Perustelut
Yleistä
Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus toiminnastaan vuodelta
2002 on ulkoasultaan uudistunut. Kertomusta on myös kehitetty
yleiskatsauksellisemmaksi. Asiaryhmittäisiä katsauksia
on laajennettu ja yksittäisten kanteluratkaisujen kertomusselosteita
vähennetty. Kertomus on näin ulkoasultaan selkeämpi
ja luettavuudeltaan parempi. Se tarjoaa kattavan kuvan oikeusasiamiehen
valvontatoimesta kertomusvuonna. Kertomusvuonna on lisätty
oikeusasiamiehen toimenpiteisiin johtaneiden ratkaisujen julkaisemista
verkkosivuilla. Verkkosivujen kehittäminen lisää mahdollisuuksia
saattaa oikeusasiamiehen toimenpideratkaisuja entistä laajemmin kaikkien
saataville. Kertomusta ja ratkaisuista tiedottamista kehitettäessä on
noudatettu perustuslakivaliokunnan esittämiä toiveita
(PeVM 13/2000 vp ja PeVM 1/2001
vp).
Rakenteeltaan kertomus vastaa vakiintunutta käytäntöä ja
sisältää oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten
puheenvuorot, katsauksen kertomusvuoden toimintaan, jakson perus- ja
ihmisoikeuksista laillisuusvalvonnassa, jakson telepakkokeinojen
ja peitetoiminnan valvonnasta sekä asiaryhmittäisen
kuvauksen laillisuusvalvonnasta.
Kertomusvuoden aikana ratkaistujen laillisuusvalvonta-asioiden
määrä (2 984) on kasvanut edellisvuodesta
(2 895). Kanteluiden keskimääräinen
käsittelyaika on samalla lyhentynyt 8,9 kuukaudesta 7,8
kuukauteen. Kanteluita oikeusasiamiehelle (2 588)
tehtiin jonkin verran edellistä vuotta (2 473)
enemmän. Vaikka käsiteltäväksi
tulleiden laillisuusvalvonta-asioiden kokonaismäärä ei
kertomusvuonna kasvanut, oikeusasiamiehen tutkintaa edellyttävät
asiat lisääntyivät kokonaisuutena. Kertomusvuonna tarkastuksia
(72) tehtiin hieman aikaisempaa (63) enemmän. Kertomuksesta
ilmenee, että suurin osa (342) vuonna 2002 annetuista toimenpideratkaisuista
(400) on sisältänyt oikeusasiamiehen käsityksen
lainmukaisesta menettelystä, hyvän hallintotavan
vaatimuksista tai perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista edistävistä näkökohdista.
Moittivia näistä käsityksistä oli
169 ja ohjaavia 173 (vuonna 2001 vastaavat luvut olivat 101 ja 175).
Huomautuksia sisältäviä toimenpideratkaisuja
oli 16, ja esitys lainsäädännön
muuttamiseksi tai epäkohdan korjaamiseksi tehtiin kahdesti.
Kertomusvuonna ei määrätty nostettavaksi
yhtään virkasyytettä.
Oikeusasiamiehen toiminnassa on kertomuksen mukaan erityisesti
pyritty saamaan hallintaan pitkään vireillä olleiden
kanteluiden määrä, joka onkin saatu vähenemään.
Työskentelytapojen arviointi ja uudistaminen kertomuksessa
kuvatulla tavalla on ollut omiaan lyhentämään
käsittelyaikoja.
Laillisuusvalvontatyössä on ratkaistujen asioiden
määrä ja ratkaisujen tekemiseen käytetty
aika huomioon ottaen edistytty tavoiteltavaan suuntaan. Valiokunnan
mielestä oikeusasiamiehen toiminnassa on syytä edelleen
pyrkiä kanteluruuhkan purkamiseen erilaisin toimin.
Valiokunta ei ole erikseen arvioinut oikeusasiamiehen yksittäisiä ratkaisuja
ja kannanottoja.
Perus- ja ihmisoikeudet
Oikeusasiamies valvoo tehtäväänsä hoitaessaan perustuslain
109 §:n 1 momentin mukaan perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien
toteutumista. Tämä valvontatehtävä sisällytettiin
perustuslakiin jo vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa. Oikeusasiamiehen
kertomuksessa on perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla
(PeVM 25/1994 vp, s. 6/II)
ollut vuosittain jakso perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Oikeusasiamiehestä
vuonna
2002 annettuun lakiin otettiin nimenomainen säännös
perus- ja ihmisoikeusnäkökulman keskeisyydestä toimintakertomusta
laadittaessa.
Perus- ja ihmisoikeuskysymykset ovat laillisuusvalvonnassa yhä keskeisemmin
esillä. Kertomuksessa on pyritty tuomaan esille kussakin tapauksessa
olennaisena pidettävä perus- tai ihmisoikeuksiin
liittyvä huomio, kannanotto tai kysymyksenasettelu. Noudatettu
käytäntö tarjoaa hyvän
läpileikkauksen perus- ja ihmisoikeuskysymysten
esiintymiseen laillisuusvalvonnassa. Oikeusasiamiehen ratkaisut
ovat usein koskeneet henkilökohtaista vapautta ja koskemattomuutta,
yksityiselämän suojaa, oikeutta viranomaisten
asiakirjoihin, oikeutta sosiaaliturvaan sekä oikeusturvan
toteutumista.
Laillisuusvalvonnan luonteen mukaisesti kannanotoissa on yleensä kysymys
viranomaisten menettelytapojen arvioinnista. Kertomuksessa todetaan,
että oikeusturva ja hyvä hallinto ovat laillisuusvalvonnan
ydinalueita ja että niihin liittyvät kysymykset
tulevat yhä uudelleen esille. Kantelun aiheet ovat usein
liittyneet päätösten perustelujen puutteellisuuteen
tai asioiden käsittelyn kohtuuttomaan viipymiseen. Perustuslakivaliokunta
pitää oikeusasiamiehen esittämällä tavalla
toivottavana, että uudella hallintolailla hyvälle
hallinnolle asetetut vaatimukset ohjaavat osaltaan hallintoviranomaisten
toimintaa näissä kysymyksissä.
Oikeusasiamies Paunio tähdentää puheenvuorossaan
huolta perheväkivallasta, asunnottomuudesta, kaikkein vaikeimmassa
asemassa olevien lasten tilanteesta sekä vähemmistöihin
kohdistuvasta suvaitsemattomuudesta ja syrjinnästä.
Apulaisoikeusasiamies Rautio on kertomusvuonna havainnut vankeinhoidon
ajautuneen tilanteeseen, jossa vankiluvun kasvaminen on johtanut
ongelmiin kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden näkökulmasta.
Perustuslakivaliokunta pitää esille nostettuja
kysymyksiä tärkeinä perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumisen kannalta.
Oikeusasiamiehen kertomuksissa on toistuvasti huomautettu sosiaalisten
oikeuksien toteutumiseen liittyvistä ongelmista. Valiokunta
pitää tärkeänä, että valtioneuvoston
piirissä selvitetään tarkoin, millaisiin
toimiin huomautusten johdosta tulee ryhtyä.
Telepakkokeinojen ja peitetoiminnan valvonta
Telepakkokeinojen käytön ja peitetoiminnan valvonta
ovat oikeusasiamiehen erityistehtäviä. Kertomuksessa
on perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla
varattu telepakkokeinoja ja peitetoimintaa varten oma pääjakso
(PeVM 15/2002 vp). Siten on voitu muodostaa
menettely, jossa perustuslakivaliokunta kuulee näiden kysymysten
osalta erikseen asiantuntijoita ja oikeusasiamiehellä on
mahdollisuus esittää näkemyksensä kuulemisessa
esille tulleista seikoista.
Sisäasiainministeriön on pakkokeinolain mukaan
annettava vuosittain eduskunnan oikeusasiamiehelle kertomus telekuuntelun
ja -valvonnan sekä teknisen kuuntelun käytöstä.
Ministeriön on annettava samanlainen kertomus
poliisilakiin perustuvan televalvonnan ja teknisen kuuntelun valvonnasta.
Puolustusministeriön on poliisin tehtävien suorittamisesta
puolustusvoimissa annetun lain mukaan vastaavasti annettava vuosittain
oikeusasiamiehelle kertomus teknisen kuuntelun käytöstä.
Telepakkokeinoihin kuuluvat telekuuntelu, televalvonta sekä tekninen
kuuntelu. Nämä pakkokeinot ovat luonteeltaan erityisiä,
koska niillä puututaan useiden perustuslaissa turvattujen
perusoikeuksien ydinalueeseen. Telepakkokeinojen salaisen luonteen
johdosta niiden kohteen mahdollisuudet reagoida pakkokeinon käyttämiseen
ovat vähäiset. Oikeusasiamiehen kertomuksesta
käy ilmi, että kanteluita telepakkokeinoista on
tehty varsin vähän.
Valiokunta pitää tärkeänä oikeusasiamiehen aktiivista
roolia telepakkokeinojen valvonnassa. Valvonnassa on tuotu esille
seikkoja, joilla on merkitystä arvioitaessa pakkokeinojen
kohteena olevien perusoikeussuojan riittävyyttä. Telepakkokeinojen
käytön rajojen määrittely kuuluu
kuitenkin ensi sijassa eduskunnalle lainsäätäjänä ja
tuomioistuimille lain soveltajina.
Kertomuksessa sekä lakivaliokunnan lausunnossa esille
tuotujen seikkojen pohjalta näyttää siltä,
että telepakkokeinoja koskeva lainsäädäntö on
edelleen osalle lain soveltajista vierasta tai vaikeasti sovellettavaa.
Soveltajan kannalta vaikeana voidaan pitää sitä,
että pakkokeinolakia on muutettu useita kertoja vuosien
kuluessa. Laista on näin muodostunut vaikeaselkoinen ja systematiikaltaan
epäselvä. Perustuslakivaliokunta painottaa koulutuksen
merkitystä lainsäädännön
oikean soveltamisen edistämiseksi sekä yhtyy lakivaliokunnan
kantaan pakkokeinolain kokonaisuudistuksen kiirehtimisestä.
Hallintovaliokunnan näkemys laadukkaan valvontajärjestelmän
tarpeesta on oikea. Myönteistä on, että sisäasiainministeriön
tehtävää telepakkokeinojen valvonnassa
on kehitetty useilla toimenpiteillä vuonna 2003. Tätä työtä jatketaan
edelleen.
Poliisilakiin otetuilla säännöksillä poliisi
sai vuoden 2001 maaliskuun alusta uusina toimintakeinoina mahdollisuuden
niin sanottuihin epäkonventionaalisiin rikostorjunta- ja
rikoksentutkintamenetelmiin. Näillä tarkoitetaan peitetoimintaan
tai valeostoihin perustuvia menetelmiä. Poliisilain 32
a §:n mukaan sisäasiainministeriön on
annettava vuosittain peitetoiminnan käytöstä kertomus
eduskunnan oikeusasiamiehelle. Peitetoimintaa on käytetty
ainoastaan muutaman kerran sen jälkeen, kun 1.5.2002 saavutettiin
operatiivinen valmius näihin toimiin. Oikeusasiamiehen
laillisuusvalvonnassa ei vielä kertomusvuonna tehty peitetoimintaa
koskevia havaintoja.
Peitetoiminta merkitsee poliisille valtuuksia toimia vastoin
eräitä rikosoikeudellisia kieltoja ilman virkavastuuta.
Valtuuksien käyttöön on perus- ja ihmisoikeuksiin
liittyvien näkökohtien takia suhtauduttava varsin
varovasti (PeVL 5/1999 vp, s. 4—6).
Oikeusasiamiehen rooli laillisuusvalvojana on tärkeä peitetoiminnan
valvonnan seurannassa. Kuten kertomuksessa todetaan, peitetoiminnassa
on keskeistä valvontajärjestelmän toimivuuden
ohella toimintaan osallistuvien henkilöiden koulutuksellinen
ja muu pätevyys samoin kuin toiminnan ohjaus.