Perustelut

Yleistä

Oikeuskanslerin kertomuksen yleiskatsauksessa esitellään oikeuskanslerin tehtävät ja toimivaltuudet sekä tarkastellaan oikeuskanslerinviraston toimintaa yleisesti tilastotietojen valossa. Tämän lisäksi kertomuksessa selostetaan oikeuskanslerin toimintaa tasavallan presidentin ja valtioneuvoston virkatointen lainmukaisuuden valvonnassa, perus- ja ihmisoikeuksien valvontaa, viranomaisten ja muiden julkista tehtävää hoitavien laillisuusvalvontaa hallinnonaloittain sekä asianajajien ja julkisten oikeusavustajien toiminnan valvontaa. Tarkempia tilastotietoja viraston toimenpiteistä ja työtilanteesta sisältyy kertomuksen viimeiseen lukuun.

Kertomukseen sisältyy vakiintuneen käytännön mukaisesti oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin yleisemmät puheenvuorot. Perustuslakivaliokunta pitää näitä puheenvuoroja hyödyllisenä ja ansiokkaana lisänä kertomukseen. Oikeuskansleri Jonkka tarkastelee puheenvuorossaan oikeuskanslerin valvontatehtävää ja toimintaympäristöä oikeuden ja politiikan välisen rajanvedon näkökulmasta. Apulaisoikeuskansleri Puumalainen arvioi puheenvuorossaan oikeuskanslerin tehtävien kehittymistä instituution historian aikana.

Kanteluasioiden käsittely

Kertomusvuoden aikana oikeuskanslerinvirastoon saapui 1 808 kanteluasiaa. Tämä on merkittävästi enemmän kuin edellisenä kertomusvuonna (1 454). Kanteluiden määrän kasvu merkitsee lähinnä paluuta aikaisempien vuosien tasolle, sillä kanteluiden määrä vuonna 2011 oli aikaisempiin vuosiin nähden poikkeuksellisen alhainen.

Kanteluasioita ratkaistiin 1 823. Valiokunta pitää myönteisenä, että asioita ratkaistiin jonkin verran enemmän kuin niitä saapui ja kertomusvuoden lopussa oli aikaisempaa vähemmän vanhoja asioita vireillä. Myönteisestä kehityksestä huolimatta perustuslakivaliokunta pitää tarpeellisena korostaa edelleen (ks. PeVM 10/2012 vp ja PeVM 6/2012 vp) tarvetta kanteluasioiden mahdollisimman joutuisaan käsittelyyn oikeuskanslerinvirastossa.

Perustuslakivaliokunta ei ole erikseen arvioinut oikeuskanslerin yksittäisiä ratkaisuja tai kannanottoja.

Ministerin esteellisyys

Kertomusvuoden aikana tuli voimaan valtioneuvostosta annettuun lakiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella lisätty uusi 17 a § ministerin esteellisyydestä (PeVM 1/2012 vp). Pykälän 2 momentin mukaan ministeriin sovelletaan hallintolain 28 §:ssä säädettyjä esteellisyysperusteita. Viittaussäännöksen lisääminen valtioneuvostosta annettuun lakiin ei muuttanut aikaisempaa oikeustilaa, koska hallintolain esteellisyysperusteita sovellettiin ministeriin myös aikaisemmin hallintolain säännösten perusteella (PeVM 10/2010 vp, s. 5/II).

Ministeri ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Ministerin tulee ilmoittaa esteellisyydestään ja sen perusteista asian käsittelyn yhteydessä. Vastuu esteellisyysarvioinnista kuuluu valtioneuvoston jäsenelle itselleen, ja hän arvioi itse kysymyksen esteellisyydestään. Esteellisyydelle tulee 17 a §:n perusteluiden mukaan olla riittävät perusteet, jotta ministeri voi esteellisyyden perusteella vetäytyä asian käsittelystä ja ratkaisemisesta (HE 137/2011 vp, s. 21/I).

Ministerin esteellisyys on oikeuskanslerin ilmoituksen mukaan yleisin kysymys, johon hän on joutunut valtioneuvoston yleisistunnossa puuttumaan. Käytännössä oikeuskansleri on tietyissä tyyppitilanteissa (esimerkiksi puoluetukea jaettaessa) ennen istuntoa yleisesti muistuttanut kysymykseen tulevien esteellisyyssäännösten sisällöstä. Lisäksi oikeuskanslerin kertomuksista ilmenee, että ministerin esteellisyys on oikeuskanslerin arvioitavana varsin usein myös ennakollisissa kannanottopyynnöissä, esittelylistojen tarkastuksessa ja kanteluasioissa. Esteellisyyssäännökset tulevat sovellettaviksi lähinnä silloin, kun valtioneuvosto tekee hallinnollisia päätöksiä, kuten lupapäätöksiä, tai päättää valtionavustusten myöntämisestä. Säädösasioiden yhteydessä esteellisyystilannetta ei yleensä synny (kts. kuitenkin valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2008, s. 32).

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1—6 kohdan esteellisyysperusteiden soveltaminen on melko yksinkertaista. Sen sijaan momentin 7 kohdan yleislauseke on erityisesti ministerin osalta huomattavan tulkinnanvarainen. Kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hänen puolueettomuutensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Valiokunta korostaa, että yleislausekkeen tulkitsemisessa on otettava huomioon ministerin asema ja tehtävät valtioneuvoston jäsenenä sekä käsiteltävänä olevan asian luonne (HE 137/2011 vp, s.19). Ministeri toimii hallinnonalallaan poliittisena johtajana, osallistuu yhteiskunnalliseen keskusteluun, vaikuttaa mielipiteisiin ja edistää poliittisia päämääriä. Valtioneuvoston päätöksentekoa koskevien säännösten tulee turvata ministerin tällainen toiminta. Siten kynnys esteellisyyden syntymiselle ministerin julkisten kannanottojen perusteella tulee olla korkealla.

Uskonnon ja omantunnon vapaus koulujen tilaisuuksissa

Perustuslakivaliokunta on kertomuskauteen sinänsä liittymättömänä seikkana kiinnittänyt perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten näkökulmasta huomiota uskonnon ja omantunnon vapauden huomioon ottamiseen koulujen tilaisuuksissa.

Perustuslain 11 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on uskonnon ja omantunnon vapaus. Uskonnon ja omantunnon vapauteen sisältyy pykälän 2 momentin mukaan oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus ja oikeus kuulua tai olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan. Momentin viimeisen virkkeen mukaan kukaan ei ole velvollinen osallistumaan omantuntonsa vastaisesti uskonnon harjoittamiseen. Uskonnonvapauteen liittyy kiinteästi myös perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä uskontoon tai vakaumukseen perustuvan syrjinnän kielto (ks. HE 309/1993 vp, s. 55/I).

Perusoikeusuudistuksen esitöissä perustuslain 11 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen katsotaan täsmentävän eräitä negatiivisen uskonnonvapauden ulottuvuuksia. Ketään ei voida siten velvoittaa osallistumaan omantuntonsa vastaisesti jumalanpalvelukseen tai muuhun uskonnolliseen tilaisuuteen. Säännöksen tarkoituksena ei kuitenkaan ole estää muiden ihmisten positiivista uskonnon harjoittamisen vapautta (HE 309/1993 vp, s. 55/II, ks. myös PeVM 10/2002 vp, s. 3—4 ).

Perustuslain 11 §:n 2 momentilla on merkitystä myös kouluissa järjestettävien tilaisuuksien kannalta. Perustuslakivaliokunta on perusopetuslain ja lukiolain muutosehdotuksia arvioidessaan käsitellyt lakeihin ehdotettuja säännöksiä uskonnon harjoittamiseen osallistumisesta kouluissa ja tähän liittyvästä tiedottamisesta. Ehdotettujen säännösten soveltamisala oli tarkoitettu kattamaan koulun toiminnan kaikki uskonnolliset tilaisuudet, kuten uskonnolliset päivänavaukset, jumalanpalvelukset sekä muut uskonnon harjoittamiseksi katsottavat tilaisuudet ja toimitukset, joita saatetaan järjestää niin koulun yhteisessä toiminnassa kuin eri oppiaineiden yhteydessä. Valiokunta katsoi tuolloin, että huolimatta liitynnästä perustuslain 11 §:n 2 momenttiin oli sääntelyä soveliaampaa luonnehtia menettelytapasääntelyksi eikä sitä siten ollut tarpeen sisällyttää lakiin. Valiokunta päätyi poistamaan kyseiset säännösehdotukset (PeVM 10/2002 vp, s. 4). Mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa valiokunta kuitenkin erikseen tähdensi, että esityksen tarkoituksena ei säännösten poistosta huolimatta ollut muuttaa käytäntöjä erilaisten koulun perinteeseen kuuluvien tilaisuuksien, kuten lukukauden päättäjäisten, osalta. Tällaiset juhlatraditiot olivat valiokunnan mukaan osa suomalaista kulttuuria, eikä niitä esimerkiksi niihin mahdollisesti sisältyvän yksittäisen virren laulamisen johdosta voida uskonnollisen suvaitsevaisuuden nimissä pitää uskonnon harjoittamiseksi katsottavina tilaisuuksina (PeVM 10/2002 vp, s. 7/II).

Perustuslakivaliokunta on lisäksi jo ennen perusoikeusuudistusta katsonut olevan epäilyksetöntä, että perustuslain turvaa nauttivaan uskonnonvapauteen kuuluu, ettei ketään voida ilman perustuslain säätämisjärjestyksessä annetun säännöksen tukea velvoittaa vasten tahtoaan osallistumaan uskonnonharjoitukseen. Tämä vapaus uskonnosta koskee lausunnon mukaan kaikkia kansalaisia ja on periaatteessa riippumaton uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä, koska uskonnolliseen yhdyskuntaankaan kuuluvia henkilöitä ei voida pakottaa osallistumaan uskonnollisiin menoihin (PeVL 12/1982 vp).

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 9 artiklan mukaan jokaisella on oikeus ajatuksen-, omantunnon- ja uskonnonvapauteen. Lisäksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artikla sisältää määräyksen, jonka mukaan hoitaessaan kasvatuksen ja opetuksen alalla omaksumiaan tehtäviä valtion tulee kunnioittaa vanhempien oikeutta varmistaa lapsilleen heidän omien uskonnollisten ja aatteellisten vakaumustensa mukainen kasvatus ja opetus. Vastaavat määräykset sisältyvät YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 18 artiklaan sekä EU:n perusoikeuskirjan 10 ja 14 artiklaan. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 14 artiklassa on määräyksiä sopimusvaltioiden velvoitteesta kunnioittaa lapsen oikeutta ajatuksen-, omantunnon- ja uskonnonvapauteen sekä vanhempien ja laillisten huoltajien oikeuksia ja velvollisuuksia antaa lapselle ohjausta hänen oikeutensa käyttämisessä tavalla, joka on sopusoinnussa lapsen kehitystason kanssa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on uskonnon ja omantunnonvapautta kouluissa koskevissa tuomioissaan arvioinut tapauksia ensisijaisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artiklan kannalta. Tuomioistuin on toisaalta kuitenkin painottanut, että tätä määräystä on luettava etenkin sopimuksen 9 artiklan valossa, jossa turvataan myös negatiivinen uskonnonvapaus ja asetetaan sopimusvaltioille velvoite neutraalisuuteen ja puolueettomuuteen (ks. Lautsi ym. v. Italia, 18.3.2011, tuomion kohdat 59—60 ja Folgerø ym. v. Norja, 29.6.2007, tuomion kohta 84 a). Ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artikla sisältää velvoitteen kunnioittaa vanhempien vakaumuksia varsinaisen uskonnon opetuksen ohella myös koulujen muussa toiminnassa (Lautsi ym. v. Italia, tuomion kohta 63 ja Folgerø ym. v. Norja, tuomion kohta 84 c).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on yleisesti uskonnonvapautta ja erityisesti ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artiklaa koskevassa ratkaisukäytännössään korostanut sopimusvaltioiden laajaa harkintamarginaalia, joka johtuu siitä, että Euroopan maiden kesken on suuria eroja kulttuurisen ja historiallisen kehityksen osalta (ks. esim. Lautsi ym. v. Italia, tuomion kohdat 61—62 ja 68—69). Sopimusvaltiot voivat laajan harkintamarginaalin vuoksi periaatteessa pitkälti itse määritellä sen, miten ne opetuksen ja koulutuksen alalla ottavat huomioon vanhempien oikeuden varmistaa lapsilleen heidän vakaumustensa mukainen kasvatus ja opetus. Tuomioistuin on ratkaisukäytännössään myös antanut painoarvoa kyseessä olevan sopimusvaltion kulttuurisille ja historiallisille erityispiirteille kulloisenkin menettelyn sopimuksenmukaisuutta arvioidessaan. Näiden seikkojen vuoksi tuomioistuimen oikeuskäytännön yksityiskohdista ei voida valiokunnan mielestä tehdä kovin pitkälle meneviä yleistyksiä tai johtopäätöksiä.

Tuomioistuin on kuitenkin eräissä ratkaisuissaan käsitellyt niitä yleisiä periaatteita, joita ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artiklan tulkinnassa ja soveltamisessa on otettava huomioon (ks. Lautsi ym. v. Italia, tuomion kohdat 59—62 ja Folgerø ym. v. Norja, tuomion kohta 84). Yleiset periaatteet sisältävät niin tulkinnan sisällöllisiä lähtökohtia (esim. valtion velvoite neutraalisuuteen ja puolueettomuuteen sekä valtion velvoite huolehtia siitä, että opetusta ja koulutusta annetaan objektiivisella, kriittisellä ja moniarvoisella tavalla) kuin valtion harkintamarginaaliin kuuluvia seikkoja (esim. opetussuunnitelman sisältö). Keskeisin yleinen valtion harkintamarginaalia rajoittava periaate on ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artiklaan liittyvä ns. indoktrinaation kielto, joka muodostaa tuomioistuimen ratkaisukäytännön valossa valtion toimintavapauden ehdottoman rajan. Tämän voidaan valiokunnan mielestä katsoa sisältävän ainakin kiellon pyrkiä iskostamaan tai juurruttamaan opetuksessa tai muussa koulun toiminnassa esimerkiksi valtauskonnon mukaisia käsityksiä vastoin vanhempien oikeutta varmistaa lapsilleen heidän uskonnollisten tai aatteellisten vakaumustensa mukaista kasvatusta tai opetusta.

Kiellettynä voidaan tuomioistuimen käytännön valossa pitää myös sellaisten tilanteiden aiheuttamista, joista voi seurata vakavaa leimautumisen vaaraa tai joissa julkisen vallan neutraalisuus uskontojen ja vakaumusten suhteen merkittävästi vaarantuu. Tuomioistuin on lisäksi yhtäältä katsonut, että valtion on saavutettava tasapaino, joka varmistaa vähemmistöjen reilun ja asianmukaisen kohtelun ja välttää valta-aseman väärinkäytön (Folgerø ym. v. Norja, tuomion kohta 84 f). Toisaalta pelkästään yksittäisen valittajan subjektiivinen näkemys ei ole riittävä muodostamaan ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artiklan rikkomusta (Lautsi ym. v. Italia, tuomion kohta 66).

Tuomioistuin on edellä mainittujen periaatteiden perusteella ratkaisukäytännössään muun muassa katsonut, ettei krusifiksin esilläolo italialaisissa julkisissa kouluissa johtanut indoktrinaatioon eikä siten loukannut ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artiklaa. Tuomioistuin korosti tapauksessa valtion laajaa harkintamarginaalia tilanteessa, jossa eri Euroopan maiden kesken on suuria eroja kulttuurisen ja historiallisen kehityksen osalta. Toisaalta tuomioistuin torjui ajatuksen, että pelkästään perinteeseen vetoamalla voitaisiin vetäytyä ihmisoikeussopimuksen asettamista velvoitteista. Merkitystä tuomioistuin antoi tässä yhteydessä myös sille, että krusifiksi oli luonteeltaan passiivinen uskonnollinen symboli, jonka vaikutus oppilaisiin ei ollut opetukseen tai uskonnollisiin menoihin rinnastuva (Lautsi ym. v. Italia).

Folgerø-tapauksessa tuomioistuin totesi, että kristinuskon painottaminen muita uskontoja ja maailmankatsomuksia suuremmassa määrin kaikille oppilaille yhteisessä kristinuskon, uskonnon ja elämänkatsomuksen oppiaineessa ei Norjan historia ja perinteet huomioon ottaen sinänsä merkinnyt indoktrinaatiota. Tuomioistuin päätyi kuitenkin siihen, ettei Norja ollut huolehtinut riittävästi opetuksen antamisesta objektiivisella, kriittisellä ja moniarvoisella tavalla. Tämän vuoksi tuomioistuin katsoi, että ensimmäisen lisäpöytäkirjan 2 artiklaa oli rikottu, kun valittajan lapsille ei ollut myönnetty täyttä vapautusta kyseisen oppiaineen opetuksesta (Folgerø ym. v. Norja).

Negatiiviseen uskonnonvapauteen liittyen tuomioistuin on painottanut yksilön oikeutta olla tuomatta esiin omaa vakaumustaan ja valtion pidättäytymistä omalla toiminnallaan aiheuttamasta — välittömästi tai välillisesti — tilanteita, joissa henkilön vakaumus paljastuu. Esimerkiksi Grzelak-tapauksessaan (Grzelak v. Puola, 22.11.2010) tuomioistuin katsoi, että koulutodistuksista välillisesti ilmenevä osallistumattomuus uskonnon tunneille johti henkilön tarpeettomaan leimautumiseen. Tuomioistuin antoi arvioinnissaan erityistä painoa sille, että kysymys oli Puolan kaltaisesta maasta. Tuomioistuin ei sen sijaan pitänyt ongelmallisena sitä, että puolalaisessa järjestelmässä uskonnon ja etiikan opetus oli eriytetty.

Suomessa ylimmät laillisuusvalvojat ovat eräissä ratkaisuissaan käsitelleet uskonnon harjoittamista kouluissa. Apulaisoikeuskansleri Puumalainen on 24.3.2014 antamassaan päätöksessä katsonut, että sekä positiivisen että negatiivisen uskonnonvapauden kannalta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen kouluissa tehtäviä julkisen vallan neutraalisuuden ja uskonnonvapauden yhteensovittamiseen tähtääviä järjestelyitä perustellumpaa olisi se, että kouluissa ei lainkaan järjestettäisi opettajien tai muun koulun henkilökunnan taikka seurakunnan työntekijän johtamia tilaisuuksia, joissa on tietyn vakaumuksen mukaista sisältöä. Apulaisoikeuskanslerin näkemyksen mukaan kouluissa nykyisessä muodossaan järjestettävät uskonnolliset tilaisuudet ovat ongelmallisia julkisen vallan neutraalisuuden sekä yhdenvertaisuuden edistämisvelvollisuuden näkökulmasta.

Apulaisoikeusasiamies Pajuoja on 5.8.2013 antamassaan kanteluvastauksessa muun ohella perustuslakivaliokunnan em. lausuntoon ja mietintöön sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntöön viitaten katsonut, että koulujen päättäjäisjuhlissa laulettavan suvivirren sisältö ei vallitsevassa kulttuuriympäristössämme aiheuta sitä, että tilaisuudesta muodostuisi uskonnonvapauden negatiivisen ulottuvuuden kannalta kielletyllä tavalla luonteeltaan uskonnollinen tilaisuus. Apulaisoikeusasiamies viittaa myös aikaisempaan vastaukseensa, jossa hän oli pitänyt selvänä, että koulussa opettajan johdolla päivittäin lausuttavaa ruokarukousta voidaan puolestaan pitää uskonnon harjoittamisena. Tämän vuoksi apulaisoikeusasiamiehellä ei ollut huomauttamista koulutoimen ohjeesta, jonka mukaan ruokarukoukset tulee korvata esimerkiksi yleisellä rauhoittumisella ja ruokahetken kunnioittamisella.

Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslaista tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännöstä ei johdu vaatimusta poistaa koulun toiminnasta kaikkea uskontoon viittaavia elementtejä sisältävää ainesta. Pitkälle viety uskonnollista alkuperää olevien perinteiden välttäminen ei valiokunnan mielestä myöskään edistä uskonnollista suvaitsevaisuutta. Sen sijaan koulujen toiminnassa ja niitä koskevassa ohjauksessa on tärkeää ottaa huomioon keskeiset Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännöstä ilmenevät periaatteet, kuten indoktrinaation kielto, julkisen vallan neutraalisuuden vaatimus sekä uskonnollinen suvaitsevaisuus ja moniarvoisuus.

Edellä esitetyn valossa perustuslakivaliokunta ei näe tarvetta muuttaa kantaansa koulun perinteisten juhlien osalta. Tällaisia juhlia ei siten esimerkiksi niihin mahdollisesti sisältyvän yksittäisen virren laulamisen johdosta voida pitää uskonnon harjoittamiseksi katsottavina tilaisuuksina. Perustuslakivaliokunta katsoo, että muitakin vastaavia sinänsä uskonnollista alkuperää olevia traditioita voi sisältyä koulun perinteisiin juhliin.

Perustuslakivaliokunta ei liioin pidä uskonnon ja omantunnon vapauden kannalta ongelmallisina vuotuisia, esimerkiksi juhlapyhien viettoon liittyviä jumalanpalveluksia tai muita vastaavia uskonnon harjoittamiseksi katsottavia tilaisuuksia, joista tiedotetaan etukäteen ja joihin osallistuminen on kaikille vapaaehtoista.

Sellaiset uskonnon harjoittamiseksi katsottavat tilaisuudet (esim. sisällöltään uskonnolliset päivänavaukset ja ohjatut ruokarukoukset), joita mahdollisesti järjestetään osana koulun normaalia päivittäistä toimintaa, voivat sen sijaan muodostua etenkin julkisen vallan neutraalisuuden vaatimuksen ja indoktrinaatiokiellon näkökulmasta ongelmallisiksi. Jos koulussa järjestetään uskonnollisia päivänavauksia, tulee myös näiden ajankohdista tiedottaa etukäteen ja samalla huolehtia, että jokaisella on mahdollisuus olla osallistumatta näihin tilaisuuksiin.

Perustuslakivaliokunnan mielestä on kaiken kaikkiaan olennaista, että oppilaalle tai hänen huoltajalleen jää todellinen ja aito vapaus valita, osallistuuko oppilas uskonnollista ainesta sisältäviin koulun tilaisuuksiin. Koulujen on tilaisuuksien aikana mahdollisuuksien mukaan järjestettävä vaihtoehtoista ja mielekästä toimintaa. Lisäksi julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan se, että tilaisuuksiin osallistumisesta tai osallistumatta jättämisestä ei aiheudu oppilaalle leimautumista tai muita haitallisia seurauksia.