Yleisperustelut

Yleisarvio

Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa äänioikeuden käyttäminen sähköisesti äänestyspaikoilla, ennakkoäänestyspaikoilla ja kotiäänestyksessä. Tarkoitus on ottaa sähköinen äänestysmahdollisuus käyttöön aluksi kokeiluluonteisesti vain kolmessa oikeusministeriön asetuksella säädettävässä Uudenmaan vaalipiirin kunnassa. Kokemusten karttuessa sääntely on suunniteltu ulotettavaksi vaiheittain koko maahan. Ehdotuksessa on näin ollen asiallisesti kysymys alueellisesti rajatusta ja vähitellen laajenevasta kokeilusta, vaikka tämä ei lakiehdotuksen säännöksistä suoranaisesti ilmenekään.

Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta. Valiokunta on tällöin korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa (esim. PeVL 4/2003 vp, s. 2/I, PeVL 8/2003 vp, s. 3/I).

Sähköisen äänestysmahdollisuuden käyttöönotolla pyritään nopeuttamaan äänestysmenettelyjä ennen muuta ennakkoäänestyspaikoilla samoin kuin vähentämään ja yksinkertaistamaan vaaliviranomaisten työtä sekä saamaan aikaan kustannussäästöjä. Uuden tekniikan voidaan arvioida ajan oloon parantavan äänestämismahdollisuuksia ja siten edistävän perustuslain 14 §:ssä turvattujen vaali- ja osallistumisoikeuksien käyttämistä. Näin ollen sääntelyllä tavoitellaan perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä päämääriä. Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei sääntelyllä puututa kenenkään oikeuteen äänestää perinteisellä äänestyslipulla, vaan kehitetään vaihtoehtoa perinteisen äänestystavan rinnalle, ei sääntely sisältönsä puolesta muodostu ongelmalliseksi perustuslain yhdenvertaisuussäännösten kannalta.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä sinänsä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Kokeilualueen sääntely ja kokeilulain määräaikaisuus

Sähköisen äänestysmahdollisuuden tarjoavista kunnista säädetään ehdotetun 83 a §:n 2 momentin nojalla oikeusministeriön asetuksella. Ministeriön asetuksella säädetään myös niistä ennakkoäänestyspaikoista ja vaalipäivän äänestyspaikoista, joissa asianomaisten kuntien äänioikeutetut voivat äänestää sähköisesti. Lisäksi oikeusministeriön asetuksella säädetään 3 momentin perusteella niistä kunnista, joissa ennakkoäänestys laitoksessa ja kotiäänestys voidaan toimittaa sähköistä äänestystapaa käyttämällä. Sähköisen äänestysmahdollisuuden käyttämisestä suomalaisilla laivoilla säädetään 3 momentin nojalla niin ikään oikeusministeriön asetuksella. Sähköistä äänestystä on valiokunnan saaman selvityksen mukaan ollut tarkoitus kokeilla Kauniaisten, Karkkilan ja Vihdin kunnissa.

Ehdotukset ovat näiltä osin merkityksellisiä perustuslain 14, 25 ja 54 §:n niiden säännösten kannalta, joilla kunnallisten ja valtiollisten vaalien sääntely on pidätetty lain alaan. Jokaisella kahdeksantoista vuotta täyttäneellä Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella on perustuslain 14 §:n 2 momentin perusteella oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan kuin lailla säädetään. Eduskuntavaalien ajankohdasta, ehdokkaiden asettamisesta, vaalien toimittamisesta ja vaalipiireistä säädetään perustuslain 25 §:n 4 momentin mukaan lailla. Tasavallan presidentin vaalin osalta vastaavan sisältöinen lakivaraus on perustuslain 54 §:n 3 momentissa. Vaalin ajankohdasta ja presidentin valitsemisessa noudatettavasta menettelystä säädetään sen perusteella tarkemmin lailla.

Perustuslakivaliokunta on kokeiluluonteista lainsäädäntöä arvioidessaan vakiintuneesti korostanut perusoikeussääntelyyn yleisesti kohdistuvaa lailla säätämisen vaatimusta ja todennut sen ulottuvan myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen (PeVL 58/2001 vp, s. 2/II, PeVL 11/2002 vp, s. 3/II, PeVL 70/2002 vp, s. 2/II). Vaatimus on tullut ottaa huomioon muun ohella kokeilualueen määrittelyssä. Tältä pohjalta valiokunta on kokeiluhankkeiden yhteydessä pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä, että kokeilualueesta säädetään suoraan laissa tai — toissijaisesti — päätöksenteko kokeilualueesta sidotaan lailla riittävän täsmällisesti määriteltyihin kriteereihin (PeVL 19/1997 vp, s. 3/II, PeVL 58/2001 vp, s. 2/II, PeVL 11/2002 vp, s. 3/II, PeVL 39/2002 vp, s. 2/II, PeVL 70/2002 vp, s. 2/II, vrt. PeVL 4/2003 vp, s. 2/II). Kokeilusäännöksille on lisäksi tullut asettaa voimassaolorajoitus siten, että ne ovat voimassa vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan (PeVL 58/2001 vp, s. 2/II, PeVL 39/2002 vp, s. 2/II, PeVL 70/2002 vp, s. 2/II, PeVL 8/2003 vp, s. 3).

Ehdotetut 83 a §:n 2 ja 3 momentin pysyväisluonteiset ja asiallisesti täysin avoimet asetuksenantovaltuudet eivät täytä valiokunnan käytännössä asetettuja vaatimuksia. Sääntelyn perusoikeuskytkentöjen vuoksi kokeilualueesta on tarpeen säätää suoraan laissa. Valiokunta on tarkistanut lakiehdotusta tämän mukaisesti lisäämällä voimaantulosäännökseen maininnan lain soveltamisesta vain suunnitelluissa kolmessa kunnassa. Lisäksi valiokunta on rajannut lain olemaan voimassa vai kokeiluun tarvittavan määräajan. Käsillä olevan kaltaisen sääntelyn yhteydessä on tärkeää, että myös kokeilun mahdollisesta jatkamisesta ja laajentamisesta samoin kuin sääntelyn mahdollisesta ulottamisesta pysyväisluonteisesti koko maahan päättää saatujen kokemusten perusteella eduskunta.

Kokeilun toimeenpano

Vaalit.

Sähköistä äänestystä on esityksen perusteella ollut tarkoitus kokeilla ensi vaiheessa jo vuoden 2007 eduskuntavaalien yhteydessä. Mahdollisuus äänestää sähköisesti voi vaikuttaa monella tavalla äänestyskäyttäytymiseen ja siten myös vaalien tulokseen. Äänioikeuden yhtäläisyyden näkökulmasta ei siksi ole aivan ongelmatonta, jos äänestysmahdollisuudet ovat vaalipiirin eri osissa merkittävästi erilaiset. Näistä syistä kokeilu on valiokunnan mielestä perusteltua panna toimeen niin, ettei äänestysmahdollisuuksille muodostu vaalipiirin sisällä merkittäviä eroja.

Sähköisen äänestyksen kokeileminen esimerkiksi Uudenmaan vaalipiirin kaikissa kunnissa ei ole eduskuntavaalien läheisyyden takia käytännössä mahdollista. Kokeilua ei ole asianmukaista panna ensi vaiheessa toimeen valtiollisten vaalien yhteydessä. Luontevaa valiokunnan mielestä on sähköisen äänestysjärjestelmän kehitysvaihekin huomioon ottaen kokeilla sähköistä äänestysmahdollisuutta kunnallisvaalien yhteydessä. Valiokunta on tarkistanut lakiehdotusta tällä tavoin.

Äänestysvaihtoehdot.

Sähköisesti äänestävällä ei ehdotuksen perusteella ole mahdollisuutta äänestää tyhjää, vaan hänen on annettava äänensä jollekulle asetetuista ehdokkaista. Sähköistä äänestysjärjestelmää käyttävällä on siten tältä osin rajatummat mahdollisuudet kuin perinteisellä tavalla äänestävällä. Tällaiselle rajaukselle ei valiokunnan mielestä ole kestäviä perusteita. Vaikka tyhjä tai muulla perusteella mitätön ääni ei vaikutakaan vaalien tulokseen, tulee äänestäjällä olla kansanvaltaisen yhteiskunnan vapaissa vaaleissa mahdollisuus käyttää äänioikeuttaan myös sen ilmaisemiseen, ettei hän anna ääntään kenellekään ehdokkaista. Tämä mahdollisuus tulee periaatteellisista syistä olla myös sähköisesti äänestävän käytettävissä. Valiokunta on tarkistanut lakiehdotusta tämän mukaisesti.

Muita seikkoja

Vaalilain voimassa oleva 195 § sisältää yleissäännöksen oikeusministeriön toimivallasta antaa tarkempia määräyksiä ja ohjeita lain soveltamisesta. Valtuudessa on pääosin kysymys ministeriölle ylimpänä vaaliviranomaisena kuuluvasta toimivallasta antaa muille vaaliviranomaisille ns. hallinnon sisäisiä määräyksiä. Ministeriön norminasettamisvaltuudet on valiokunnan mielestä kuitenkin myös tällaisessa tapauksessa syytä muotoilla laissa perustuslain 80 §:n ilmentämän pääsäännön mukaan tarkoittamaan ministeriön asetuksen antamista etenkin, kun määräyksillä on monissa tapauksissa myös äänestäjiin ja siten hallinnon ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia. Asetuksenantovaltuuksien tulee olla säännös- tai asiakohtaisia ja joka tapauksessa vaalilain 195 §:n yleissäännökseen verrattuna olennaisesti tarkempia. Lisäksi perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt säännöksiä ohjeiden antamisesta laeissa tarpeettomina, koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin. Ohjeiden antamista tarkoittavat säännökset ovat omiaan hämärtämään lain nojalla annettavien velvoittavien oikeussääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa (esim. PeVL 14/2006 vp, s. 3). Valtioneuvoston piirissä tulee näistä syistä ryhtyä toimenpiteisiin vaalilain norminasettamisvaltuuksien saattamiseksi vastaamaan perustuslain 80 §:stä ja perustuslakivaliokunnan käytännöstä johtuvia vaatimuksia.