antaminen eduskunnalle on perustuslain 119 §:n 1 momentin
perusteella kuitenkin mahdollista tavallisella lailla (HE
1/1998 vp, s. 174/I). Perustuslaista
ei näin ollen johdu estettä perustaa Ihmisoikeuskeskus
ehdotetulla tavalla eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian
yhteyteen (vrt. PeVL 2/2006 vp,
s. 2/I). Ehdotus vastaa lähtökohdiltaan
perustuslakivaliokunnan kannanottoja Pariisin periaatteiden mukaisen
kansallisen ihmisoikeusinstituution perustamisesta (PeVM 8/2007
vp, s. 2, PeVM 4/2009 vp,
s. 2/I, PeVL 1/2010 vp, s.
4/II).
Ihmisoikeuskeskuksen tehtävät
Ihmisoikeuskeskuksen tehtävänä on
1. lakiehdotuksen 19 d §:n mukaan edistää perus-
ja ihmisoikeuksia koskevaa tiedotusta, kasvatusta, koulutusta ja
tutkimusta sekä näihin liittyvää yhteistyötä.
Se voi laatia selvityksiä perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumisesta sekä tehdä aloitteita ja antaa
lausuntoja perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseksi ja toteuttamiseksi.
Ihmisoikeuskeskus osallistuu myös perus-
ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen
liittyvään eurooppalaiseen ja kansainväliseen
yhteistyöhön. Tämän lisäksi
keskus huolehtii muista vastaavista, perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja
toteuttamiseen liittyvistä tehtävistä.
Ihmisoikeuskeskuksen tehtävät kattavat
yhdessä oikeusasiamiehen laillisuusvalvontatehtävien kanssa
YK:n yleiskokouksen vuonna 1993 vahvistamien Pariisin periaatteiden
mukaiselle kansalliselle ihmisoikeusinstituutiolle kuuluvan tehtäväkokonaisuuden.
Oikeusasiamiehen laillisuusvalvontatehtävät muodostavat
Pariisin periaatteiden mukaisen valinnaisen kantelutehtävän.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 19 d §:n
2 momentin perusteella Ihmisoikeuskeskuksen
tehtäviin ei kuulu kantelujen käsittely. Säännös
on tärkeä Ihmisoikeuskeskuksen ja ylimpien laillisuusvalvojien
toimivaltuuksien ja työnjaon kannalta. Sen lisäksi,
ettei Ihmisoikeuskeskus käsittele kanteluja,
se ei myöskään voi oma-aloitteisesti
ottaa käsiteltäväkseen tai antaa lausuntoja
ylimpien laillisuusvalvojien laillisuusvalvontaan kuuluvista yksittäistapauksista.
Ihmisoikeuskeskuksen johtaja
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta
valitsisi Ihmisoikeuskeskuksen johtajan neljän vuoden toimikaudeksi.
Vaalitapa vastaisi eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen
valintaa, josta säädetään perustuslain
38 §:n 1 momentissa ja eduskunnan työjärjestyksen
11 §:n 1 momentissa. Vaali toimitetaan sen jälkeen,
kun perustuslakivaliokunta on arvioinut tehtävään
ilmoittautuneita.
Ehdotetulla valintatavalla halutaan (s. 26) korostaa Ihmisoikeuskeskuksen
toiminnallista itsenäisyyttä. Lisäksi
eduskunnan valitsema johtaja olisi omiaan antamaan erityistä arvovaltaa
ja näkyvyyttä Ihmisoikeuskeskuksen toiminnalle.
Henkilövaalien säätämistä eduskunnan
täysistunnon tehtäväksi tulee tehdä vain
hyvin harkitusti. Ihmisoikeuskeskuksen tai sen johtajan toiminnallinen
yhteys eduskuntaan on siinä määrin vähäinen,
ettei ehdotettu, verraten raskas menettely ole valiokunnan mielestä perusteltu.
Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että Ihmisoikeuskeskuksen
johtajan nimittää eduskunnan oikeusasiamies kuultuaan
ennen nimitystä perustuslakivaliokuntaa. Nimitysmenettely
vastaa eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen valintamenettelyä.
Ihmisoikeusvaltuuskunta
Ihmisoikeuskeskuksella on ihmisoikeusvaltuuskunta,
jonka asettamisesta, toimikaudesta, kokoonpanosta ja tehtävistä ehdotetaan
säädettäväksi lain 19 e §:ssä.
Pykälän 1 momentin mukaan valtuuskunta koostuu
kansalaisyhteiskunnan, perus- ja ihmisoikeustutkimuksen sekä muiden
perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen
osallistuvien toimijoiden edustajista. Säännöksen
perusteluissa (s. 29) todetaan, ettei ministeriöiden, kuntien
tai työmarkkinaosapuolien ole tarkoitus olla edustettuina
valtuuskunnassa. Valiokunta katsoo, ettei esimerkiksi työmarkkinaosapuolten
edustajia ole syytä lähtökohtaisesti
sulkea valtuuskunnan jäsenyyden ulkopuolelle.
Ylimmille laillisuusvalvojille tehtyjen kanteluiden käsittely
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun
lain 3 §:ää (kantelun tutkiminen) ja
valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 4 §:ää (tutkittavaksi
ottaminen). Ehdotetut muutokset lisäävät
ylimpien laillisuusvalvojien harkintavaltaa sen suhteen,
millaisia toimenpiteitä yksittäinen kantelu edellyttää.
Lisäksi kantelun vanhentumisaika ehdotetaan lyhennettäväksi
viidestä vuodesta kahteen vuoteen. Kahta vuotta vanhempaa
kantelua ei käsitellä, ellei siihen ole erityistä syytä.
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena yhdenmukaistaa
oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille tehtyjen kanteluiden käsittelyä koskevia säännöksiä.
Valiokunta on tarkastellut useasti kanteluiden käsittelyä ja
sitä koskevaa sääntelyä (esim. PeVM
12/2009 vp, PeVM 10/2009 vp, PeVM
5/2009 vp, PeVM 1/2008 vp).
Kanteluiden määrän kasvu ja pyrkimys
lyhentää käsittelyaikoja edellyttävät
kanteluiden tutkimisen joustavoittamista ja työskentelytapojen
kehittämistä. Tätä on pidetty
mahdollisena jo nykyisten säännösten
perusteella.
Valiokunta ehdottaa, että kantelun käsittelyä koskevia
1. lakiehdotuksen 3 §:ää ja 2. lakiehdotuksen
4 §:ää muutetaan ensinnäkin
siten, että niiden uusiksi 1 momenteiksi lisätään
asiasisällöltään nykyisten pykälien
1 momenttien ensimmäisten virkkeiden säännökset
tutkimiskynnyksestä. Toinen momentti lisää laillisuusvalvojan
harkintavaltaa sen suhteen, mihin selvittämistoimenpiteisiin
ja muihin toimenpiteisiin laillisuusvalvoja kantelun johdosta katsoo
olevan aihetta ryhtyä.
Toiseksi valiokunta ehdottaa, että pykäliin
lisätään uudet 4 momentit. Niissä säädetään
laillisuusvalvojan velvollisuudesta ilmoittaa viivytyksettä kantelijalle,
mikäli asiassa ei ryhdytä toimenpiteisiin. Säännös
vastaa nykyistä, hyvän hallinnon mukaista käytäntöä.
Kantelu ei johda toimenpiteisiin esimerkiksi silloin, kun asia ei kuulu
laillisuusvalvojan toimivaltaan, kantelu on vanhentunut, asia on
vireillä toimivaltaisessa viranomaisessa tai siinä voidaan
hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin.
Kolmanneksi valiokunta ehdottaa, että pykäliin
lisätään uudet 5 momentit. Laillisuusvalvoja
voi siirtää kantelun käsittelyn asiassa
toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi,
jos se on perusteltua asian laadun vuoksi. Siirrosta tulee ilmoittaa
kantelijalle. Laillisuusvalvojan tulee asettaa määräaika,
jonka kuluessa viranomaisen on ilmoitettava laillisuusvalvojalle
asiassa tekemästään päätöksestä tai
muista toimenpiteistään. Jos laillisuusvalvoja
ei pidä viranomaisen päätöstä tai
toimenpidettä riittävänä tai
asianmukaisena, laillisuusvalvojan tulee ottaa asia käsiteltäväkseen.
Toimintatapojen kehittäminen
Ylimpien laillisuusvalvojien toimintatapoja on edelleen syytä kehittää lähtien
kansalaisnäkökulmasta. Kantelijan kannalta on
tärkeää saada asiassaan asianmukaista
apua mahdollisimman nopeasti. Nykyiset säännökset,
joita vielä tältä osin selventävät
kantelun käsittelyä koskevat uudet säännökset,
mahdollistavat toimenpiteiden monipuolistamisen.
Oikeusasiamies voi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun
lain 11 §:n perusteella tehdä laillisuusvalvontaansa
kuuluvassa asiassa toimivaltaiselle viranomaiselle esityksen tapahtuneen
virheen oikaisemiseksi tai epäkohdan poistamiseksi. On
mahdollista, että hän tekee toimivaltaiselle viranomaiselle
esityksen erimielisyyden sopimiseksi. Oikeusasiamies on myös
antanut kannanottoja, joissa viranomaisia on suositeltu
hyvittämään aiheutunut vahinko.Ulla-Maija
Lindström: Perusoikeusloukkausten hyvittäminen — esimerkkejä ratkaisukäytännöstä,
s. 70—85 teoksessa Eduskunnan oikeusasiamies 90, Sastamala
2010. Valiokunta pitää esityksen tekemistä asian
sopimiseksi ja hyvityksestä selvissä tapauksissa
perusteltuna kansalaisen pääsemiseksi oikeuksiinsa,
sovinnollisen ratkaisun löytymiseksi ja turhien oikeusriitojen
välttämiseksi.
Laki eduskunnan virkamiehistä annetun lain 4 ja 29 §:n
muuttamisesta
Ihmisoikeuskeskuksen perustaminen eduskunnan oikeusasiamiehen
kanslian yhteyteen edellyttää eduskunnan virkamiehistä annetun
lain muuttamista.
4 §.
Pykälän 2 momentissa säädetään
eduskunnan erittelyviroista. Valiokunta ehdottaa, että momenttiin
lisätään Ihmisoikeuskeskuksen johtajan
virka. Momentin 2 kohta on kumottu lailla 608/2007. Valiokunta
ehdottaa, että momentin nykyinen 3 ja 4 kohta siirretään
2 ja 3 kohdaksi, jolloin maininta Ihmisoikeuskeskuksen johtajan virasta
tulee uuteen 2 kohtaan, joka koskee eduskunnan oikeusasiamiehen
kanslian erittelyvirkoja.
29 §.
Pykälässä säädetään
niistä viroista, joihin liittyvä irtisanomissuoja
on lain 28 §:n 2 momentissa säädettyjä,
virkamiehistä johtuvia perusteita väljempi. Valiokunta
ehdottaa, että pykälään lisätään
Ihmisoikeuskeskuksen johtaja. Pykälän 2 kohta
on kumottu lailla 608/2007. Valiokunta ehdottaa, että nykyinen
3 ja 4 kohta siirretään 2 ja 3 kohdaksi, jolloin
maininta Ihmisoikeuskeskuksen johtajasta lisätään
uuteen 2 kohtaan, joka koskee eduskunnan oikeusasiamiehen
kanslian virkoja.
Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 71 §:n
1 momentin 3 kohdan perusteella Ihmisoikeuskeskuksen johtajan
siirtämisestä 25 §:n nojalla, virkasuhteen
muuttamisesta osa-aikaiseksi, kirjallisen varoituksen antamisesta,
lomauttamisesta, virantoimituksesta pidättämisestä,
virkamiehen irtisanomisesta ja virkasuhteen purkamisesta päättää esittelystä eduskunnan
oikeusasiamies.