Yleisperustelut
Yleisarvio
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutoksin.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti perustuslakiuudistuksen yhteydessä huomiota
valtioneuvostolain kokonaisuudistuksen tarpeeseen (PeVM 10/1998
vp, s. 19—20), ja uudisti huomautuksen valtioneuvostolain
osittaisuudistuksen käsittelyssä (PeVM
12/1999 vp, s. 3/II).
Poliittiset valtiosihteerit
Ehdotus.
Esityksessä ehdotetaan ministeriöiden johtamisjärjestelmän
vahvistamista siten, että ministerien tueksi voidaan tarvittaessa
nimittää valtiosihteerejä. Eduskunta
hyväksyi perustuslakiuudistuksen yhteydessä lausuman
tarpeesta selvittää ministeriöiden johtamisjärjestelmän
vahvistamista (EV 262/1998 vp).
Tarkoitus on, että valtiosihteerien tarve arvioidaan
kunkin valtioneuvoston muodostamisen yhteydessä ja että valtiosihteerejä ei
ole välttämätöntä nimittää kaikkiin
ministeriöihin ja jokaiselle ministerille. Valtiosihteeri
toimii ministerin lähimpänä apuna poliittiseen
ohjaukseen ja asioiden valmisteluun liittyvissä tehtävissä.
Ministeri kantaa poliittisen vastuun valtiosihteerin toiminnasta.
Ministeri voi määrätä valtiosihteerin
toimimaan sijaisenaan asioiden valmisteluun liittyvissä tehtävissä,
ja valtiosihteeri voi siten edustaa ministeriä tilaisuuksissa,
jotka eivät edellytä ministerin henkilökohtaista
osallistumista. Valtiosihteeri voi osallistua ministerin sijaisena
asioita valmisteleviin ministerityöryhmiin ja -valiokuntiin
lakisääteisiä ministerivaliokuntia lukuun
ottamatta. Sen sijaan valtioneuvoston istunnossa, tasavallan presidentin
esittelyssä ja eduskunnan täysistunnossa valtiosihteeri
ei voi toimia ministerin sijaisena. Eduskunnan valiokunnissa valtiosihteeri
voi esiintyä, jollei valiokunta halua kuulla nimenomaan
ministeriä. Valtiosihteeri voi edustaa ministeriä myös
erilaisissa kansainvälisissä kokouksissa ja tapaamisissa. Tämä koskee
myös Euroopan unioniin liittyvää toimintaa
ja yhteydenpitoa, joka ei edellytä ministerin henkilökohtaista
osallistumista. Valtiosihteeri voi tarvittaessa osallistua ministerin
sijaisena myös EU:n ministerineuvoston varsinaisiin kokouksiin.
Nyt sijaisena toimii pysyvä edustaja.
Valtiosihteerin nimittää valtioneuvosto asianomaisen
ministerin valinnan mukaisesti. Virka täytetään
sitä haettavaksi julistamatta tai sen avoinna olemisesta
ilmoittamatta. Valtiosihteeri on kansliapäällikön
rinnalla ministeriön ylintä virkamiesjohtoa. Kansliapäällikkö ei
ole alisteisessa asemassa valtiosihteeriin nähden. Valtiosihteeri
on virkamiehenä virkavastuussa kuten muutkin virkamiehet
ja asioiden esittelijänä esittelijänvastuussa.
Hänen asemansa on sidottu poliittisesti ministeriin ja
tämän eduskunnassa nauttimaan luottamukseen.
Arviointi.
Valiokunnan käsityksen mukaan valtiosihteerin tavanomainen
virkamiesasema soveltuu huonosti esityksessä ajateltuihin
menettelytapoihin, jotka korostavat järjestelmän
kantavan tausta-ajatuksen mukaisesti ministerin luottamuksen keskeistä merkitystä.
Valtiosihteerille kaavaillun virkamiesaseman taustalla lienee pyrkimys
luoda edellytykset antaa valtiosihteereille myös sellaisia
tehtäviä, joita voidaan pitää julkisen
vallan käyttämisenä. Valtiosihteerillä on
perustelujen mukaan oikeus pidättää päätettäväkseen
asia, jonka hänen alaisensa saisi muutoin ratkaista. Ohjesääntöluonnoksen
37 §:n 2 momentista selviää,
että valtiosihteeri voi lisäksi pidättää kansliapäällikön
ratkaistavaksi kuuluvan asian ministerin ratkaistavaksi. Luonnoksen
44 §:n mukaan valtiosihteeri käsittelee ne asiat,
jotka ministeri hänelle antaa. Sanonta viittaa ministerin
mahdollisuuteen perustaa valtiosihteerille muodollista päätösvaltaa
joissakin asioissa. Valtiosihteerillä olisi myös
oikeus esitellä asioita ministeriössä ja
valtioneuvostossa. Valiokunta pitää tällaisten
asetuksentasoisten säännösten antamista
lakiehdotuksen 6 §:n valossa jatkoselvityksiä vaativana.
Valtiosihteerin asema ministeriön organisaatiossa kaipaa
vielä selvitystä. Erityisen ongelmalliselta vaikuttaa valtiosihteerin
muodollinen esimiesasema kansliapäällikön
aseman kannalta ministeriön virkamiesjohtajana. Edellä esitettyjen
seikkojen johdosta valiokunta ei puolla valtiosihteerijärjestelmän
toteuttamista esityksen pohjalta. Tarve vahvistaa ministeriöiden
poliittista johtamista ei kuitenkaan ole vähentynyt perustuslain
säätämisen ajoista. Asiaa ei ole omiaan
helpottamaan se jossain määrin hallitsemattomasti
muodostunut tilanne, jossa ministereiden valtion talousarvion mukaisten
27 erityisavustajan lisäksi parilla ministerillä on
yksi tai kaksi muuta avustajaa ja eri ministeriöissä on
varsinkin neuvottelevan virkamiehen virkanimikkeellä ministerien
poliittisina avustajina tosiasiallisesti pidettäviä henkilöitä.
Muita seikkoja
Pääministerin asema.
Perustuslakivaliokunta katsoi perustuslakiuudistuksen yhteydessä,
että uudistettaessa alemmanasteisia säädöksiä pääministerin
tehtävistä tulisi harkita pääministerin aseman
yleistä vahvistamista perustuslain 66 §:n rajoissa
(PeVM 10/1998 vp, s. 22/I).
Esimerkkinä mainittiin, että pääministeri
voisi määrätä, milloin ministeriöiden
välistä toimivaltaristiriitaa tai valtioneuvoston
työtä muutoin koskeva asia on esiteltävä yleisistunnossa
ja minkä ministerin esittelystä. Lakiehdotuksen
22 §:n 2 momentti on tältä kannalta asianmukainen.
Pääministerin aseman muita korostuksia ovat 3 §:n
2 ja 3 momentin uudet säännökset.
Ministerin tehtävään liittyvät
palvelussuhdeasiat.
Ministerin palkkiosta säädetään
valtioneuvoston jäsenten palkkiosta annetussa laissa. Muista
ministerin tehtävään liittyvistä palvelussuhdekysymyksistä,
kuten vuosilomasta ei ole laintasoisia säännöksiä.
Niitä ei sisälly myöskään
käsiteltävänä olevaan lakiehdotukseen, mikä onkin
lakisystemaattisesti perusteltua.
Ei ole periaatteellisesti eikä ennen kaikkea perustuslain
80 §:n 1 momentin säännösten
näkökulmasta asianmukaista, että valtioneuvoston jäsenet
jäävät täysin lainsäädännön
ulkopuolelle tällaisissa kysymyksissä. Hallituksen
piirissä on valiokunnan käsityksen mukaan aiheellista
selvittää ministerin tehtäviin liittyvien
palvelussuhdeasiain sääntelytarvetta.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. lakiehdotus
1 §. Valtioneuvoston organisaatio.
Pykälässä luetellaan valtioneuvoston
ministeriöt. Perustuslain 68 §:n 3 momentin mukaan
ministeriöiden enimmäismäärästä ja
niiden yleisen muodostamisen perusteista säädetään
lailla. Esityksessä on valiokunnan mielestä omaksuttu
asianmukainen tapa täyttää perustuslain
asettamat vaatimukset. Ehdotus merkitsee, että muun muassa uuden
ministeriön perustamiseen tarvitaan valtioneuvostosta annetun
lain muuttamista. Tämä on sopusoinnussa eduskunnan
perustuslakiuudistuksen yhteydessä ilmaiseman
kannan kanssa.
6 §. Valtiosihteeri.
Yleisperusteluissa mainituista syistä valiokunta on
muuttanut pykälää niin, ettei se mahdollista
yleistä valtiosihteerijärjestelmää.
Nykyisenlainen pääministeriä avustavan
valtiosihteerin käyttö on kuitenkin edelleen perusteltua,
joten valiokunta on sisällyttänyt tästä säännökset
pykälään.
8 §. Toimialajako kansainvälisissä asioissa.
Pykälän 1 momentissa osoitetaan lähtökohtaisesti
tyhjentävästi ministeriöiden välinen
toimialajako kansainvälisissä asioissa. Lähtökohtaa muokkaavat
2 ja 3 momentin säännökset. Valiokunta
on kiinnittänyt huomiota siihen, että 1 momentti
määrittelee myös ulkoasiainministeriön toimivaltaa
kansainvälisissä asioissa. Tästä syystä on
2 momentista valiokunnan mielestä asianmukaista näkyä,
että se on laajennus ulkoasianministeriön 1 momentin
mukaiseen toimivaltaan. Valiokunta on muuttanut momenttia.
Pykälän 3 momentin viittauksessa on aiheettomasti
toistonomainen tarkentava määre, jonka valiokunta
on poistanut.
9 §. Toimialajako Euroopan unionissa päätettävissä asioissa.
Pykälän 2 momenttiin on sisällytetty
1 momentti huomioon ottaen aiheettomasti 8 §:n 3 momentin
kaltainen tarkennus, jonka valiokunta on poistanut.
12 §. Valtioneuvoston päätöksenteko.
Pykälän 2 momentin viimeisen virkkeen informatiivisena
tarkoituksena on osoittaa yleisesti, että momentin alkuosan
sääntöjen lisäksi yleisistunnon toimivaltaisuudesta
voidaan säätää virkkeessä mainituilla
säädöksillä. Valiokunta on täydentänyt
virkettä näin.
13 §. Nimitysvalta.
Ehdotuksessa on omaksuttu erikoinen rakennelma, jossa valtioneuvostolle kuuluvan
ministeriön virkoihin nimittämisvallan jakautumisesta
yleisistunnon ja ministeriön kesken säädetään
1 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksella, kun taas muualla
laissa tai asetuksessa valtioneuvostolle säädetyt
virkanimitykset kuuluvat suoraan 2 momentin perusteella yleisistunnossa
ratkaistaviksi. Ministeriön ylimpien virkojen
asiallinen merkitys puoltaa sitä, että myös
niitä koskevasta yleisistunnon toimivallasta säädetään
tässä laissa. Asian arvioimiseen on valiokunnan
käsityksen mukaan syytä palata jatkossa.
Valiokunta on muuttanut pykälää sanonnallisesti.
16 §. Ratkaisuvallan pidättäminen
ministeriössä.
Pykälän 2 momentti sääntelee
sanamuotonsa mukaan tilanteita, joissa asia on säädetty
ministeriön virkamiehen päätettäväksi.
Valiokunta on muuttanut sanontaa sääntelyn tarkoitusta
vastaavaksi.
17 §. Päätöksentekojärjestys
valtioneuvoston yleisistunnossa.
Pykälän 1 momentin mukaan pääministeri
voi antaa yleisiä määräyksiä virkamiesten
saapuvillaolosta istunnossa. Määräykset
voivat koskea läsnäoloa sekä valtioneuvoston
yleisistunnossa että esiteltäessä asioita
tasavallan presidentille. Valiokunta on siirtänyt säännöksen
esittelyitä koskevaan 22 §:ään,
johon se kuuluu systemaattisesti paremmin. Säännöstä on
samalla muutettu sanonnallisesti.
Pykälän 2 momentin perusteella valtioneuvoston
yleisistunnossa on käytössä, kuten nykyisinkin,
monijäsenisessä tuomioistuimessa noudatettava äänestysmenettely.
Se tarkoittaa, että ratkaisu tehdään
kaikista asiassa tehdyistä ehdotuksista, ilman kannatusta
jääneistäkin, yhdessä äänestyksessä ja
että ministeri ei saa kieltäytyä ottamasta
asiaan kantaa. Tällainen äänestysmenettely
ei ole valiokunnan mielestä ilman muuta sopiva monijäsenisen
poliittisen toimielimen toiminnassa. Valiokunta puoltaa voimakkaasti
asian selvittämistä.
22 §. Esittelyt.
Valiokunta on täsmentänyt 3 momentin
sanontaa tarkoituksessa selventää, että kysymys
on yleisten esittelyajankohtien sopimisesta tasavallan presidentin
kanslian kanssa eikä siitä, että sopiminen
ulottuisi myös yksittäisen asian esittelemiseen.
Pykälän 4 momentiksi on siirretty säännös
17 §:n 1 momentista.
24 §. Ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän
ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteinen kokous.
Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan
ja tasavallan presidentin yhteinen kokous pidetään pykälän
sanamuodon mukaan "asioiden valmistelua varten". Tämä on
kiistatonta valtioneuvoston muodollisen päätöksenteon
näkökulmasta jo 23 §:n perusteella. Sama
koskee tasavallan presidentin muodollista päätöksentekoa.
Esityksen perusteluissa todetaan aivan oikein, että ministerivaliokunnan
yhteisillä kokouksilla on keskeinen asema valtioneuvoston
ja tasavallan presidentin yhteistyössä Euroopan
unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa
ja että tämä ministerivaliokunta on tärkeä toimielin
perustuslain 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun tasavallan
presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan kannalta. Näiden
seikkojen takia valiokunta pitää valmisteluun
viittaavaa ehdotuksen sanontaa harhaanjohtavana ja on poistanut
sen.
28 §. Voimaantulo.
Tämän lain niin kuin liitelakienkin voimaantulosta
ehdotetaan säädettäväksi asetuksella.
Tällainen menettely tulee perustuslain 79 §:n
3 momentin nojalla kysymykseen ainoastaan erityisestä syystä.
Tästä mainitaan perustuslain esitöissä (HE
1/1998 vp, s. 130/II) esimerkkinä tilanne,
jossa suuren lainsäädäntökokonaisuuden
eri osien on tultava voimaan samana ajankohtana eikä sitä ole
lakia säädettäessä tarkoituksenmukaista
tai mahdollista vielä vahvistaa.
Esityksessä on valiokunnan saaman selvityksen mukaan
kysymys ensi sijassa siitä, että 5 §:n 2
momentin uutta erityissäännöstä ministerin
sijaisesta ministerivaliokunnassa ei ole syytä saattaa
sovellettavaksi kesken nykyisen hallituksen toimikauden. Tällainen
syy ei perustele lain voimaantuloajankohdan jättämistä säänneltäväksi asetuksella.
Valiokunta on muuttanut voimaantulosäännöksen
tavanomaiseksi ja lisännyt siihen erityissäännöksen,
jonka mukaan koko 5 §:ää sovelletaan
siitä päivästä alkaen, jolloin valtioneuvosto
on ensimmäisen kerran nimitetty lain voimaantulon jälkeen.
2. lakiehdotus
5 §.
Voimassa olevan pykälän muuttamiseen ei ole
tarvetta, koska valiokunta on muuttanut 1. lakiehdotuksen 6 §:ää.
Siksi pykälä on poistettu lakiehdotuksesta.
7 §.
Pykälän 2 kohdasta on poistettu maininta ministeriön
valtiosihteeristä.
26 §.
Johdantolauseen jo nykyisin voimassa olevan sanamuodon mukaan
pykälässä tarkoitetut virkamiehet voidaan
irtisanoa, "kun siihen on syytä". Valiokunta on aiemmin
perustuslain 18 §:n 3 momentin johdosta katsonut,
ettei ilmaisu "milloin siihen on perusteltu syy" ole yleisesti ottaen
tämän perustuslainkohdan kannalta riittävä sääntely,
koska siinä ei kuvata erottamisen perusteena kysymykseen
tulevia syitä (PeVL 30/1996 vp,
s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt perustuslain kanssa
sopusoinnussa olevana sitä, että koeajaksi annettu
määräys voidaan peruuttaa, jos asianomainen
"osoittautuu virkaan sopimattomaksi" (PeVL 22/1997
vp, s. 2). Viimeksi näillä valtiopäivillä valiokunta
on todennut valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmattomaksi kunnallisen viranhaltijan irtisanomisperusteen,
jonka mukaan viranhaltijasta johtuvasta syystä ei saa irtisanoa,
ellei tämä "syy ole asiallinen ja painava" (PeVL
64/2002 vp, s. 4). Sama asia on ilmaistu valtion
virkamieslain 25 §:n 2 momentin yleissäännöksessä siten,
että irtisanoa ei saa, ellei "syy ole erityisen painava".
Valiokunnan käsityksen mukaan 26 §:ssä tarkoitettujen
virkamiesten irtisanomisperusteiden arvioinnissa perustuslain kannalta
on pantava painoa kyseisten virkojen erityisluonteelle. Se puoltaa
vahvasti sitä, että niissä sovellettavat
irtisanomisperusteet ovat väljemmät kuin muissa viroissa.
Valiokunta pitääkin riittävänä perustuslain
edellyttämän vaatimuksen kannalta irtisanomisperusteen
perustumisesta lakiin, että irtisanomisperuste muotoillaan
seuraavasti: "kun siihen on viran luonne huomioon ottaen hyväksyttävä ja
perusteltu syy." Valiokunta on muuttanut pykälää tällä tavalla.
Pykälän 3 kohdassa on asianmukaista noudattaa
samaa järjestystä kuin 7 §:n 1 momentin 2 kohdassa.
Valiokunta on muuttanut kohtaa tällä tavoin.
Voimaantulosäännös.
Valiokunta on muuttanut säännöksen
tavanomaiseksi.
3. lakiehdotus
Voimaantulosäännös.
Valiokunta on muuttanut säännöksen
tavanomaiseksi.
