Yleisperustelut

Yleisarvio esityksestä

Hallituksen esityksen tarkoituksena on toteuttaa ehdokkaan vaalirahoitusta koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus. Uudistuksen taustalla ovat paitsi voimassa olevan lainsäädännön soveltamisessa ilmenneet epäkohdat myös Suomen harjoittamasta kansainvälisestä yhteistoiminnasta kumpuavat virikkeet. Viimeksi mainitusta on erityisesti mainittava Euroopan neuvoston korruptionvastainen toimielin GRECO (Group of States against Corruption), joka antoi vuoden 2007 lopussa Suomelle puoluerahoituksen valvontaan ja lahjonnan kriminalisointiin liittyviä toimenpidesuosituksia. Näistä osa liittyy suoraan tai välillisesti ehdokkaan vaalirahoitukseen.

Oikeusministeriö asetti toukokuussa 2008 toimikunnan, jonka tehtävänä oli valmistella ehdotus puolueiden ja vaaliehdokkaiden rahoitusta ja sen valvontaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. Toimikunnan tuli työssään ottaa huomioon edellä mainitut GRECOn antamat suositukset. Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys perustuu toimikunnan välimietintöön. Ehdotus laiksi ehdokkaan vaalirahoituksesta. Vaali- ja puoluerahoitustoimikunnan välimietintö (Komiteanmietintö 2009:1). Hallituksen esityksen yleisperusteluissa GRECOn suosituksista ja niiden vaikutuksesta lakiehdotusten sisältöön on tehty asianmukaisesti selkoa.

Avoimet ja rehelliset vaalit ovat toimivan länsimaisen demokratian kulmakivi. Yksi keskeinen osa avoimuutta on, että äänestäjillä on mahdollisuus saada tietää, mistä puolueet tai muut ehdokkaita asettavat mielipidesuunnat ovat saaneet kampanjaansa merkittävää rahoitusta, koska voimakas taloudellinen riippuvuus yhdestä rahoittajatahosta voi synnyttää epäilyksiä rahoittajan pyrkimyksistä vaikuttaa epäasiallisesti ehdokkaita asettavan tahon harjoittamaan politiikkaan. Valiokunta toteaakin tässä yhteydessä, että edellä mainittu toimikunta jatkaa työskentelyään tavoitteenaan ehdotukset, joilla lisätään puoluerahoituksen avoimuutta. On tärkeää, että toimikunta jatkotyössään ottaa huomioon nyt säädettävästä laista tulevissa europarlamenttivaaleissa saatavat kokemukset ja sen perusteella tekee mahdollisesti tarvittavat muutosehdotukset myös nyt esillä olevaan lakiin.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esityksiä tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin.

Vaaleissa julkiseen tehtävään pyrkivät yksittäiset henkilöt ovat jatkuvassa yhteydessä yhteiskunnan eri alojen toimijoihin. Luonnollista on, että ehdokkaat pitävät yhteyttä myös omiin tukijoihinsa. Tällaisessa yhteydenpidossa pyritään tyypillisesti vaikuttamaan ehdokkaan yhteiskunnallisiin käsityksiin yleensä ja erityisesti hänen toimintaansa siinä tapauksessa, että hän tulee valituksi. Yleiset vaalit ovat muuttuneet yhä henkilökeskeisemmiksi, mistä on samalla seurannut vaalikampanjoiden kustannusten kasvu. Tämän vuoksi on tärkeää, että äänestäjillä on mahdollisuus saada tietää, mistä julkiseen tehtävään valitut henkilöt ovat saaneet merkittävänä pidettävää rahoitusta. Tätä vaalirahoituksen läpinäkyvyyttä turvaa valituksi tulleen velvollisuus antaa tietyssä ajassa yksityiskohtainen selvitys vaalirahoituksensa lähteistä (ks. myös PeVL 29/2001 vp, s. 4/II).

Vaalirahoituksesta ilmoittaminen ei toisaalta saa muodostua niin työlääksi ja aikaa vieväksi, että se voi koitua ehdokkaaksi asettumisen tosiasialliseksi esteeksi. Tarkoituksena ei myöskään voi olla, että annettuja ilmoituksia tutkittaisiin toimitettujen vaalien jälkeen vielä hyvinkin pitkään, koska se voisi viime kädessä synnyttää epäilyksiä vaalituloksen moraalisesta hyväksyttävyydestä.

Nämä erisuuntaiset lähtökohdat tulee sen vuoksi sovittaa yhteen tavalla, joka tuo muassaan riittävän yksityiskohtaisuuden samalla, kun menettely on myös sopivasti summaarista. Tässä yhteensovittamistehtävässä hallituksen esityksessä on valiokunnan mielestä onnistuttu varsin hyvin. Valiokunta huomauttaa myös, että se ei ainakaan nykyisellään näe tarvetta asettaa laissa vaalikampanjan kokonaiskuluille mitään tiettyä enimmäismäärää.

Säätämisjärjestykseen liittyvät seikat

Valtiontalouden tarkastusviraston rooli lain valvonnassa

Esitykseen sisältyvä 1. lakiehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen, koska sen 10 §:ssä säädetään laissa tarkoitetun ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen valvonta Valtiontalouden tarkastusviraston tehtäväksi. Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla.

Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 141/II) mukaan säännöksessä mainitulla riippumattomuudella tarkoitetaan muun muassa sitä, että tarkastusviraston tulee voida suorittaa tehtävänsä riippumattomasti ja puolueettomasti erityisesti suhteessa tarkastettaviin eli lähinnä toimeenpanovaltaan, mutta myös lainsäätäjään ja intressipiireihin. Tällaisena tarkastusvirasto on valiokunnan mielestä ehdotetun lain mukaiseen valvontatehtävään sopivampi kuin valtioneuvoston osana toimiva oikeusministeriö, jolle tehtävä nykyisin kuuluu. Vaikka vaalirahoitusilmoitusten antamisen ja lainmukaisuuden valvonta ei koskekaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen valvontaa, näiden ilmoitusten valvonnalla on sellainen kytkentä eri valtioelinten toimintaan, että tämän tyyppinen tehtävä voidaan perustuslain 90 §:n 2 momentin estämättä antaa Valtiontalouden tarkastusvirastolle.

Valtiontalouden tarkastusvirasto voi 1. lakiehdotuksen 10 §:n mukaan velvoittaa ehdokkaan ilmoituksen antamiseen tai sen täydentämiseen asettamalla viime kädessä uhkasakon. Valittu keino on valiokunnan mielestä tällaisessa poliittisesti värittyneessä asiayhteydessä parempi ja todennäköisesti myös tehokkaampi kuin vähäinen tehostekriminalisointi. Koska uhkasakon tuomitsevaan päätökseen saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, valiokunnalla ei ole säännöksestä huomautettavaa myöskään perustuslain 21 §:n 2 momentin kannalta.

Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa saamistaan ilmoituksista ja toiminnastaan ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen valvonnassa eduskunnalle vaalikohtaisen kertomuksen kahdeksan kuukauden kuluessa vaalien tuloksen vahvistamisesta. Tarkastusviraston tehtävät kyseisten vaalien osalta päättyvät tämän kertomuksen antamiseen. Valiokunta toteaa, että kysymys kertomuksen käsittelytavasta eduskunnassa on ratkaistava myöhemmin erikseen.

Muuta

Yksityiselämän suoja.

Yksittäisen henkilön tietylle ehdokkaalle antaman, laissa säädettävän rajan ylittävän tuen tuleminen julkiseksi koskettaa tämän henkilön perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattua yksityiselämän suojaa. Voimassa olevan lain säätämiseen johtanutta ehdotusta käsitellessään perustuslakivaliokunta katsoi, että tällainen tuen tuleminen julkiseksi ei koske yksityiselämän suojan keskeistä osaa. Valiokunnan mielestä ehdotuksella ei myöskään puututtu perustuslain 25 §:ssä turvatun vaalisalaisuuden keskeisiin tekijöihin (ks. PeVM 8/2000 vp, s. 2/II). Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa esitetään kanta, jonka mukaan ilmoitettavan tuen euromääräisen rajan laskeminen jonkin verran ei johda ehdotuksen muodostumiseen valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi. Perustuslakivaliokunta pitää arviota perusteltuna.

Julkisuusperiaate.

Vaalirahoituksesta annetun lain nojalla Valtiontalouden tarkastusvirastolle annettuja tietoja kampanjatileistä sisältävät asiakirjat sekä vastaavat muut selvitykset vaalirahoituksesta ja vaalikampanjan kuluista ovat 2. lakiehdotuksen mukaan salassa pidettäviä. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 12 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Hallituksen esityksen perusteluissa salassapito katsotaan luetelluissa tapauksissa välttämättömäksi, koska esimerkiksi tiliotteet tai muut selvitykset ehdokkaan kampanjasta voivat sisältää tietoja, jotka eivät kuulu ilmoitusvelvollisuuden piiriin.

Perustuslakivaliokunta hyväksyy nämä perustelut mutta tähdentää samalla sitä, että poikkeuksena julkisuusperiaatteesta säännöstä on sovellettava suppeasti. Suppea tulkinta edistää myös 1. lakiehdotuksen päätarkoitusta eli vaalirahoituksen ja siihen liittyvien sidonnaisuuksien mahdollisimman suurta avoimuutta.

Omaisuudensuoja.

Esitykseen sisältyvässä 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä säädetään euromääräiset rajat sille, kuinka paljon ehdokas, hänen tukiryhmänsä tai muu yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva muu ryhmä saa ottaa tukea vastaan yhdeltä tukijalta. Ehdotuksella on liityntä perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Valiokunnan mielestä kyse ei kuitenkaan ole varsinaisesta omaisuudensuojan rajoituksesta, vaan pikemminkin sellaisesta omaisuuden käytön sääntelystä, jolle on osoitettavissa painavat yhteiskunnalliset perusteet ja joka luontevasti kuuluu nykyaikaiseen demokraattiseen järjestelmään. Ehdotettu säännös ei vaikuta käsittelyjärjestykseen.

Yhteenveto

Lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.