Yleisperustelut
Yleisarvio
Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on
mahdollistaa äänioikeuden käyttäminen
sähköisesti äänestyspaikoilla,
ennakkoäänestyspaikoilla ja kotiäänestyksessä.
Tarkoitus on ottaa sähköinen äänestysmahdollisuus
käyttöön aluksi kokeiluluonteisesti vain
kolmessa oikeusministeriön asetuksella säädettävässä Uudenmaan
vaalipiirin kunnassa. Kokemusten karttuessa sääntely on
suunniteltu ulotettavaksi vaiheittain koko maahan. Ehdotuksessa
on näin ollen asiallisesti kysymys alueellisesti rajatusta
ja vähitellen laajenevasta kokeilusta, vaikka tämä ei
lakiehdotuksen säännöksistä suoranaisesti
ilmenekään.
Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti
samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Perustuslakivaliokunta
on kuitenkin pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa
kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden
kannalta. Valiokunta on tällöin korostanut, ettei
yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu
saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen,
jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa
suhteessa (esim. PeVL 4/2003 vp, s.
2/I, PeVL 8/2003 vp, s. 3/I).
Sähköisen äänestysmahdollisuuden
käyttöönotolla pyritään
nopeuttamaan äänestysmenettelyjä ennen
muuta ennakkoäänestyspaikoilla samoin kuin vähentämään
ja yksinkertaistamaan vaaliviranomaisten työtä sekä saamaan
aikaan kustannussäästöjä. Uuden
tekniikan voidaan arvioida ajan oloon parantavan äänestämismahdollisuuksia
ja siten edistävän perustuslain 14 §:ssä turvattujen
vaali- ja osallistumisoikeuksien käyttämistä.
Näin ollen sääntelyllä tavoitellaan
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä päämääriä.
Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei sääntelyllä puututa
kenenkään oikeuteen äänestää perinteisellä äänestyslipulla,
vaan kehitetään vaihtoehtoa perinteisen äänestystavan
rinnalle, ei sääntely sisältönsä puolesta
muodostu ongelmalliseksi perustuslain yhdenvertaisuussäännösten
kannalta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä sinänsä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Kokeilualueen sääntely ja kokeilulain määräaikaisuus
Sähköisen äänestysmahdollisuuden
tarjoavista kunnista säädetään
ehdotetun 83 a §:n 2 momentin nojalla oikeusministeriön
asetuksella. Ministeriön asetuksella säädetään
myös niistä ennakkoäänestyspaikoista
ja vaalipäivän äänestyspaikoista,
joissa asianomaisten kuntien äänioikeutetut voivat äänestää sähköisesti.
Lisäksi oikeusministeriön asetuksella säädetään
3 momentin perusteella niistä kunnista, joissa ennakkoäänestys
laitoksessa ja kotiäänestys voidaan toimittaa sähköistä äänestystapaa
käyttämällä. Sähköisen äänestysmahdollisuuden
käyttämisestä suomalaisilla laivoilla
säädetään 3 momentin nojalla niin
ikään oikeusministeriön asetuksella.
Sähköistä äänestystä on
valiokunnan saaman selvityksen mukaan ollut tarkoitus kokeilla Kauniaisten,
Karkkilan ja Vihdin kunnissa.
Ehdotukset ovat näiltä osin merkityksellisiä perustuslain
14, 25 ja 54 §:n niiden säännösten kannalta,
joilla kunnallisten ja valtiollisten vaalien sääntely
on pidätetty lain alaan. Jokaisella kahdeksantoista vuotta
täyttäneellä Suomen kansalaisella ja
maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella on perustuslain 14 §:n
2 momentin perusteella oikeus äänestää kunnallisvaaleissa
ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen
mukaan kuin lailla säädetään.
Eduskuntavaalien ajankohdasta, ehdokkaiden asettamisesta, vaalien
toimittamisesta ja vaalipiireistä säädetään perustuslain
25 §:n 4 momentin mukaan lailla. Tasavallan presidentin
vaalin osalta vastaavan sisältöinen lakivaraus
on perustuslain 54 §:n 3 momentissa.
Vaalin ajankohdasta ja presidentin valitsemisessa noudatettavasta
menettelystä säädetään
sen perusteella tarkemmin lailla.
Perustuslakivaliokunta on kokeiluluonteista lainsäädäntöä arvioidessaan
vakiintuneesti korostanut perusoikeussääntelyyn
yleisesti kohdistuvaa lailla säätämisen
vaatimusta ja todennut sen ulottuvan myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen
(PeVL 58/2001 vp, s. 2/II, PeVL
11/2002 vp, s. 3/II, PeVL 70/2002
vp, s. 2/II). Vaatimus on tullut ottaa huomioon
muun ohella kokeilualueen määrittelyssä.
Tältä pohjalta valiokunta on kokeiluhankkeiden
yhteydessä pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käytön edellytyksenä, että kokeilualueesta
säädetään suoraan laissa tai — toissijaisesti — päätöksenteko
kokeilualueesta sidotaan lailla riittävän täsmällisesti
määriteltyihin kriteereihin (PeVL 19/1997 vp,
s. 3/II, PeVL 58/2001 vp, s.
2/II, PeVL 11/2002 vp, s. 3/II, PeVL
39/2002 vp, s. 2/II, PeVL 70/2002
vp, s. 2/II, vrt. PeVL 4/2003
vp, s. 2/II). Kokeilusäännöksille
on lisäksi tullut asettaa voimassaolorajoitus siten, että ne
ovat voimassa vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan (PeVL
58/2001 vp, s. 2/II, PeVL 39/2002
vp, s. 2/II, PeVL 70/2002
vp, s. 2/II, PeVL 8/2003 vp,
s. 3).
Ehdotetut 83 a §:n 2 ja 3 momentin pysyväisluonteiset
ja asiallisesti täysin avoimet asetuksenantovaltuudet
eivät täytä valiokunnan käytännössä asetettuja
vaatimuksia. Sääntelyn perusoikeuskytkentöjen
vuoksi kokeilualueesta on tarpeen säätää suoraan
laissa. Valiokunta on tarkistanut lakiehdotusta tämän
mukaisesti lisäämällä voimaantulosäännökseen
maininnan lain soveltamisesta vain suunnitelluissa kolmessa kunnassa.
Lisäksi valiokunta on rajannut lain olemaan voimassa vai
kokeiluun tarvittavan määräajan. Käsillä olevan
kaltaisen sääntelyn yhteydessä on tärkeää,
että myös kokeilun mahdollisesta jatkamisesta
ja laajentamisesta samoin kuin sääntelyn mahdollisesta
ulottamisesta pysyväisluonteisesti koko maahan päättää saatujen
kokemusten perusteella eduskunta.
Kokeilun toimeenpano
Vaalit.
Sähköistä äänestystä on
esityksen perusteella ollut tarkoitus kokeilla ensi vaiheessa jo vuoden
2007 eduskuntavaalien yhteydessä. Mahdollisuus äänestää sähköisesti
voi vaikuttaa monella tavalla äänestyskäyttäytymiseen
ja siten myös vaalien tulokseen. Äänioikeuden
yhtäläisyyden näkökulmasta ei
siksi ole aivan ongelmatonta, jos äänestysmahdollisuudet
ovat vaalipiirin eri osissa merkittävästi erilaiset.
Näistä syistä kokeilu on valiokunnan
mielestä perusteltua panna toimeen niin, ettei äänestysmahdollisuuksille
muodostu vaalipiirin sisällä merkittäviä eroja.
Sähköisen äänestyksen kokeileminen
esimerkiksi Uudenmaan vaalipiirin kaikissa kunnissa ei ole eduskuntavaalien
läheisyyden takia käytännössä mahdollista.
Kokeilua ei ole asianmukaista panna ensi vaiheessa toimeen valtiollisten
vaalien yhteydessä. Luontevaa valiokunnan mielestä on
sähköisen äänestysjärjestelmän
kehitysvaihekin huomioon ottaen kokeilla sähköistä äänestysmahdollisuutta
kunnallisvaalien yhteydessä. Valiokunta on tarkistanut
lakiehdotusta tällä tavoin.
Äänestysvaihtoehdot.
Sähköisesti äänestävällä ei
ehdotuksen perusteella ole mahdollisuutta äänestää tyhjää,
vaan hänen on annettava äänensä jollekulle
asetetuista ehdokkaista. Sähköistä äänestysjärjestelmää käyttävällä on
siten tältä osin rajatummat mahdollisuudet kuin
perinteisellä tavalla äänestävällä.
Tällaiselle rajaukselle ei valiokunnan mielestä ole
kestäviä perusteita. Vaikka tyhjä tai
muulla perusteella mitätön ääni ei
vaikutakaan vaalien tulokseen, tulee äänestäjällä olla
kansanvaltaisen yhteiskunnan vapaissa vaaleissa mahdollisuus käyttää äänioikeuttaan
myös
sen ilmaisemiseen, ettei hän anna ääntään kenellekään
ehdokkaista. Tämä mahdollisuus tulee periaatteellisista
syistä olla myös sähköisesti äänestävän
käytettävissä. Valiokunta on tarkistanut
lakiehdotusta tämän mukaisesti.
Muita seikkoja
Vaalilain voimassa oleva 195 § sisältää yleissäännöksen
oikeusministeriön toimivallasta antaa tarkempia määräyksiä ja
ohjeita lain soveltamisesta. Valtuudessa on pääosin
kysymys ministeriölle ylimpänä vaaliviranomaisena
kuuluvasta toimivallasta antaa muille vaaliviranomaisille ns. hallinnon
sisäisiä määräyksiä.
Ministeriön norminasettamisvaltuudet on valiokunnan mielestä kuitenkin
myös tällaisessa tapauksessa syytä muotoilla
laissa perustuslain 80 §:n ilmentämän
pääsäännön mukaan tarkoittamaan
ministeriön asetuksen antamista etenkin, kun määräyksillä on
monissa tapauksissa myös äänestäjiin
ja siten hallinnon ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia. Asetuksenantovaltuuksien
tulee olla säännös- tai asiakohtaisia
ja joka tapauksessa vaalilain 195 §:n yleissäännökseen
verrattuna olennaisesti tarkempia. Lisäksi perustuslakivaliokunta
on vakiintuneesti pitänyt säännöksiä ohjeiden
antamisesta laeissa tarpeettomina, koska viranomainen voi laissa
säädetyn tehtävänsä alalla
antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin. Ohjeiden antamista tarkoittavat
säännökset ovat omiaan hämärtämään
lain nojalla annettavien velvoittavien oikeussääntöjen
ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa (esim.
PeVL 14/2006 vp, s. 3). Valtioneuvoston piirissä tulee näistä syistä ryhtyä toimenpiteisiin
vaalilain norminasettamisvaltuuksien saattamiseksi vastaamaan perustuslain
80 §:stä ja perustuslakivaliokunnan käytännöstä johtuvia
vaatimuksia.
Yksityiskohtaiset perustelut
83 a §. Äänestäminen sähköisesti.
Valiokunta on yleisperusteluista ilmenevistä syistä poistanut
2 ja 3 momentin säännökset oikeusministeriön
toimivallasta säätää asetuksella
sähköisen äänestyksen alueellisesti
ja äänestyspaikkakohtaisesti rajatusta toimeenpanosta.
Poistojen johdosta ehdotetun pykälän 4 momentti
siirtyy 2 momentiksi.
Valiokunta on lisännyt valtuussäännösten poistamisen
takia tarvittavat maininnat lain alueellisesta, äänestyspaikkakohtaisesta
ja henkilöllisestä sovellettavuudesta lain voimaantulosäännökseen.
Sen mukaan mahdollisuus äänestää sähköisesti
on Kauniaisten, Karkkilan ja Vihdin kuntien äänioikeutetuilla
vuonna 2008 toimitettavissa kunnallisvaaleissa kyseisten kuntien
yleisissä ennakkoäänestyspaikoissa ja vaalipäivän äänestyspaikoissa.
83 b §. Menettely äänestettäessä sähköisesti.
Pykälän 1 momentista on poistettu viittaus
valiokunnan 83 a §:stä poistamiin 2 ja 3 momenttiin
sekä lain soveltamisalan tarkistamisen takia tarpeettomaksi
käynyt maininta vaalitoimikunnasta. Lisäksi 1
momenttia on tarkistettu sanonnallisesti.
Pykälän 2 momentista on poistettu maininta vaalitoimikunnasta
ja momenttiin on lisätty säännös
vaalitoimitsijan tai vaalilautakunnan tehtävästä laatia
ja antaa äänestäjälle sähköinen äänestyskortti.
Valiokunta on muuttanut 3 momentin 1 kohtaa poistamalla valtuuden
oikeusministeriön toimivallasta säännellä sähköiseen äänestysjärjestelmään
tunnistautumisen tapoja ja täydentämällä kohtaa
säännöksellä, jonka mukaan äänestäjä tunnistautuu
järjestelmään sähköisen äänestyskortin
avulla. Momentin 2 kohtaa on tarkistettu yksinkertaistamalla säännöksiä äänestäjän
käytettävissä olevista valintavaihtoehdoista
sekä lisäämällä kohtaan
maininta äänestäjän mahdollisuudesta äänestää tyhjää.
Lisäksi on tarkistettu momentin kieliasua.
Valiokunta on poistanut pykälän 2 ja 3 momenttiin
tehtyjen muutosten takia tarpeettomaksi käyneen 4 momentin.
Ehdotettu 5 momentti siirtyy tämän vuoksi 4 momentiksi.
83 d §. Muut menettelyt sähköisessä äänestyksessä.
Valiokunta on tarkistanut pykälää sanonnallisesti
sekä lisännyt pykälään
maininnan lain 85 §:n 1 momentin 5 kohdan soveltamisesta
sähköiseen äänestykseen. Sähköinen ääni
on näin ollen mitätön, jos siitä ei
selvästi ilmene, kenelle ehdokkaalle ääni
on annettu. Myös tyhjä ääni on
viittaussäännöksen perusteella mitätön.
Pykälään on lisätty viittaus
myös 184 §:ään vaaliasiamiesten
ja vaalitarkkailijoiden läsnäolo-oikeudesta.
Tämän viittauksen takia ehdotetun 86 a §:n
3 momentti käy tarpeettomaksi.
86 a §. Sähköisten äänten
laskenta.
Pykälän 1 ja 4 momentista on poistettu
valtiollisiin vaaleihin viittaavat maininnat.
Pykälän 3 momentti on poistettu, koska säännös
184 §:ssä mainittujen henkilöiden läsnäolo-oikeudesta
sähköisten äänten laskennassa
on käynyt valiokunnan 83 d §:ään
tekemän muutoksen takia tarpeettomaksi. Ehdotetun pykälän
4 ja 5 momentti siirtyvät näin ollen 3 ja 4 momentiksi.
Ehdotetusta 4 momentista on poistettu maininnat eduskuntavaalien
yhteydessä asetettavista vaalipiirilautakunnista tarpeettomina.
Voimaantulosäännös.
Valiokunta on tarkistanut voimaantulosäännöstä siten,
että laki on voimassa 1.1.2007—31.12.2008 välisen
määräajan. Säännökseen
lisättyjen mainintojen perusteella lakia sovelletaan vuonna
2008 toimitettavissa kunnallisvaaleissa, jolloin Kauniaisten, Karkkilan
ja Vihdin kuntien äänioikeutetuilla on mahdollisuus äänestää sähköisesti
kyseisten kuntien yleisissä ennakkoäänestyspaikoissa
ja vaalipäivän äänestyspaikoissa.