Perustelut
Itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja
koskeva ILOn yleissopimus
Yleissopimuksen merkitys ja sisältö
Itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskeva
Kansainvälisen työjärjestön
(ILO) yleissopimus nro 169 hyväksyttiin 76. Kansainvälisessä työkonferenssissa
kesäkuussa 1989. Se tuli kansainvälisesti voimaan
syyskuussa 1991. Sillä on suuri symbolimerkitys alkuperäiskansoille,
koska se on ainoa sitoutumista varten avoinna oleva kansainvälinen
alkuperäiskansoja nimenomaisesti koskeva yleissopimus.
Yleissopimuksen tarkoituksena on varmistaa, että alkuperäis-
ja heimokansat voivat nauttia täysimääräisesti
ihmis- ja perusoikeuksia ilman esteitä ja syrjintää.
Sillä pyritään saattamaan alkuperäis-
ja heimokansojen oikeudet samalle tasolle muun väestön
kanssa.
Alkuperäis- ja heimokansoilla tulee olla oikeus säilyttää tapansa
ja instituutionsa siltä osin kuin nämä eivät
ole ristiriidassa perus- ja ihmisoikeuksien kanssa. Osapuolten on
tunnustettava näiden kansojen sosiaaliset, kulttuuriset, uskonnolliset
ja henkiset arvot ja tavat sekä suojattava niitä.
Hallitusten on neuvoteltava vilpittömässä mielessä alkuperäis-
ja heimokansojen kanssa ennen sellaisiin lainsäädäntö-
tai hallintotoimenpiteisiin ryhtymistä, jotka voivat vaikuttaa välittömästi
näihin kansoihin. Neuvotteluissa on pyrittävä saavuttamaan
yhteisymmärrys ehdotetuista toimenpiteistä tai
suostumus niihin.
Osapuolten on tunnustettava alkuperäis- ja heimokansojen
omistus- ja hallintaoikeudet niihin maihin, joilla ne perinteisesti
asuvat. Lisäksi on turvattava alkuperäiskansojen
oikeudet käyttää maita, jotka eivät
ole niiden yksinomaista asuinaluetta, mutta joita ne ovat perinteisesti voineet
käyttää toimeentulonsa hankkimiseen ja perinteiseen
toimintaansa. Osapuolten on määriteltävä alkuperäis-
ja heimokansojen perinteisesti asuttamat maat ja taattava tehokas
suoja niiden omistus- ja hallintaoikeuksille. Osapuolten on suojeltava
alkuperäis- ja heimokansojen oikeuksia maittensa luonnonvaroihin.
Kansoilla on oikeus osallistua luonnonvarojen käyttöön, hallintaan
ja suojeluun.
Lisäksi yleissopimus sisältää alkuperäis-
ja heimokansojen työhönottoon ja työehtoihin,
ammattikoulutukseen, käsityöammatteihin, maaseutuelinkeinoihin,
sosiaaliturvaan, terveydenhuoltoon, koulutukseen ja viestintävälineisiin liittyviä
määräyksiä.
Yleissopimuksen täytäntöön
panemiseksi toteutettavien toimenpiteiden luonne ja laajuus on ratkaistava
joustavasti kunkin maan erityiset olosuhteet huomioon ottaen.
Yleissopimuksen ratifioinnin valmistelu Suomessa
Hallitus saattoi ILOn perussäännön
19 artiklan mukaisesti sopimuksen eduskunnan käsiteltäväksi
lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä varten
vuonna 1990 (HE 306/1990 vp). Eduskunta päätti
tuolloin hallituksen esityksen mukaisesti olla hyväksymättä sopimusta.
Hallituksen esityksessä sopimuksen hyväksymättä jättämistä perusteltiin
sillä, ettei Suomen tuolloisen lainsäädännön
katsottu vastaavan yleissopimuksen määräyksiä.
Eduskuntakäsittelyssä kiinnitettiin hylkäävästä päätöksestä huolimatta
huomiota asian jatkokäsittelyyn. Sosiaalivaliokunta katsoi
lausunnossaan (SoVL 11/1990 vp), että on ryhdyttävä toimenpiteisiin
ratifioinnin edellytysten luomiseksi. Ulkoasiainvaliokunta kiinnitti
mietinnössään huomiota sosiaalivaliokunnan näkemykseen
(UaVM 26/1990 vp).
Myös perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä edellyttänyt
hallituksen selvittävän, millä tavoin
ja millaisin käytännön vaikutuksin esteet yleissopimuksen
ratifioimiselle ovat poistettavissa, sekä pitänyt
tärkeänä, että lainsäädäntöä ei kehitetä yleissopimuksen
vastaisesti (PeVL 30/1993 vp, PeVM 17/1994 vp, PeVL 1/2010 vp).
Yleissopimuksen ratifioimista on valmisteltu Suomessa yli 20
vuoden ajan muun muassa toimikunta- ja työryhmätyönä sekä useiden
selvitysmiesten avulla. Valmisteluprosessi on ollut vaikea. Pääministeri
Jyrki Kataisen hallituksen ja pääministeri Alexander
Stubbin hallituksen ohjelmiin sisältyy yleissopimuksen
ratifiointia koskevia tavoitteita. Näiden pohjalta asiasta
on tällä vaalikaudella neuvoteltu useaan otteeseen saamelaiskäräjien
kanssa ja valmisteltu yhteistyössä saamelaiskäräjien
kanssa eduskunnan käsiteltäväksi saamelaiskäräjälain
muutosesitys (HE 167/2014 vp) ja nyt
käsiteltävänä oleva esitys ILO-sopimuksen
hyväksymisestä ja Metsähallituksesta
annetun lain muuttamisesta. Saamelaiskäräjälain
muutosesitys sisältää eräitä esimerkiksi
neuvotteluvelvoitetta koskevia täsmennysehdotuksia, joilla
varmistetaan Suomen lainsäädännön
yhteensopivuutta sopimusvelvoitteiden kanssa.
Suomi on saanut kansainvälisiltä ja alueellisilta
ihmisoikeussopimusten valvontaelimiltä ja muilta ihmisoikeuselimiltä useita
suosituksia ratifioida yleissopimus. Viimeksi marraskuussa 2014
YK:n taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien
komitea antoi Suomen kuudennen määräaikaisraportin
tarkastelun yhteydessä useita saamelaisten oikeuksiin liittyviä suosituksia,
jotka koskivat paitsi ILO 169 -sopimuksen ratifiointia myös
muun muassa saamen kielten elvytysohjelman tehokasta toimeenpanoa,
maankäyttöä ja luonnonvaroja, vaikutusmahdollisuuksia
ja ilmastonmuutoksen seurausten ehkäisyä.
Alkuperäiskansojen oikeuksien edistäminen on
jo pitkään kuulunut Suomen kansainvälisen ihmisoikeuspolitiikan
painopistealueisiin. Valtioneuvoston ihmisoikeusselonteon 2014 mukaan
(s. 24) Suomen kansainvälisessä ihmisoikeuspolitiikassa
painotetaan alkuperäiskansojen identiteetin, kulttuurin
ja elinkeinojen kannalta oleellista ihmisoikeuksien nauttimista
yhteisönä ja edistetään alkuperäiskansojen
oikeutta osallistua heitä koskevaan päätöksentekoon, mukaan
lukien vapaa ja ennakkotietoon perustuva suostumus, YK:n yleiskokouksen
vuonna 2007 hyväksymän alkuperäiskansajulistuksen mukaisesti.
Selonteossa viitataan myös hallituksen tavoitteeseen ILO
169 -sopimuksen ratifioimisesta ja kerrotaan Suomen antaneen tästä YK:lle
vapaaehtoisen sitoumuksen.
Perustuslakivaliokunta on useissa yhteyksissä korostanut
yhtenäisen perus- ja ihmisoikeusajattelun merkitystä ja
pitänyt tärkeänä, että Suomen
kansainvälinen ihmisoikeuspolitiikka ja kansallinen perus-
ja ihmisoikeuspolitiikka tukevat toisiaan ja että Suomen
kansainvälisen ihmisoikeuspolitiikan painopisteisiin liittyvien toimien
toteutumisesta myös kotimaassa huolehditaan (ks. esim. PeVL
52/2014 vp).
Valiokunta pitää yleissopimuksen ratifiointia tärkeänä saamelaisten
kielen ja kulttuurin säilymisen ja kehittymisen turvaamiseksi.
Ratifioimalla yleissopimuksen Suomi vahvistaa kansainvälisesti
sitoutumistaan turvata Suomen ja Euroopan unionin ainoan alkuperäiskansan,
saamelaisten, mahdollisuudet säilyttää kulttuurinsa ja
kehittää sitä omien tavoitteidensa mukaisesti, nauttia
ihmisoikeuksia ja perusvapauksia ilman esteitä ja syrjintää sekä osallistua
sellaisten asioiden valmisteluun, jotka voivat vaikuttaa välittömästi
heihin. Yleissopimuksen ratifiointi vahvistaa osaltaan myös
Suomen kansainvälisen ihmisoikeuspolitiikan uskottavuutta.
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy
muun muassa sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset
velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä.
Yleissopimus on alkuperäis- ja heimokansoja koskeva
ihmisoikeussopimus, joka jo luonteensa vuoksi sisältää lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä. Yleissopimus
sisältää useita määräyksiä,
jotka koskevat esimerkiksi perustuslain 17 §:n 3 momentissa
tarkoitettujen perusoikeuksien käyttöä,
yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita ja viranomaisten
velvollisuuksia. Näin ollen sopimuksen ratifioimiselle
tarvitaan perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunnan
hyväksyntä.
Yleissopimus ei sisällä määräyksiä,
jotka koskisivat perustuslakia sellaisella tavalla, että sopimus
pitäisi hyväksyä perustuslain 94 §:n
2 momentissa tarkoitetulla määräenemmistöllä. Yleissopimus
voidaan näin ollen hyväksyä äänten
enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yleissopimuksen ratifioinnin yhteydessä annettava
selitys
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi
yleissopimukseen annettavan selityksen, jossa Suomen hallitus ja
saamelaiskäräjät Suomessa toteavat yhteisymmärryksensä yleissopimuksen
ja erityisesti sen 14 artiklan määräysten täytäntöönpanon
pohjaksi Suomessa. Yleissopimuksen 34 artiklan mukaan yleissopimuksen täytäntöön
panemiseksi toteutettavien toimenpiteiden luonne ja laajuus on ratkaistava
joustavasti kunkin maan erityiset olosuhteet huomioon ottaen. Selityksellä selvennetään
sitä, miten käsillä olevan yleissopimuksen
määräyksiä sovelletaan ja pannaan
täytäntöön Suomessa yhteisymmärryksessä saamelaiskäräjien
kanssa.
Selityksen mukaan Suomen hallitus turvaa saamelaisille oikeuden
osallistua ja vaikuttaa saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion maa-
ja vesialueiden käyttöä koskevaan suunnitteluun
ja päätöksentekoon saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien
turvaamiseksi ja edistämiseksi samoin kuin käyttää näitä alueita
saamelaiskulttuurin harjoittamiseen, ylläpitämiseen
ja edistämiseen sekä harjoittaa näillä alueilla
saamelaisten perinteisiä elinkeinoja, kuten poronhoitoa,
metsästystä ja kalastusta. Suomen hallitus jatkaa
työtä saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien
toteuttamiseksi sekä yleissopimuksen määräysten
ja velvoitteiden täysimääräiseksi
täytäntöönpanemiseksi kehittämällä lainsäädäntöä ja
hallintoa yhteisymmärryksessä saamelaiskäräjien
kanssa.
Oikeudet maahan
Selityksen mukaan Suomen hallitus ei yleissopimuksen johdosta
puutu saamelaisten kotiseutualueella olevien yksityisten henkilöiden,
yhteismetsien eikä kuntien tai muiden julkisyhteisöjen
maa- ja vesialueiden omistus-, hallinta- tai käyttöoikeuksiin
eikä yksityisten henkilöiden, yhteismetsien taikka
kuntien tai muiden julkisyhteisöjen omistamia tai hallitsemia
maa- ja vesialueita siirretä pois alueiden nykyisiltä omistajilta
tai haltijoilta. Saamelaisten kotiseutualueella ei puututa myöskään
jokamiehenoikeuksiin tai muihin omistuksesta riippumattomiin käyttöoikeuksiin
eikä valtion maa- ja vesialueiden omistus-, hallinta- tai
käyttöoikeuksiin. Valtion omistamia tai hallitsemia
maa- ja vesialueita ei siis siirretä pois valtion omistuksesta
tai hallinnasta, turvaten ja kehittäen joka tapauksessa
saamelaisten oikeuksia käyttää näitä alueita
saamelaiskulttuurin harjoittamiseen, ylläpitämiseen
ja edistämiseen.
Sopimuksen 14 artiklan määräykset
alkuperäiskansojen omistus-, hallinta- ja käyttöoikeuksista
niihin maihin, joilla ne perinteisesti asuvat tai joita ne ovat
käyttäneet toimeentulonsa hankkimiseen ja perinteiseen
toimintaansa, ovat olleet selvitysten kohteena koko sen ajan, joka
sopimuksen ratifiointia Suomessa on valmisteltu. Valiokunta pitää tärkeänä,
että maaoikeuksia koskevia artikloja sovellettaessa otetaan
selityksessä esitetyllä tavalla huomioon Suomen
tilanne, jossa asutus on saamelaisten kotiseutualueella yhteiskunnallisista
ja maantieteellisistä syistä muodostunut vuosisatojen
aikana sellaiseksi, että saamelaiset ja muu väestö ovat
asuttaneet osin samoja alueita ja harjoittaneet osin samoja elinkeinoja.
Valiokunta toteaa, että yleissopimus ei edellytä muiden
oikeuksiin puuttumista. Myös ILOn asiantuntijakomitea on
katsonut, että maaoikeudet on taattava yhdenvertaisesti sekä saamelaisille
että alueen muulle väestölle ja ratkaisun
on oltava reilu niin saamelaisten kuin muun väestönkin
kannalta.
Valiokunta pitää hyvänä,
että hallitus ja saamelaiskäräjät
ovat saavuttaneet yhteisen näkemyksen yleissopimuksen täytäntöönpanon
lähtökohdista niin, että sopimuksen johdosta
ei ryhdytä muiden alueella asuvien oikeuksia rajoittaviin
toimenpiteisiin.
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
pidetään eduskunnan suostumusta selityksen antamiseen
tarpeellisena ja viitataan perustuslakivaliokunnan käytäntöön,
jonka mukaan eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten
lainsäädännön alaan kuuluvia
sopimusmääräyksiä koskevien
varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat
Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön
tai laajuuteen itse sopimuksiin verrattuna (PeVL 16/2005
vp, PeVM 2/2008 vp, PeVL 19/2010
vp ja PeVL 29/2010 vp).
ILOn yleissopimuksia koskee varaumien tekemisen kielto, joten
myöskään ILO 169 -sopimukseen ei voi
liittää varaumaa sopimuksen hyväksymisen
yhteydessä. Selitys ei siis kansainvälisoikeudellisessa
mielessä sido sen paremmin sopimuksen kansainvälisiä valvontaelimiä kuin
muita sopijaosapuolivaltioitakaan. Sopimuksen 34 artikla huomioon
ottaen tämä ei kuitenkaan tarkoita, että selitys
olisi vailla kaikkea oikeudellista merkitystä. Selitykseen
on kirjattu kansallinen ratkaisu, jossa on sopimuksen 34 artiklassa
tarkoitetulla tavalla otettu huomioon Suomen erityiset olosuhteet.
Selitys muodostaa pohjan sille, miten yleissopimuksen määräykset Suomessa — Suomen
erityisissä olosuhteissa — ymmärretään,
ja mille ratkaisulle on myös alkuperäiskansan
demokraattisesti valitun edustuselimen tuki.
Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotetulle selitykselle
on tarpeen saada eduskunnan suostumus.
Sopimuksen soveltaminen Suomen olosuhteissa
Oikeudet maahan
Hallituksen lähtökohtana esityksessä on
ollut, että Suomen kansallinen ratkaisu maaoikeuksien osalta
lähtee siitä, ettei kansalaisten saamelaisten
kotiseutualueella oleviin maa- ja vesialueisiin kohdistuviin
omistus-, käyttö- ja hallintaoikeuksiin puututa
yleissopimuksen täytäntöönpanon
johdosta. Tätä lähtökohtaa on
pidetty maa- ja metsätalousvaliokunnan ja työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan lausunnoissa perusteltuna, ja perustuslakivaliokunta
yhtyy tähän käsitykseen.
Valiokunta katsoo, että Suomen lainsäädäntö vastaa
sopimuksen määräyksiä eikä sopimuksen ratifioiminen
aiheuta tarvetta muuttaa Suomen lainsäädäntöä.
Valiokunta korostaa, ettei yleissopimuksen täytäntöönpano
edellytä puuttumista saamelaisten kotiseutualueella olevien
yksityisten henkilöiden tai julkisyhteisöjen maa-
ja vesialueiden omistus-, hallinta- tai käyttöoikeuksiin
eikä myöskään jokamiehenoikeuksiin
tai muihin omistuksesta riippumattomiin käyttöoikeuksiin
eikä valtion maa- ja vesialueiden omistus-, hallinta- tai
käyttöoikeuksiin.
Valiokunta painottaa, että sopimus ei edellytä Suomen
kiinteistölainsäädännön
muuttamista eikä sopimus itsessään luo
luonnollisille tai oikeushenkilöille yksityisoikeudellisia
kiinteistö- tai muita oikeuksia. Sopimus ei myöskään edellytä muut
poissulkevien eri- tai yksinoikeuksien luomista alkuperäiskansaan
kuuluville yksilöille tai heidän muodostamilleen oikeushenkilöille.
Sopimus ei aiheuta myöskään muutoksia
Suomen kaavoituslainsäädäntöön
tai kuntien kaavoitusoikeuteen.
Valiokunta katsoo kuitenkin sopimuksen täytäntöönpanoon
kuuluvan, että saamelaisille turvataan oikeudet osallistua
ja vaikuttaa saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion maa-
ja vesialueiden käyttöä koskevaan suunnitteluun
ja päätöksentekoon samoin kuin oikeudet
käyttää näitä alueita
saamelaiskulttuurin harjoittamiseen, ylläpitämiseen
ja edistämiseen sekä harjoittaa näillä alueilla
saamelaisten perinteisiä elinkeinoja, kuten poronhoitoa,
metsästystä ja kalastusta.
Samalla valiokunta kiinnittää huomiota yleissopimuksen
13 artiklaan, jonka mukaan sovellettaessa yleissopimuksen II osan
määräyksiä hallitusten tulee
kunnioittaa sitä erityistä merkitystä,
joka näiden kansojen suhteella maahan on niiden kulttuurille
ja henkisille arvoille, ja erityisesti tämän suhteen
yhteisöllisiä näkökohtia. Myös
yleissopimuksen valvontaelimet ovat usein ilmaisseet huolensa siitä,
että sopijavaltioissa omistus- ja hallintaoikeuksia on
muunnettu luonteeltaan kollektiivisista oikeuksista yksilöllisiksi
oikeuksiksi. Alkuperäiskansojen kulttuurin omaleimaisuuden
vaaliminen liittyy yleensä painokkaasti tietyn maa-alueen
kollektiiviseen hallintaan ja näiden kollektiivisten oikeuksien
siirtämiseen jakamattomina myös tuleville sukupolville.
Myös saamelaisten maan ja vesien käyttöön
liittyvien oikeuksien perustan voidaan katsoa olevan saamelaisten
tapaoikeudenvaraisessa niukkojen luonnonvarojen kollektiivisessa
käytössä.
Sopimuksen suojelema henkilöpiiri
Yleissopimus ei velvoita sopijavaltiota määrittelemään
kansallisessa lainsäädännössä,
ketkä voidaan katsoa alkuperäiskansan jäseniksi. Yleissopimus
asettaa kuitenkin tiettyjä vaatimuksia määritelmäsäännökselle
sekä sitä koskevalle valtionsisäiselle
päätöksenteolle, jos määrittely
halutaan tehdä. Myöskään kansainvälinen
oikeus ei sisällä yleisesti hyväksyttyä määritelmää alkuperäiskansoista
tai sellaisiksi katsottavista ryhmistä. Näin ollen
se, ketkä yksittäiset henkilöt kuuluvat
alkuperäiskansaan (tai sellaiseksi katsottavaan ihmisten
ryhmään), on lähtökohtaisesti
kunkin kansallisen oikeusjärjestyksen säänneltävissä oleva
asia.
Yleissopimuksen 1 artiklan soveltamisalamääräyksen
mukaan sopimusta sovelletaan niihin itsenäisissä maissa
eläviin kansoihin, joita pidetään alkuperäiskansoina
sen vuoksi, että ne polveutuvat väestöstä,
joka maan valloittamisen tai asuttamisen tai nykyisten valtionrajojen
muodostumisen aikaan asui maassa tai sillä maantieteellisellä alueella,
johon maa kuuluu. Lisäksi edellytetään,
että kansa on oikeudellisesta asemastaan riippumatta säilyttänyt
kokonaan tai osittain omat sosiaaliset, taloudelliset, kulttuuriset
ja poliittiset instituutionsa. Näiden objektiivisten kriteerien
lisäksi sopimus sisältää subjektiivisen
kriteerin, jonka mukaan ryhmän tulee määritellä itsensä alkuperäis-
tai heimokansaksi.
ILOn alkuperäiskansasopimuksen tarkoituksena on suojata
eläviä alkuperäiskansoja, jotka ovat
onnistuneet säilyttämään omaleimaisen kulttuurinsa
nykypäivään ja haluavat siirtää sen myös
jälkipolville. Alkuperäiskansaoikeuksien saamiseksi
edellytetään, että ainakin jotkin sosiaaliset,
taloudelliset, kulttuurilliset tai poliittiset instituutiot ovat
säilyneet nykypäivään saakka.
Yleissopimuksen mukaiset määrittelykriteerit
on otettu lähtökohdaksi myös sovellettaessa vuonna
2007 YK:n yleiskokouksessa hyväksyttyä alkuperäiskansajulistusta,
vaikka alkuperäiskansaa ei ole määritelty
julistuksessakaan. Yleissopimuksen 1 artiklassa olevat kriteerit
on tarkoitettu kuitenkin vain sen määrittelemiseksi, mihin
kansoihin sopimusta voidaan soveltaa. Kyse ei siis ole yleispätevästä ja
tyhjentävästä alkuperäiskansan
määritelmästä.
Yleissopimuksen ratifioinnin valmistelun yhteydessä on
paljon keskusteltu siitä, keitä sopimuksen alkuperäiskansaa
koskevat säännökset Suomessa koskevat.
Kansainvälisessä oikeudessa painotetaan alkuperäiskansan
jäsenyyttä käsiteltäessä paitsi
henkilön itseidentifikaatiota myös sitä,
että ryhmän pitää hyväksyä hänet
jäsenekseen. YK:n ihmisoikeuskomitean linjausten valossa
ryhmän päätösvaltaa rajoittaa
kuitenkin tarve osoittaa yksilön oikeuksien rajoittamiselle
objektiivinen ja kohtuullinen oikeutus sekä rajoituksen
tarpeellisuus koko ryhmän hyvinvoinnin ja elinkyvyn kannalta.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan ja työelämä- ja
tasa-arvovaliokunnan lausunnoissa on tuotu esiin huoli saamelaiskäräjälain
3 §:n mukaisen saamelaismääritelmän
soveltamisesta ja saamelaiskäräjien vaaleja varten
laadittavan vaaliluettelon ulkopuolella olevien saamelaisiksi itsensä identifioivien
henkilöiden asemasta ILO 169 -yleissopimusta sovellettaessa.
Saamelaiskäräjälain 3 §:ssä on
määritelty ne objektiiviset ja subjektiiviset
kriteerit, joiden nojalla ratkaistaan, kuka otetaan saamelaiskäräjien
vaaliluetteloon. Eduskunnan käsittelyssä olevan
saamelaiskäräjälain uudistuksen yhteydessä pyritään
parantamaan vaaliluetteloon ottamista koskevien hakemusten käsittelyn
monipuolisuutta ja korostamaan, että hakemuksista päätettäessä tulee
ottaa aidosti huomioon saamelaiskulttuurin moninaisuus ja myös
pienempiin saamelaisryhmiin kuuluvien oikeus tulla hyväksytyksi
vaaliluetteloon. Hakemukset käsittelee vaalilautakunta,
jonka päätökseen voi hakea oikaisua
saamelaiskäräjien kokoukselta. Päätöksestä voi
valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Suomessa puhutaan useita saamelaiskieliä, ja eri saamelaisryhmillä on
erilaiset historialliset taustat, ja myös niiden kulttuurit
eroavat toisistaan. Osa saamelaisryhmistä on vuosien kuluessa
joutunut muita voimakkaampien suomalaistamispyrkimysten kohteeksi,
ja ryhmän jäsenet tai osa heistä ovat
voineet tämän prosessin tuloksena omaksua käyttöönsä suomen
kielen. Silti he ovat voineet säilyttää kokonaan
tai osittain muita saamelaiskulttuuriin keskeisesti kuuluvia sosiaalisia,
taloudellisia, kulttuurisia tai poliittisia instituutioitaan.
Saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon
hakeutuminen on vapaaehtoista, ja luettelosta voi myös
irtisanoutua. Vaaliluettelo ei siis ole tyhjentävä luettelo
siitä, ketkä ovat saamelaisia, vaan luettelon
ulkopuolellakin on saamelaisia. Näin ollen saamelaiskäräjien
vaaliluettelo ei valiokunnan käsityksen mukaan voi olla
yksinomainen luettelo niistä henkilöistä,
joita yleissopimuksen alkuperäiskansaa koskevat säännökset
suojelevat. Valiokunta korostaa, että esimerkiksi saamelaisten
kielelliset oikeudet, kuten saamen kielen käyttäminen
viranomaisissa taikka saamen kielen opetuksen tai saamenkielisten päivähoitopalvelujen
saaminen, eivät voi olla riippuvaisia henkilön
tai hänen huoltajiensa kuulumisesta vaaliluetteloon.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös joissakin
ILO 169 -sopimuksen jo ratifioineissa maissa on ollut erilaisia
käsityksiä siitä, keitä sopimuksen
määräysten tulisi koskea, mutta näihin
tilanteisiin on löydetty kyseisten maiden olosuhteisiin
soveltuvat ratkaisut. Sopimus ei valiokunnan saaman selvityksen
mukaan aseta esteitä sille, että sopimuksen alkuperäiskansan
suojelua koskevia määräyksiä sovellettaisiin
Suomessa saamelaiskäräjillä edustettuina olevien
saamelaisten ohella myös johonkin muuhun ryhmään,
joka täyttää sopimuksen 1 artiklan mukaiset
alkuperäis- tai heimokansan tunnusmerkit.
Raportointijärjestelmä
ILOn sopimusten ja suositusten soveltamista käsittelevä asiantuntijakomitea
ja normien soveltamista käsittelevä konferenssikomitea
valvovat, että jäsenvaltiot noudattavat velvoitteitaan.
Jäsenvaltion on toimitettava Kansainväliselle
työtoimistolle yksityiskohtainen raportti sopimuksen voimaantuloa
seuraavana vuonna ja yksinkertaistettu raportti määräajoin
tämän jälkeen.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että alkuperäiskansoilla
ei ole kolmikantayhteistyöhön perustuvassa ILO-järjestelmässä oikeutta
osallistua suoraan jäsenvaltioiden määräaikaisraporttien
käsittelyyn tai olla osallisena erityismenettelyihin perustuvissa
valvontamekanismeissa. ILO-järjestelmä ei kuitenkaan
aseta esteitä sille, että alkuperäiskansan
tosiasiallisista osallistumismahdollisuuksista päätetään
kansallisin järjestelyin. Valiokunnan lausunnossa viitataan Norjassa
käytössä olevaan järjestelyyn,
jossa hallitus lähettää määräaikaisraporttinsa
saamelaiskäräjille kommentointia varten ja liittää käräjien
kommentit osaksi hallituksen raporttia. ILOn asiantuntijakomitea
on pitänyt Norjan menettelyä hyvänä.
Sopimukseen liitettävän selityksen mukaan Suomen
hallitus arvioi yhteisymmärryksessä saamelaiskäräjien
kanssa säännöllisesti yleissopimuksen
määräysten ja velvoitteiden täytäntöönpanoa.
Hallituksen esityksestä ei kuitenkaan ilmene, miten saamelaisten
vaikutusmahdollisuudet on tarkoitus turvata raportointimenettelyssä.
Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että saamelaisten ja mahdollisten muiden alkuperäiskansaksi
luettavien ryhmien vaikutusmahdollisuudet raportointimenettelyyn
turvataan Suomessa asianmukaisesti esimerkiksi omaksumalla Norjan
mallin mukainen tapa saattaa näkemykset ILOn sopimusvalvontaelinten tietoon.
Muita seikkoja
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota yleissopimuksen ruotsinnoksen
puutteisiin ja pitänyt välttämättömänä puutteiden
korjaamista ennen yleissopimuksen ratifiointia, vaikka puutteet
eivät vaikutakaan yleissopimuksen tulkintaan ja siitä johdettuihin
velvoitteisiin, koska ainoastaan yleissopimuksen englannin- ja ranskankieliset
versiot ovat alkuperäisiä ja todistusvoimaisia.
Perustuslakivaliokunta yhtyy työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen ja pitää tärkeänä,
että ruotsinnoksessa olevat puutteet korjataan.
Toimenpidealoite
Valiokunta ehdottaa, että sopimus ja lakiehdotukset
hyväksytään hallituksen esityksen mukaisina,
minkä vuoksi toimenpidealoite ehdotetaan hylättäväksi.