Yleisperustelut

Yleisarvio esityksestä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Säätämisjärjestykseen liittyvät seikat

Valtiontalouden tarkastusvirastoa koskeva sääntely

Valtiontalouden tarkastusviraston valvontatehtävä.

Puoluelakiin lisättäväksi ehdotetun 9 e §:n 2 momentin mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo lain tukea, vaalikampanjan kulujen ja rahoituksen ilmoittamista sekä näihin liittyvien asiakirjojen ja tietojen laatimista ja toimittamista koskevien säännösten noudattamista puolueen, puolueen lähiyhteisön sekä valtionavustuspäätöksessä tarkoitetun yhdistyksen toiminnassa. Tässä tehtävässään virasto voi tarkastaa näiden tilinpitoa ja varojen käyttöä sekä tarvittaessa kehottaa valvottavaa yhteisöä täyttämään puoluelaista johtuvat velvollisuutensa. Siltä osin kuin valvonta ei kuulu Valtiontalouden tarkastusvirastolle, valtionavustuksen käyttöä ja lain noudattamista valvoo pykälän 1 momentin mukaan oikeusministeriö.

Säännös on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen, koska siinä säädetään erikseen lueteltujen seikkojen valvonta Valtiontalouden tarkastusviraston tehtäväksi. Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla.

Vaikka momentissa luetellut tehtävät eivät koskekaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen valvontaa, näillä tehtävillä on sellainen kytkentä — ottaen erityisesti huomioon Suomen poliittisen järjestelmän rakentuminen monipuoluejärjestelmälle — eri valtioelinten toimintaan, että tämän tyyppinen tehtävä voidaan perustuslain 90 §:n 2 momentin estämättä antaa Valtiontalouden tarkastusvirastolle (ks. PeVM 2/2009 vp).

Kokonaisuutena arvioituna Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastustehtävää koskeva sääntely ei vaikuta lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen.

Pakkokeinot ja oikeusturva.

Jos valvottava yhteisö ei Valtiontalouden tarkastusviraston kehotuksesta huolimatta toimita vaadittavia tietoja taikka korjaa tai täydennä niitä tai jos tietojen oikeellisuutta ja riittävyyttä ei ole selvitetty ja laiminlyönti on kokonaisuutena arvioiden olennainen, Valtiontalouden tarkastusvirasto voi velvoittaa lain mukaiseen toimintaan sakon uhalla. Uhkasakon tuomitsee valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) mukainen uhkasakkolautakunta. Valiokunta toistaa tässä yhteydessä kantansa, jonka mukaan valittu painostuskeino on tällaisessa poliittisesti värittyneessä asiayhteydessä parempi ja todennäköisesti myös tehokkaampi kuin vähäinen tehostekriminalisointi. Koska uhkasakon tuomitsevaan päätökseen saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, valiokunnalla ei ole säännöksestä huomautettavaa myöskään perustuslain 21 §:n 2 momentin kannalta.

Eduskunnalle annettava kertomus.

Pykälän viimeisen momentin mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa eduskunnalle vuosittain kertomuksen toiminnastaan puoluelain valvonnassa. Perustuslain 46 §:n 2 momentin mukaan eduskunnalle annettavista kertomuksista voidaan säätää lailla, joten ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti moitteeton. Valiokunta huomauttaa tässä yhteydessä, että tämä kertomus on erillinen suhteessa valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 6 §:ssä tarkoitettuihin kertomuksiin. Valiokunta on lisäksi ymmärtänyt säännöksen niin, että kertomus on itsenäinen myös suhteessa ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain (273/2009) 10 §:n nojalla annettavaan kertomukseen, koska valvottavat asiat ovat erilaisia, ja viimeksi mainitun kertomuksen antamiseen liittyy myös määräaika.

Määräystenantovaltuus.

Puoluelakiehdotuksen 9 d §:n 3 momentin mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa tarkempia määräyksiä asiakirjojen ja tietojen toimittamisesta. Perustelujen (s. 15) mukaan tarkoitus on mahdollistaa esimerkiksi se, että asiakirjat ja tiedot määrätään sähköisesti toimitettaviksi.

Perustuslain 80 §:n mukaan "muu viranomainen" voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Ehdotetulla valtuudella on jo esimerkinkin valossa tarkoitettu antaa Valtiontalouden tarkastusvirastolle mahdollisuus antaa teknisluonteisia määräyksiä valvontatehtävänsä suorittamisen yksityiskohdista. Säännös ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Yksityiselämän suoja ja vaalisalaisuus

Puoluelakiehdotuksen 8 c §:n mukaan puolueen, puolueyhdistyksen ja puolueen lähiyhteisön saaman tuen määrästä ja sen antajasta ilmoitetaan Valtiontalouden tarkastusvirastolle, jos yksittäisen tuen tai useista samalta tukijalta saaduista suorituksista koostuvan tuen arvo on vähintään 1 500 euroa kalenterivuodessa (ns. ajantasainen ilmoitus).Vastaavasti ehdotetun 9 b §:n mukaan puolueen ja valtionavustuspäätöksessä tarkoitetun yhdistyksen on erikseen mainittava jokainen yksittäinen kampanja-aikana saatu tuki ja sen antaja, jos tuen arvo on vähintään 1 500 euroa. Yksityishenkilön nimeä ei saa ilmoittaa ilman hänen suostumustaan, jos hänen antamansa tuen arvo on pienempi kuin 1 500 euroa.

Ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 6 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että erikseen on ilmoitettava kukin yksittäinen tuki ja sen antaja, jos tuen arvo on kunnallisvaaleissa vähintään 800 euroa taikka eduskuntavaaleissa, europarlamenttivaaleissa tai presidentinvaalissa vähintään 1 500 euroa. Ilmoitettavan tuen raja siis laskee 500 euroa europarlamenttivaaleissa ja presidentinvaalissa.

Yksittäisen henkilön tietylle ehdokkaalle antaman, laissa säädettävän rajan ylittävän tuen tuleminen julkiseksi koskettaa tämän henkilön perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattua yksityiselämän suojaa, koska siitä voidaan tehdä päätelmiä hänen poliittisesta kannastaan, joka sinänsä on yksityiselämän suojan kannalta merkittävä tieto. Voimassa olevan ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain säätämiseen johtanutta ehdotusta käsitellessään perustuslakivaliokunta katsoi, että tällainen tuen tuleminen julkiseksi ei koske yksityiselämän suojan keskeistä osaa (ks. PeVM 2/2009 vp, s. 4/II; ks. myös PeVM 8/2000 vp, s. 2/II). Tuolloin toteutetussa uudistuksessa valiokunta piti myös perusteltuna hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa esitettyä kantaa, jonka mukaan ilmoitettavan tuen euromääräisen rajan laskeminen jonkin verran ei johda ehdotuksen muodostumiseen valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi. Näihin rajoihin ei nyt ehdoteta olennaisia muutoksia, minkä vuoksi ilmoitusvelvollisuutta koskevat ehdotukset eivät vaikuta lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen.

Perustuslain 25 §:n 1 momentin mukaan vaalit ovat salaiset. Valiokunta on aiemmin katsonut, että suurten tukien antajien henkilöllisyyden tuleminen julki ei johda puuttumiseen vaalisalaisuuden keskeisiin tekijöihin (ks. PeVM 2/2009 vp, s. 4/II ja PeVM 8/2000 vp, s. 2/II). Nyt käsiteltävinä olevien lakiehdotusten sisältö ei anna aihetta muuttaa tätä kantaa.

Sananvapaus

Puoluelakiehdotuksen 8 b §:n 5 momentin mukaan puolueen ja puolueyhdistyksen on huolehdittava siitä, että vaalikampanjaan kuuluvasta tai sitä tukemaan tarkoitetusta maksullisesta mainoksesta käy ilmi mainoksen maksajan nimi.

Tällaisella julkaisuvelvollisuudella rajoitetaan perustuslain 12 §:n 1 momentissa taattua sananvapautta. Se voidaan luonteeltaan kuitenkin rinnastaa sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaiseen velvollisuuteen, jonka mukaan julkaisijan ja vastaavan toimittajan tulee huolehtia siitä, että aikakautisessa julkaisussa ja verkkojulkaisussa on tieto vastaavasta toimittajasta. Kyseinen laki on säädetty perustuslakivaliokunnan valmistelun jälkeen tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVM 14/2002 vp). Ehdotettu ilmoitusvelvollisuus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Yhdistymisvapaus

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan jokaiselle yhdistymisvapaus, johon kuuluu muun muassa oikeus osallistua yhdistyksen toimintaan. Puoluelakiehdotuksessa samoin kuin ehdokkaan vaalirahoitusta koskevassa laissa asetetaan kuitenkin monenlaisia rajoituksia puolueen ja ehdokkaan oikeudelle ottaa vastaan tukea vaalikampanjaan. Yhdistymisvapauden perustana on yhdistysten sisäinen itsemääräämisoikeus ja toimintavapaus (ks. HE 309/1993 vp, s. 60/I) eli ns. yhdistysautonomia. Perustuslain 13 §:n 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Puoluelakia (ja vastaavasti ehdokkaan vaalirahoituksesta annettua lakia) voidaan pitää juuri tällaisena tarkempana lakitasoisena sääntelynä. Valiokunnan mielestä puolueet ovat yhdistyksinä myös erityisasemassa, koska poliittisen järjestelmän toiminta rakentuu niiden varaan. Järjestelmän toimivuus ja sen nauttima luottamus taas edellyttävät puolueiden toiminnan mahdollisimman suurta avoimuutta. Siksi niihin voidaan valiokunnan mielestä kohdistaa hyvinkin yksityiskohtaista sääntelyä.

Lakiehdotukset eivät ole ongelmallisia yhdistymisvapauden kannalta.

Omaisuudensuoja

Puoluelakiin ja ehdokkaan vaalirahoituksesta annettuun lakiin ehdotetaan säännöksiä, joilla säädetään rajat sille, kuinka paljon puolue, puolueyhdistys ja puolueen lähiyhteisö, ehdokas, hänen tukiryhmänsä tai muu yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva muu ryhmä saa ottaa vastaan tukea yhdeltä tukijalta. Vastaavasti säännökset rajoittavat tuen antajan vapautta määrätä omaisuudestaan. Ehdotuksilla on liityntä perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Valiokunnan mielestä sääntely on oikeasuhtaista. Tätä piirrettä vahvistaa vielä se yksityiskohta, että 1. lakiehdotuksen 8 b §:n 2 momentissa säädetyn rajoituksen ulkopuolelle on jätetty testamentilla annettu tuki. Lakiehdotuksella ei toisin sanoen puututa testamenttausvapauteen. Valiokunta toistaa samalla aiemman kantansa (ks. PeVM 2/2009 vp, s. 5/II) siitä, että tällaisessa sääntelyssä ei sen mielestä ole kyse varsinaisesta omaisuudensuojan rajoituksesta, vaan pikemminkin sellaisesta omaisuuden käytön sääntelystä, jolle on osoitettavissa painavat yhteiskunnalliset perusteet ja joka luontevasti kuuluu nykyaikaiseen demokraattiseen järjestelmään. Ehdotettu sääntely ei vaikuta käsittelyjärjestykseen.

Yhdenvertaisuus

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa pidetään puoluelakiehdotuksen 8 b §:n 3 momentissa ja ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain muuttamista koskevan ehdotuksen 4 §:n 3 momentissa olevaa kieltoa ottaa vastaan ulkomaista tukea yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon kannalta merkityksellisenä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että näin ei ole, koska kielto ei koske oikeutta ottaa vastaan tukea ulkomaalaisilta yksityishenkilöiltä eikä myöskään puolueen tai ehdokkaan aatesuuntaa edustavilta kansainvälisiltä yhteisöiltä ja säätiöiltä. Valiokunta katsoo, että Suomen perustuslaki ei anna suojaa vieraiden valtioiden tai niiden oikeushenkilöiden mahdollisuudelle rahoittaa suomalaista poliittista toimintaa.

Puoluelakiehdotuksen asetuksenantovaltuus

Puoluelakiehdotuksen 12 §:n mukaan tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta annetaan valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta huomauttaa, että kyseessä on vanhanmallinen, vakiotyyppinen valtuus, jonka nojalla voidaan antaa asetuksentasoisia säännöksiä vain hyvin rajoitetusti. Perustuslain 80 §:ään perustuvasta valtuussääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksesta johtuu, että täytäntöönpanosäännösten antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti. Tällaisen valtuuden nojalla voidaan antaa esimerkiksi lain voimaantullessa välttämättömiä viranomaistoimintaa ohjaavia säännöksiä (ks. esim. PeVL 40/2002 vp, s. 7/I).

Yhteenveto

Lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallituksen esityksen lähtökohdat

Esitykseen johtanut yhteiskunnallinen kehitys

Hallituksen esityksen tavoitteena on uudistaa puoluelakia, ehdokkaan vaalirahoituksesta annettua lakia ja rahankeräyslakia uudistamalla niiden säännöksiä puoluerahoituksen avoimuuden lisäämiseksi ja sen valvonnan tehostamiseksi. Puoluetoimintaa tuetaan Suomessa laajalti julkisista varoista. Hallituksen esityksen mukaan puoluelakia säädettäessä 1960-luvun lopussa pidettiin epäkohtana, että puolueet joutuivat rahoittamaan toimintansa pelkästään jäsenmaksuilla ja keräyksillä sekä erilaisilla tilapäisillä avustuksilla. Julkisella puoluetuella on haluttu vähentää puolueiden riippuvuutta yksityisistä intresseistä. Puoluetukea koskevat säännökset sisältyvät puoluelakiin sekä asetukseen puolueiden toiminnan tukemiseen myönnettävistä avustuksista (27/1973). Valtion tulo- ja menoarvion rajoissa voidaan eduskunnassa edustettuna olevalle puolueelle myöntää avustusta sen säännöissä ja yleisohjelmassa määritellyn julkisen toiminnan tukemiseen. Avustus on jaettava puolueiden viimeksi toimitetuissa kansanedustajain vaaleissa saamien edustajanpaikkojen lukumäärien osoittamassa suhteessa. Avustuksen myöntää valtioneuvosto. Vuoden 2010 valtion talousarviossa puoluetoiminnan tukemiseen osoitettiin valtioneuvoston kanslian pääluokassa yhteensä 36 miljoonaa euroa.

Suomessa käytössä oleva henkilövaalijärjestelmä on kuitenkin omiaan lisäämään painetta yksittäisen ehdokkaan näkyvyyden korostamiseen. Tämä puolestaan on vaikuttanut siihen, että vaalikampanjoihin käytetyt rahasummat ovat jatkuvasti kasvaneet ja että yksityisten tahojen antaman tuen merkitys on lisääntynyt. Samalla tämä on lisännyt riskiä siitä, että yksityisen rahoituksen tuloksena ehdokkaan ja tuen antajan välille syntyy sidonnaisuuksia, joita ei voida enää pitää demokratian toteutumisen kannalta hyväksyttävinä. Vaalirahoituksen avoimuuden tarkoituksena on juuri tällaisten sidonnaisuuksien ehkäiseminen. Julkisuudelta piilossa annettu rahoitus synnyttää helposti mielikuvan, että ehdokkaan tuki tietyn asian tai hankkeen edistämiseksi on ostettavissa hänelle annettavalla tuella. Erityisen suuri vaara tällaiseen ilmiöön on kaavoitus- ja rakennustoiminnassa, jossa on kyse huomattavista taloudellisista eduista.

Valtioiden välinen yhteistyö korruptiota vastaan

Valtioiden välinen yhteistyö korruption vastustamiseksi ja paljastamiseksi on lisääntynyt. Useat kansainväliset järjestöt ovat viime vuosina kiinnittäneet huomiota korruption torjuntaan politiikan rahoituksessa. Suomen kannalta tärkeä toimija tässä on Euroopan neuvosto, jonka korruption vastainen toimielin GRECO (Group of States against Corruption) suorittaa korruptiota koskevan lainsäädännön valtiokohtaista tarkastustoimintaa ja antaa näihin tarkastuksiin perustuvia suosituksia. GRECO on vuonna 2007 arvioinut Suomen lainsäädäntötoimia raportissaan, joka hyväksyttiin GRECOn täysistunnossa vuonna 2007. Tässä raportissa GRECO antoi Suomelle kymmenen suositusta, joilla puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä voidaan parantaa.

Raportissa GRECO panee merkille, että Suomi on esityksensä mukaan käynnistänyt merkittäviä uudistuksia, joilla vielä toteuttamattomat suositukset pystyttäneen panemaan hyväksyttävästi täytäntöön. GRECO on pyytänyt Suomen viranomaisia toimittamaan lisätietoja seuraavien suositusten täytäntöönpanosta:

• I (raportointi vaalitoiminnasta nykyistä useammin)

• II (raportointivelvollisuuksien tarkentaminen)

• III (sen varmistaminen, että puolueille annetut ei-rahalliset lahjoitukset arvioidaan ja ilmoitetaan puolueiden tileissä)

• IV (suositus sisällyttää lainsäädäntöön kielto ottaa vastaan nimettömiä lahjoituksia ja harkita julkisuuteen ilmoitettavien lahjoitusten euromääräistä alentamista)

• V (suositus ottaa käyttöön säännökset, joiden mukaan yhdeltä lahjoittajalta samana kalenterivuonna saadut useat lahjoitukset käsitellään yhtenä lahjoituksena)

• VI (suositus ottaa käyttöön säännökset, joiden mukaan puolueille lahjoittaneiden nimet tulee ilmoittaa samalla tavoin kuin ehdokkaille lahjoittaneiden nimet)

• VII (suositus etsiä keinoja, joilla lisätään puoluetta lähellä olevien yhteisöjen puolueelle antaman tuen läpinäkyvyyttä)

• IX (suositus vahvistaa merkittävästi poliittisen rahoituksen valvonnan riippumattomuutta keskus- ja paikallistasolla ja varmistaa, että puolueiden ja ehdokkaiden rahoituksen valvonnassa siirrytään nykyisen muodollisen tarkastelun lisäksi sisällölliseen valvontaan) ja

• X (suositus käydä läpi puolueiden ja vaalikampanjoiden rahoitusta koskevien säännösten noudattamatta jättämistä koskevat sanktiot ja varmistaa, että nämä ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia).

Suomi antoi kesäkuussa 2009 GRECOlle selvityksen suositusten noudattamisesta. Selvitys käsiteltiin GRECOn täysistunnossa joulukuussa 2009. Seuraava selvitys suositusten täytäntöönpanosta on toimitettava GRECOlle viimeistään 30.6.2011.

Kansallinen lainsäädäntö ja sen valvonta

Kansainvälisen yhteistyön lisäksi on tärkeää, että kansallinen lainsäädäntö on ajantasaista ja että sen toimeenpanoon on osoitettavissa riittävästi voimavaroja. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa (s. 5) huomautetaan siitä, että puoluelaki on annettu jo vuonna 1969 eikä se juuri sisällä säännöksiä puoluerahoituksesta ja sen avoimuudesta. Valiokunta yhtyy hallituksen näkemykseen siitä, että lainsäädäntö on jäänyt jälkeen niistä vaatimuksista, joita kohdistuu poliittisen toiminnan rahoitukseen ja sen avoimuuteen. Puutteet lainsäädännössä mahdollistavat puolueisiin kohdistuvat epäasianmukaiset vaikuttamisyritykset samoin kuin epäilyt epäasiallisten sidonnaisuuksien syntymisestä puolueiden ja niiden rahoittajien välille. Valiokunnan mielestä tämä pitää vielä suuremmassa määrin paikkansa yksittäisten ehdokkaiden ja heidän kampanjoidensa rahoituksen suhteen. Tästä on viime vuosina ollut huolta aiheuttavia käytännön esimerkkejä. Ne ovat konkretisoineet uudistustarpeita ja vauhdittaneet valmistelutyötä.

Edellä sanottu osoittaa, että lainsäädäntöä on tarpeen tarkistaa puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä ja valvontaa lisäävään suuntaan. Myös GRECO on arvioinut lakiluonnosta ja todennut sen parantavan merkittävästi Suomen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä, jos eduskunta sen hyväksyy. Perustuslakivaliokunta totesi puolestaan ehdokkaan vaalirahoituksen sääntelyä edellisen kerran uudistettaessa, että avoimet ja rehelliset vaalit ovat toimivan länsimaisen demokratian kulmakivi. Yksi keskeinen osa avoimuutta on, että äänestäjillä on mahdollisuus saada tietää, mistä puolueet tai muut ehdokkaita asettavat mielipidesuunnat ovat saaneet kampanjaansa merkittävää rahoitusta (ks. PeVM 2/2009 vp, s. 3). Tällainen avoimuus on myös omiaan vahvistamaan vaaleilla valittavien instituutioiden toiminnan yleistä hyväksyttävyyttä.

Sekä ehdokkaiden että heidän tukijoidensa kannalta on tärkeää, että uusi vaalirahoituslainsäädäntö on mahdollisimman selkeää ja yksiselitteistä. Toisaalta vaarana on, että lainsäädännöstä tulee jopa liiankin yksityiskohtaista, eräällä tavalla käsikirjamaista, mikä taas ei ole hyvää lainsäädäntöä. Kaikkiaan valiokunnan arvion mukaan onkin välttämätöntä hyväksyä se, että vaalirahoituksessa kyse on sellaisesta yhteiskunnallisen toiminnan sääntelykohteesta, jota koskevaan sääntelyyn pakostakin jää jonkin verran tulkinnanvaraisuutta jo poliittisen toiminnan monimuotoisuuden vuoksi.

Tärkeää on myös, että ehdokas ja hänen tukijansa tietävät, miten laissa sallittua tukea kohdellaan verotuksessa. Siksi valiokunta huomauttaa, että verotusohjeistuksen tulee olla ajantasaista.

Uuden lainsäädännön valvonnassa keskeisessä asemassa on eduskunnan yhteydessä toimiva riippumaton Valtiontalouden tarkastusvirasto. Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 141/II) mukaan säännöksessä mainitulla riippumattomuudella tarkoitetaan muun muassa sitä, että tarkastusviraston tulee voida suorittaa tehtävänsä riippumattomasti ja puolueettomasti erityisesti suhteessa tarkastettaviin eli lähinnä toimeenpanovaltaan, mutta myös lainsäätäjään ja intressipiireihin. Tällaisena tarkastusvirasto on valiokunnan mielestä ehdotetun lain mukaiseen valvontatehtävään hyvin sopiva.

Tarkastusvaliokunta huomauttaa lausunnossaan, että viimeaikainen vaalirahoituskeskustelu on koetellut kansalaisten luottamusta politiikkaan monin tavoin, ja tarkastusviraston riippumattomalla valvontatoimella on tarkastusvaliokunnan mielestä mahdollisuudet vaikuttaa tämän luottamuksen palaamiseen. Tarkastusvaliokunta kuitenkin painottaa, että tarkastusvirastolle on annettava riittävät voimavarat valvoa vaali- ja puoluerahoitusta hallituksen esityksessä kaavaillulla tavalla. Vain tällöin tarkastusviraston on mahdollista toteuttaa valvontaa ilman, että sen perustuslaissa mainittu perustehtävä, valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastaminen, vaarantuu. Perustuslakivaliokunta yhtyy näihin näkemyksiin huomauttaen samalla, että valvonnan toimivuuden ja uskottavuuden takaamiseksi myös oikeusministeriölle on turvattava tarvittavat lisävoimavarat sille kuuluvien valvontatehtävien suorittamiseen.

Vaalirahoituslainsäädännön keskeisistä käsitteistä

Vaalikampanja.

Poliittiselle toiminnalle on tyypillistä, että se on käynnissä jatkuvasti. Näin ollen pelkästään toimintaan liittyvien ulkoisten tunnusmerkkien perusteella on käytännössä vaikea sanoa, milloin ehdokas hoitaa edustajantointaan ja milloin hän taas käy vaalikampanjaa. Siksi on tärkeää, että ehdotettuun puoluelain 8 §:n 3 momenttiin otetaan säännös, jonka mukaan kampanja-aikana pidetään ajanjaksoa, joka alkaa kuusi kuukautta ennen vaalipäivää ja päättyy kaksi viikkoa vaalipäivän jälkeen. Tueksi puolueen tai puolueyhdistyksen vaalikampanjaan lasketaan tänä aikana saatu tuki. Kuten hallituksen esityksen perusteluissa (s. 10/I) huomautetaan, muuna aikana saatu tuki on puolueelle tai puolueyhdistykselle annettua muuta tukea. Jaottelulla on merkitystä vaalikampanjan kuluja ja rahoitusta sekä mainoksen maksajaa koskevien ilmoitusvelvollisuuksien kannalta.

Samantyyppinen säännös on ehdokkaan osalta ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 2 §:n 1 momentissa. Sen mukaan vaalirahoituksella tarkoitetaan kyseisessä laissa rahoitusta, jolla katetaan ehdokkaan vaalikampanjan toteuttamisesta aikaisintaan kuusi kuukautta ennen vaalipäivää ja viimeistään kaksi viikkoa vaalipäivän jälkeen aiheutuneita kuluja riippumatta siitä, milloin nämä maksetaan. Ratkaisevaa siis on, milloin kulut vaalikampanjasta ovat syntyneet. Rahoituksen hankkiminen sinänsä voi tapahtua milloin tahansa (ks. HE 13/2009 vp, s. 19).

Tyypillisimmillään vaalikampanjan kuluja ovat erilaiset ilmoituskulut. Ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä huomautetaan kuitenkin, että rajanveto ehdokkaan henkilökohtaisen kampanjan ja puolueen kampanjan välillä ei aina ole yksiselitteinen. Ehdokkaan osallistuminen puolueen yhteisilmoitteluun ei tuo äänestäjälle lisätietoa ehdokkaan sidonnaisuuksista. Yhteisilmoittelu on tarkoitettu rajattavaksi ehdokkaan ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle, ja se koskee kaikkea puolueen, myös paikallisjärjestön, ilmoittelua, esimerkiksi ulkomainoksia ja lehti-ilmoituksia, joissa kaikki tai ainakin useat ehdokkaat ovat tasapuolisesti mukana. Tilanne on sama puolueen nais- ja nuorisojärjestöjen ilmoittelun osalta silloin, kun järjestö on maksanut ilmoituksen kaikkien jäsentensä puolesta. Näitä ei lueta ehdokkaan henkilökohtaiseksi kampanjaksi. Sen sijaan, jos ehdokas saa puoluejärjestöltään tukea henkilökohtaiseen ilmoitteluunsa, on kyseessä puolueelta saatu ilmoitusvelvollisuuden alainen tuki. Jos ehdokas kuitenkin osallistuu yhteisilmoittelun kustannuksiin esimerkiksi maksamallaan ehdokasmaksulla, voi hän ilmoittaa maksun kampanjakulunaan. Samoja periaatteita sovelletaan myös muiden ulkopuolisten tahojen, kuten ammattiliittojen ja muiden kansalaisjärjestöjen, kauppakamarien ja muiden vastaavien yhteisöjen yhteisilmoitteluun, joka kohdistuu useisiin ehdokkaisiin (ks. HE 13/2009 vp, s. 19/I). Jos taas kolmas osapuoli, esimerkiksi alan ammattilehti, julkaisee ilman ehdokkaiden myötävaikutusta ilmoituksen oman ammattialan koulutuksen saaneista ehdokkaista, tällaista ei katsota ilmoitettavaksi tueksi (ks. HE 13/2009 vp, s. 21/I).

Sekä ehdotettu puoluelain muutos että ehdotus ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain muuttamisesta sisältävät säännöksen, jonka mukaan vaalikampanjaan kuuluvasta tai sitä tukemaan tarkoitetusta maksullisesta ilmoituksesta on käytävä ilmi maksajan nimi. Puoluelakiehdotuksen (8 b §:n 5 mom.) mukaan tästä huolehtii puolue ja puolueyhdistys, kun taas ehdokkaan vaalirahoitusta koskevan lakiehdotuksen mukaan maksajasta ilmoittaminen on ehdokkaan, ehdokkaan tukiryhmän ja muun yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimivan yhteisön vastuulla. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että molemmissa laeissa on yksityishenkilön nimen ilmoittamista koskeva rajoitus. Puoluelakiehdotuksen 9 b §:n 2 momentin mukaan yksityishenkilön nimeä ei saa ilmoittaa ilman hänen nimenomaista suostumustaan, jos hänen antamansa tuen arvo on pienempi kuin 1 500 euroa. Vastaavasti ehdokkaan vaalirahoitusta koskevan lakiehdotuksen 6 §:n 4 momentin mukaan yksityishenkilön nimeä ei saa ilmoittaa ilman hänen nimenomaista suostumustaan, jos hänen antamansa tuen arvo on kunnallisvaaleissa alle 800 euroa taikka eduskuntavaaleissa, europarlamenttivaaleissa tai presidentinvaalissa alle 1 500 euroa.

Näiden rajoitusten on tarkoitus suojata suhteellisen pienen lahjoituksen antaneiden yksityisyyttä. Siksi tällaisen yksityishenkilön henkilöllisyyttä ei valiokunnan mielestä saa paljastaa myöskään vaalimainontaa koskevan säännöksen nojalla. Valiokunta ehdottaa jäljempänä tätä tarkoittavan tarkennuksen tekemistä asianomaisiin lakeihin.

Tuki.

Ilmoitusvelvollisuuden osalta ratkaisevaa on, mikä katsotaan tueksi, miten se lasketaan ja millainen tuki on kiellettyä. Puoluelakiehdotuksen 8 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tueksi puolueelle tai puolueyhdistykselle luetaan sen rahana, tavarana, palveluna tai muulla vastaavalla tavalla saamat suoritukset. Tukena ei saman momentin toisen virkkeen 2 kohdan mukaan kuitenkaan pidetä puolueen tai puolueyhdistyksen tavanomaiseen järjestötoimintaan tai omaisuuden hoitoon liittyviä käyvän arvon mukaisia suorituksia. Perustelujen (s. 9) mukaan vaalikampanjan varainhankintaan liittyvät suoritukset ovat kuitenkin ilmoitusvelvollisuuden piirissä. Esimerkiksi vaaliseminaarin lipputulot eivät hallituksen esityksen mukaan ole ehdotuksessa tarkoitettuja tavanomaiseen järjestötoimintaan liittyviä suorituksia.

Puolueen, puolueyhdistyksen ja puolueen lähiyhteisön saaman tuen määrästä ja sen antajasta on ilmoitettava Valtiontalouden tarkastusvirastolle, jos yksittäisen tuen tai useista samalta tukijalta saaduista suorituksista koostuvan tuen arvo on vähintään 1 500 euroa kalenterivuodessa (ns. ajantasainen ilmoitus). Tämä tuki ilmoitetaan bruttomääräisenä.

Kiellettyä puolestaan on mm. vastaanottaa tukea valtiolta, kunnalta, kuntayhtymältä, valtion tai kunnan liikelaitokselta, julkisoikeudelliselta yhdistykseltä, laitokselta tai säätiöltä taikka valtion tai kunnan määräysvallassa olevalta yhtiöltä. Tämä ei kuitenkaan koske toimitilojen käyttöä puolueen, puolueyhdistyksen tai puolueen lähiyhteisön tarpeisiin eikä "tavanomaista vieraanvaraisuutta". Viimeksi mainitusta esitetään hallituksen esityksen perusteluissa (s. 11) esimerkkinä kahvitarjoilu. Valiokunnan mielestä näin ymmärrettynä rajoitus on liiallinen ja ilmaisee tarpeettomasti epäluottamusta puoluetoimintaan. Siksi valiokunta katsoo, että "tavanomaista vieraanvaraisuutta" on tulkittava laveammin. Tällöin käsite kattaa esimerkiksi kohtuullisen ruokatarjoilun samoin kuin vähäiset muistolahjat.

Yksittäisen ehdokkaan vaalirahoitus voi puolestaan koostua voimassa olevan lain 2 §:n 2 momentin mukaan ensiksikin ehdokkaan omista varoista ja ehdokkaan ottamista lainoista, toiseksi ehdokkaan, ehdokkaan tukiryhmän tai muun yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimivan yhteisön saamasta tuesta ja kolmanneksi muusta tuesta. Ehdotetun 6 §:n 2 momentin mukaan erikseen olisi ilmoitettava kukin yksittäinen tuki ja sen antaja, jos tuen arvo on kunnallisvaaleissa vähintään 800 euroa taikka eduskuntavaaleissa, europarlamenttivaaleissa tai presidentinvaalissa vähintään 1 500 euroa. Jos tuki on annettu ostamalla yksilöitäviä tavaroita tai palveluita taikka vastaavalla vastikkeellisella tavalla, erikseen ilmoitettavaksi tueksi luetaan vain sen nettomääräinen arvo.

Jos hankinnat tehdään vapailta markkinoilta ja niistä saadaan alennusta, tuen arvo täytyy arvioida sen mukaan, onko alennus tavanomainen. Esimerkiksi erilaiset lehtien ja muiden yritysten antamat yleiset paljousalennukset tulee katsoa tavanomaisiksi ilmaispalveluiksi eikä niitä tarvitse sisällyttää ilmoituksiin (ks. HE 13/2009 vp, s. 21/I). Vaikka nyt käsiteltävän hallituksen esityksen perusteluissa ei ole puoluelain osalta vastaavaa mainintaa, perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että samaa periaatetta sovelletaan myös puolueen, puolueyhdistyksen ja puolueen lähiyhteisön saaman tuen arvioinnissa.

Rahankeräyslain muutos

Rahankeräyslakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että rahankeräyslupaa ei tarvita yleisissä vaaleissa ehdokkaana olevan tukemiseksi yksinomaan toimivan yhdistyksen eikä puoluelain 8 §:n 1 momentissa tarkoitetun puolueyhdistyksen kampanja-aikana järjestämään rahankeräykseen vaalikampanjan kulujen kattamiseksi. Kampanja-aika määriteltäisiin samoin kuin edellä puoluelain ja ehdokkaan vaalirahoituksen muuttamista koskevan lain yhteydessä.

Ehdotuksen perustelut ovat niukat. Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin tällaista vapautusta luvan hakemisesta perusteltuna, koska kyse on hyvin rajallisena aikana toimeenpantavista keräyksistä ja luvan hakeminen niille aiheuttaisi huomattavasti hallinnollista työtä. Valiokunta huomauttaa lisäksi siitä, että tällaiset keräykset eivät ole vapautettuja rahankeräyslain 21 §:n mukaisesta tilitysvelvollisuudesta, minkä lisäksi Poliisihallitus voi 22 §:n nojalla tietyin edellytyksin kieltää jatkamasta rahankeräyksen toimeenpanoa ja rahankeräyksellä saatujen varojen käyttämistä.

Paitsi edellä mainituista käytännön syistä perustuslakivaliokunta pitää myös periaatteellisista syistä perusteltuna, että mainittujen keräysten toimeenpano sallitaan ilman rahankeräyslupaa. Valiokunnan mielestä yleisiin vaaleihin nojaavan kansanvaltaisen järjestelmän luonteeseen sopisi nimittäin kovin huonosti se, että järjestelmän keskeiset poliittiset toimijat joutuisivat hakemaan poliisiviranomaiselta lupaa rahoittaakseen vaalikampanjaansa.