PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 4/2013 vp

PeVM 4/2013 vp - M 2/2013 vp

Tarkistettu versio 2.0

Perustuslain 115 §:n mukainen muistutus pääministeri Jyrki Kataisen virkatoimen lainmukaisuuden tutkimiseksi

JOHDANTO

Vireilletulo

Perustuslakivaliokuntaan on 7 päivänä maaliskuuta 2013 saapunut perustuslain 115 §:n nojalla tehty ed. Teuvo Hakkaraisen ja yhdeksän muun edustajan 6 päivänä maaliskuuta 2013 allekirjoittama muistutuskirjelmä, joka sisältää muistutuksen pääministeri Jyrki Kataisen virkatoimen lainmukaisuuden tutkimiseksi (M 2/2013 vp). Muistutuskirjelmä on tämän mietinnön liitteenä n:o 1.

Asian käsittelyvaiheet

Valiokunta varasi välittömästi muistutuksen saavuttua valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain (196/2000) 3 §:n 1 momentin mukaisesti pääministeri Kataiselle tilaisuuden antaa lausunto valiokunnalle tehdystä muistutuksesta. Katainen toimitti 3 päivänä huhtikuuta 2013 pidettyyn valiokunnan kokoukseen kirjallisen lausunnon, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 2. Samana päivänä valiokunta kuuli oikeuskansleri Jaakko Jonkkaa. Oikeuskanslerilta saadun selvityksen mukaan hänelle on tehty kanteluita, joiden kohteena ovat osin samat tosiseikastot kuin valiokunnan käsiteltävänä olevassa ministerivastuuasiassa. Valiokunta pyysi, että oikeuskansleri selvittää kanteluita tutkiessaan myös pääministerin virkatoimien lainmukaisuutta valiokunnan käsiteltävänä olevassa muistutuksessa tarkoitetuilta osin.

Oikeuskansleri oli valiokunnassa uudelleen kuultavana 16 päivänä toukokuuta 2013. Hän antoi valiokunnalle seuraavilta henkilöiltä saamansa kirjalliset lausunnot:

  • entinen valtiosihteeri Velipekka Nummikoski, valtiosihteeri Olli-Pekka Heinonen, alivaltiosihteeri Timo Lankinen, entinen taloudellisten asioiden alivaltiosihteeri Jukka Pekkarinen, osastopäällikkö, ylijohtaja Auni-Marja Vilavaara, neuvotteleva virkamies Riitta Kirjavainen ja entinen erityisasiantuntija Valtteri Nieminen valtioneuvoston kansliasta,
  • hallituksen puheenjohtaja, professori Arto Mustajoki, pääjohtaja Heikki Manila, entinen pääjohtaja Markku Mattila, ylijohtaja Ossi Malmberg, entinen ylijohtaja Riitta Mustonen, entinen strategiajohtaja Leena Treuthardt ja lakimies Maija Seppälä Suomen Akatemiasta,
  • Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitran yliasiamies Mikko Kosonen sekä
  • Tekes — teknologian ja innovaatioiden edistämiskeskuksen pääjohtaja Pekka Soini.

Lisäksi Jonkka jätti valiokunnalle Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastajan vuosiyhteenvedon 25.4.2013 valtioneuvoston kanslian vuoden 2012 tilintarkastuksesta.

Valiokunta kuuli entistä valtiosihteeriä, toimitusjohtaja Velipekka Nummikoskea 28 päivänä toukokuuta 2013 ja professori Pekka Himasta 31 päivänä toukokuuta 2013. Lisäksi valiokunta kuuli 7 päivänä kesäkuuta 2013 valtakunnansyyttäjä Matti Nissistä ja professori Leena Halilaa.

Kuulemisten jälkeen valiokunta varasi valtakunnan oikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaisesti pääministeri Kataiselle tilaisuuden antaa vastine kertyneestä aineistosta. Katainen toimitti 13 päivänä kesäkuuta 2013 valiokunnalle vastineen, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi n:o 3.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

valtioneuvoston oikeuskansleri Jaakko Jonkka, Oikeuskanslerinvirasto

valtakunnansyyttäjä Matti Nissinen, Valtakunnansyyttäjänvirasto

toimitusjohtaja Velipekka Nummikoski

professori Leena Halila

professori Pekka Himanen

MUISTUTUS SEKÄ PÄÄMINISTERI KATAISEN LAUSUNTO JA VASTINE

Muistutus

Muistutuksen tekijät pyytävät perustuslakivaliokuntaa tutkimaan, onko pääministeri Katainen tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta olennaisesti rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat velvollisuutensa tai menetellyt muutoin virkatoimessaan selvästi lain vastaisesti osallistuessaan rahoituksen järjestämiseen Sofos Oy:n tutkimushankkeelle.

Sofos Oy:n omistaa professori Pekka Himanen, joka on muistutuksen mukaan Kataisen ystävä. Katainen on yhdessä Himasen kanssa tavannut syksyllä 2011 Suomen Akatemian, Sitran ja Tekesin edustajat ja keskustellut Sofos Oy:n tutkimushankkeen rahoittamisesta. Ennen tätä keskustelua pääministeri Katainen oli tavannut Himasen ja keskustellut hänen kanssaan hankkeesta ja sen rahoittamisesta.

Valtioneuvoston kanslian tilaamasta tutkimuksesta maksetaan Sofos Oy:lle 700 000 euroa. Muistutuskirjelmän allekirjoittajat katsovat, että Katainen on aktiivisesti toiminut ja edistänyt ystävänsä omistaman Sofos Oy:n intressiä valitsemalla yhtiön suunnitellun tutkimushankkeen toteuttajaksi ja osallistumalla neuvotteluun, jossa valtioneuvoston nimitysvallan alaisten laitosten johtajille esitettiin Sofos Oy:n tutkimushankkeen rahoittamista ilman kilpailutusta ja tavanomaista arviointia. Muistutuksessa pyydetään tutkimaan, onko Katainen toiminut laillisesti ottaen huomioon perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden.

Muistutuskirjelmässä mainitaan rikoslain virkarikoksia koskevan 40 luvun 7 §:n virka-aseman väärinkäyttö ja 10 §:n tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen.

Pääministeri Jyrki Kataisen lausunto ja vastine

Lausunnossaan Katainen kuvaa eduskunnalle vuonna 2013 annettavan valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelua ja siihen liittyvää kansainvälistä tutkimushanketta. Hän kertoo keskustelustaan professori Pekka Himasen kanssa sekä järjestämästään tapaamisesta 27.9.2011, johon osallistuivat hänen lisäkseen tulevan yhteistyösopimuksen osapuolten edustajat ja valtioneuvoston kanslian virkamiehiä.

Pääministeri perustelee lausunnossaan seikkaperäisesti, miksi julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007), myöhemmin hankintalaki, menettelysääntöjä ei sovellettu tutkimushankkeeseen. Tutkimushanke on yhteisrahoitteinen tutkimus, jonka kustannukset jakautuvat Sitran, Sofos Oy:n, Suomen Akatemian ja Tekesin kesken. Hankkeeseen osallistuvat eivät korvaa suoritettua tutkimuspalvelua kokonaan. Hankkeen lopputulokset ovat myös muiden kuin hankkeeseen osallistuvien osapuolten hyödynnettävissä. Hankintalain 8 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan lakia ei sovelleta palveluhankintoihin, jotka koskevat tutkimus- ja kehittämispalveluja, paitsi jos niistä saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi ja hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan.

Lausunnossa arvioidaan hallintolain 28 §:n 1 momentissa säädettyjen esteellisyysperusteiden soveltuvuutta käsillä olevaan tapaukseen. Lausunnon mukaan mikään momentin 1—6 kohdan esteellisyysperusteista ei ole merkityksellinen tapauksessa. Tarkemmin tarkastellun 7 kohdan osalta Katainen toteaa, että Himanen on hänen tuttavansa, mutta Himanen ei ole hänelle hallintolain 28 §:ssä tarkoitettu läheinen henkilö. Heidän välillään ei ole muutoinkaan merkityksellistä tai kiinteää tuttavuus- eikä yhteistyösuhdetta tai muuta keskinäistä sidonnaisuutta. He ovat tunteneet toisensa usean vuoden ajan. Kaikki aiemmat tapaamiset ovat perustuneet eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan puheenjohtajan ja ministerin virkatehtävien hoitoon. Himanen on kerran käynyt Kataisen kotona, mutta se ei Kataisen mukaan tee Himasesta hallintolain 28 §:n tarkoittamaa läheistä henkilöä.

Kataisen mukaan hän ei ole osallistunut tutkimushanketta koskevaan varsinaiseen päätöksentekoon. Hän ei ole myöskään pyrkinyt vaikuttamaan asian käsittelyyn eikä muutoinkaan synnyttämään toiminnallaan epäasiallista vaikutusta. Tutkimushanketta koskevan yhteistyösopimuksen ovat tehneet valtioneuvoston kanslia tilaajana, Suomen Akatemia, Sitra ja Tekes rahoittajina sekä professori Himasen omistama Sofos Oy. Kataisen mukaan kukin taho on tehnyt oman, itsenäisen päätöksen hankkeeseen osallistumisesta ja sen rahoittamisesta. Sopimuksen allekirjoittaneet eivät ole pääministerin, valtioneuvoston kanslian tai edes valtioneuvoston käskyvallassa tai välittömässä valvonnassa.

Lisäksi lausunnossa tarkastellaan perustuslain 116 §:ssä säädetyn ministerivastuun edellytyksiä, rikoslain 40 luvun säännöksiä virkavelvollisuuden rikkomisesta ja virka-aseman väärinkäytöstä. Katainen katsoo, ettei ole syyllistynyt mainittuihin rikoksiin, koska ei ole ollut esteellinen eikä ole hankkinut itselleen tai toiselle hyötyä, aiheuttanut toiselle haittaa tai vahinkoa tai väärinkäyttänyt asemaansa. Myöskään ministerivastuusäännöksen soveltamisedellytykset eivät täyty.

Vastineessaan Katainen toteaa, ettei asian tutkinnassa ole tullut esiin mitään sellaista, joka vaikuttaisi siihen, mitä hän on aikaisemmin lausunut. Hänellä ei ole ollut tutkimushankkeen yhteisrahoitusta koskevassa menettelyssä henkilökohtaisia, taloudellisia tai muita sidonnaisuuksia tai vaikuttimia. Sopimuksesta ei synny hänelle välitöntä tai välillistä etua, eikä asiaan liity hänen etujaan välittömästi tai välillisesti palvelevia järjestelyjä.

Luottamus hänen puolueettomuuteensa ei ole voinut vaarantua erityisestä syystä sen vuoksi, että hän on esittänyt näkemyksiä viranomaisen käsiteltäväksi tulevasta asiasta. Hänen mukaansa asiassa ei ole voinut muodostua minkäänlaista esteellisyysperustetta. Hän ei ole tutkimushanketta koskevassa menettelyssä muutoinkaan millään tavoin rikkonut ministerin tehtävään kuuluvia velvollisuuksiaan tai menetellyt virkatoimessaan lainvastaisesti. Kaikkiaan asian käsittelyssä ja tutkimuksen yhteisrahoituksessa on noudatettu lainsäädäntöä ja muutoinkin toimittu hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti.

Katainen katsoo, että asiassa ei ole perusteita häneen kohdistuville rikosoikeudellisille jatkotoimille.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Asian tosiseikasto

Valtioneuvoston kanslia on 20.3.2012 asettanut hankkeen valmistelemaan pitkän aikavälin tulevaisuutta käsittelevää selontekoa. Tulevaisuusselonteon teemana on Suomen kestävä kasvu ja kansalaisten hyvinvointi. Selonteko on tarkoitus antaa eduskunnalle syksyllä 2013.

Valtioneuvoston kanslia, Sitra, Suomen Akatemia, Tekes ja Sofos Oy sopivat helmikuussa 2012 Kestävän kasvun malli -tutkimushankkeesta (tutkimushanke). Se on 2-vuotinen yhteisrahoitteinen tutkimushanke, jonka vastuullisena toteuttaja on Sofos Oy. Tutkimushankkeen kokonaiskustannukset ovat enintään 800 000 euroa. Sitran, Suomen Akatemian ja Tekesin osuus on yhteensä 700 000 euroa ja Sofos Oy:n 100 000 euroa. Valtioneuvoston kanslia ei osallistu kustannuksiin. Tulevaisuusselonteko-hankkeen asettamispäätöksessä todetaan, että selonteon valmistelulla on tiivis yhteys kansainväliseen tutkimushankkeeseen. Tutkimushankkeen tavoitteena on tuoda uutta tietoa ja näkökulmaa tulevaisuusselonteon valmisteluun.

Tutkimushankkeen valmistelu alkoi alkusyksystä 2011, samoihin aikoihin kun tulevaisuusselonteon valmistelu. Pääministeri Katainen tapasi professori Himasen 16.8.2011. Tapaamisen aikana Himanen oli kertonut olevansa kokoamassa kansainvälistä tutkijaryhmää tutkimaan kestävän talouskasvun malleja.

Valtiosihteeri Velipekka Nummikoski tapasi Himasen 24.8.2011 ja keskusteli tarkemmin tutkimushankkeesta. Nummikosken mukaan kävi heti selväksi, ettei valtioneuvoston kanslialla ollut käytettävissään määrärahoja tutkimushankkeeseen.

Pääministeri Katainen kutsui koolle 27.9.2011 pidetyn kokouksen, johon osallistui hänen lisäkseen Sitran yliasiamies Mikko Kosonen, Suomen Akatemian pääjohtaja Markku Mattila, Tekesin pääjohtaja Veli-Pekka Saarnivaara, professori Pekka Himanen, valtiosihteeri Velipekka Nummikoski ja alivaltiosihteeri Jukka Pekkarinen. Tapaamisessa Katainen kertoi, mitä eduskunnalle vuonna 2013 annettavassa hallituksen tulevaisuusselonteossa on tarkoitus käsitellä. Himanen puolestaan esitteli tutkimussuunnitelmaansa. Katainen esitti, että tulevaisuusselonteon valmistelussa olisi hyvä saada tukea kansainväliseltä tutkijaryhmältä. Lisäksi hän tiedusteli, kiinnostaako kansainvälinen tutkimushanke Suomen Akatemiaa, Sitraa ja Tekesiä ja ovatko ne valmiit osallistumaan sen rahoittamiseen.

Tutkimushankkeen valmistelu jatkui Nummikosken johtamissa neuvotteluissa loka-marraskuussa 2011. Niihin osallistuivat Sitran, Suomen Akatemian ja Tekesin edustajat, Himanen ja valtioneuvoston kanslian virkamiehiä. Neuvotteluiden keskeinen kysymys oli yhteisrahoituksen saaminen tutkimushankkeelle. Näiden neuvotteluiden pohjalta tutkimushanketta koskeva yhteistyösopimus viimeisteltiin joulukuun 2011 ja tammikuun 2012 välisenä aikana.

Sopimusneuvotteluiden jälkeen rahoittajatahot valmistelivat ja tekivät rahoituspäätöksensä omissa toimielimissään. Käytännössä Sitra, Suomen Akatemia ja Tekes ottivat kantaa valmiiseen ehdotukseen tutkimushankkeen pääsisällöksi, rahoitusrakenteeksi ja toteuttajaksi, eikä niillä näytä olleen vaikutusmahdollisuuksia näihin seikkoihin. Erityisesti Suomen Akatemian hallituksessa ja hallinnossa tutkimushankkeen laatua, siihen osallistumista sekä menettelytapoja arvosteltiin ankarasti.

Neuvotteluiden jälkeen ja alustavan yhteistyösopimuksen valmistuttua valtioneuvoston kanslia julkaisi 7.2.2012 Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosan verkkoversiossa vapaaehtoista avoimuutta (ex ante) koskevan ilmoituksen Kestävän kasvun malli -tutkimushankkeen suorahankinnasta.

Sopimusosapuolet allekirjoittivat yhteistyösopimuksen 24.2.—1.3.2012 välisenä aikana. Valtioneuvoston kanslian puolesta sopimuksen allekirjoitti alivaltiosihteeri Timo Lankinen neuvottelevan virkamiehen Riitta Kirjavaisen esittelystä.

Tutkimushanketta ei kilpailutettu. Valtioneuvoston kanslian mukaan yhteisrahoitteista tutkimushanketta ei tarvinnut kilpailuttaa, koska hankintalain 8 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta palveluhankintoihin, jotka koskevat tutkimus- ja kehittämispalveluja, paitsi jos niistä saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi ja hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan.

Valtioneuvoston kanslian antaman selvityksen mukaan tutkimushanketta koskevan yhteistyösopimuksen virkamiesvalmistelun yhteydessä tehtiin oikeudellinen arvio siitä, onko tutkimushanke kilpailutettava hankintalain mukaisesti. Soveltamistulkinnasta ei tehty erillistä päätöstä. Kanslian mukaan tulkinta vahvistettiin viime kädessä kanslian edustajan allekirjoittaessa sopimuksen. Kilpailutusta koskevaa oikeudellista tulkintaa ei saatettu erityisesti pääministerin tietoon.

Asian oikeudellinen arviointi

Valtioneuvoston jäsenen rikosoikeudellinen vastuu

Perustuslain 114 §:n mukaan syytteen nostamisesta valtioneuvoston jäsentä vastaan päättää eduskunta saatuaan perustuslakivaliokunnan kannanoton valtioneuvoston jäsenen menettelyn lainvastaisuudesta. Perustuslain 116 §:n mukaan syyte valtioneuvoston jäsentä vastaan voidaan päättää nostettavaksi, jos tämä tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta on olennaisesti rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat velvollisuutensa tai menetellyt muutoin virkatoimessaan selvästi lainvastaisesti.

Perustuslain 116 §:ään ei sisälly erillistä rangaistussäännöstä, vaan sellainen on aina löydettävä muusta lainsäädännöstä, käytännössä rikoslain virkarikoksia sääntelevästä 40 luvusta, koska rikoslain 40 luvun 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan myös valtioneuvoston jäseneen. Perustuslain 116 § ei yksinään riitä tuomitsemisen perusteeksi, vaan se edellyttää muualla lainsäädännössä olevaa tunnusmerkistöä, joka osoittaa valtioneuvoston jäsenen menetelleen velvollisuuksiensa vastaisesti. Jos rikossäännöksenä tulee kyseeseen ns. yleisluonteinen virkarikossäännös eli tahallinen tai tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen, on näiden säännösten avoimuuden vuoksi pystyttävä osoittamaan vielä normi, johon perustuvaa virkavelvollisuutta ministeri on rikkonut.

Valiokunnan oikeudellinen arvio pääministeri Kataisen toiminnasta

Arvioinnin lähtökohdat

Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on vähintään kymmenen kansanedustajan muistutuksen johdosta harkita, onko valtioneuvoston jäsen menetellyt lainvastaisesti, ja esittää tästä kysymyksestä kannanotto eduskunnalle. Valiokunnan tulee oikeudellisesti ilmaistuna asiassa kertyneen näytön ja tapaukseen sovellettavien oikeussäännösten perusteella esittää käsityksensä muistutuksessa tarkoitetun menettelyn lainvastaisuudesta. Valiokunnan tulee ottaa kantaa siihen, onko asiassa menetelty lainvastaisesti ja, jos näin on, onko kysymys sellaisesta lainvastaisuudesta, jota tarkoitetaan perustuslain 116 §:ssä ja joka voi johtaa syytteen nostamiseen valtakunnanoikeudessa (PeVM 10/2010 vp, s. 5/I, vrt. PeVM 6/1998 vp, s. 10/II). Sen sijaan valiokunta ei arvioi toiminnan tarkoituksenmukaisuutta, joka kuuluu poliittisen vastuun piiriin.

Edellä sanotusta ilmenee, että valiokunnan tehtävän ulkopuolelle jäävät muiden kuin valtioneuvoston jäsenten — ja ylimpien laillisuusvalvojien — virkatoimien tutkiminen. Sen lisäksi, että valiokunnan tutkittavana on pääministerin tutkimushankkeeseen liittyvien virkatoimien lainmukaisuus, on samaa tutkimushanketta koskevia kanteluita oikeuskanslerin tutkittavana.

Perustuslain 114 ja 115 §:stä ilmenee, että perustuslakivaliokunnan tutkinta koskee valtioneuvoston jäsenen virkatoimien lainmukaisuutta. Tutkinnan ulkopuolelle jäävät sellaiset teot ja laiminlyönnit, jotka eivät kuulu virkatoimien piiriin (vrt. PeVM 6/1998 vp, s. 10/I). Virkatoimiksi on luettu esimerkiksi ministerin tässä asemassaan päätöksentekoa edeltävissä valmisteluvaiheissa suorittamat toimet (PeVM 14/1953 vp, PeVM 11/1960 vp ja PeVM 16/1981 vp). Virkatoimiksi on myös katsottava esimerkiksi sellaiset varsinaisia ratkaisuja valmistelevat toimet, jotka ovat vain käytännön vakiinnuttamia tai asian laadun sanelemia. Ministerin toiminnan virkatoimi-luonteen kannalta on pidetty merkityksettömänä, johtaako toiminta aikanaan mihinkään ratkaisuihin (PeVM 5/1993 vp).

Pääministerin tehtävistä valtioneuvoston toiminnan johtamisessa ja toimimisesta ministeriön päällikkönä säädetään perustuslain 66 ja 68 §:ssä. Pääministerin tehtävistä säädetään tarkemmin valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 3, 4, 15 ja 16 §:ssä. Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen (393/2007) 3 §:n 1 momentin mukaan pääministeri on valtioneuvoston kanslian päällikkö. Kanslian tehtävistä säädetään asetuksen 1 §:ssä. Sen 9 kohdan nojalla tehtäviin kuuluu tulevaisuus- ja muu yhteiskuntapoliittinen suunnittelu.

Pääministeri käynnisti valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelun elokuun lopussa 2011. Valtioneuvoston kanslia asetti 20.3.2012 hankkeen valmistelemaan eduskunnalle annettavaa tulevaisuusselontekoa. Asettamispäätöksen mukaan selonteon valmistelulla ja valtioneuvoston kanslian tilaamalla tutkimushankkeella on tiivis keskinäinen yhteys.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, että valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelua tukevaan tutkimushankkeeseen liittyvät Kataisen toimet, kuten tulevien sopimusosapuolten tapaamisen järjestäminen ja siihen osallistuminen 27.9.2011 sekä jatkovalmistelua koskevien toimintaohjeiden antaminen valtioneuvoston kanslian virkamiehille, ovat perustuslain 116 §:ssä tarkoitettuja ministerin virkatoimia.

Esteellisyys

Valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2003) ei ollut erityissäännöksiä ministerin esteellisyydestä edellä mainittujen Kataisen virkatoimien aikaan. Silloin voimassa olleiden, ja nykyisten, säännösten mukaan ministeriin sovelletaan hallintolain (434/2003) säännöksiä virkamiehen esteellisyydestä.Valtioneuvostosta annettuun lakiin lisättiin 1.3.2012 voimaan tulleella lailla uusi 17 a §. Pykälän mukaan ministeri ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Ministeriin sovelletaan hallintolain 28 §:ssä säädettyjä esteellisyysperusteita. Tämä perustui kyseenä olevana aikana hallintolain 27 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan virkamiehen esteellisyyssäännökset koskevat myös monijäsenisen toimielimen jäseniä ja siten myös valtioneuvoston jäseniä (HE 72/2002 vp, s. 80/I, PeVM 10/2010 vp, s. 5/II). Jos ministeri on esteellinen, hän ei saa osallistua asian ratkaisemiseen päätöksentekijänä tai esittelijänä. Hän ei saa myöskään muutoin osallistua asian käsittelyyn. Tämä tarkoittaa esteellisyyttä myös yksittäisen hallintoasian valmisteluun. Säännöksessä käytetyt ilmaisut käsittelyyn osallistumisesta ja läsnäolosta asiaa käsiteltäessä ovat sisällöltään laajoja. Niillä ei tarkoiteta pelkästään ratkaisun tekemistä vaan myös toimia, jotka välittömästi edeltävät asian ratkaisemista. Esteellinen virkamies ei saa millään tavalla osallistua sellaisiin asian käsittelyyn liittyviin toimiin, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun (HE 72/2002 vp, s. 80/I). Vastuu esteellisyyden arvioinnista kuuluu ministerille itselleen, ja hänen on omalta osaltaan otettava huomioon esteellisyysperusteiden soveltuminen asemaansa ja toimintaansa.

Virkamiehen esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:ssä. Tapauksen arvioinnissa voidaan lähteä siitä, että pykälän 1 momentin 1, 2, 4—6 kohdan esteellisyysperusteet eivät tässä tule sovellettaviksi. Saadun selvityksen perusteella on myös selvää, ettei momentin 3 kohdan esteellisyysperuste täyty, koska Himanen ei ole Kataiselle pykälän 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu muuten erityisen läheinen henkilö.

Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Tämän ns. esteellisyyden yleislausekkeen keskeisin tehtävä on turvata asian käsittelyn objektiivista puolueettomuutta eli erityisesti yleistä luottamusta menettelyn objektiivisuuteen ja riippumattomuuteen. Säännöksessä tarkoitetun "erityisen syyn" on oltava ulkopuolisen havaittavissa, ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin momentin 1—6 kohdassa määritellyissä muissa esteellisyystilanteissa. Yleislausekejäävi voi tulla kyseeseen myös silloin, kun asian luonne on sellainen, että henkilön puolueettomuutta saatettaisiin ryhtyä epäilemään yleisön keskuudessa (HE 72/2002 vp, s. 82/I, HE 88/1981 vp, s. 23). Pelkästään ulkopuolisen henkilön epäluottamus virkamiehen tai viranomaisen toimintaan ei vielä perusta esteellisyyttä tällä yleisperusteella, vaan luottamuksen vaarantumiselle on oltava konkreettinen syy. Momentin 7 kohdan perusteella arvioidaan muun muassa tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde (HE 72/2002 vp, s. 82). Tavanomainen tuttavuussuhde ei perusta esteellisyyttä.Ks. Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet, Porvoo 2011, s. 161. Yleislausekkeen mukaisen esteellisyyden syntyminen ns. ulkopuolisen arvion pohjalta ei välttämättä edellytä, että virkamies on ollut tietoinen puolueettomuutta vaarantavasta olosuhteesta tai että hän on toiminut vilpillisesti tai muutoin epäasiallisesti (PeVM 10/2010 vp, s. 6/I).

Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, ettei Katainen ole ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin nojalla esteellinen, kun hän on vuonna 2011 eri tavoin osallistunut toimiin, jotka johtivat sopimukseen kansainvälisen tutkimushankkeen toteuttamisesta. Kataisen ja Himasen lähinnä virka- ja työtehtävien pohjalta syntynyt tavanomainen tuttavuussuhde ei perusta esteellisyyttä. Muistutuksessa ei ole esitetty eikä saadussa selvityksessä ole tullut esille myöskään muita tekijöitä, jotka olisivat kokonaisuutena arvioiden vaarantaneet luottamuksen pääministerin puolueettomuuteen.

Hyvän hallinnon periaatteiden noudattaminen

Edellä on esitetty, ettei tutkimushankkeeseen sovellettu hankintalain säännöksiä. Tähän tulkintaan oli päädytty valtioneuvoston kanslian normaalissa virkamiesvalmistelussa. Valiokunnan käsiteltävänä olevan ministerivastuuasian kannalta kysymys hankintalain oikeasta tulkinnasta ei ole merkityksellinen. Merkityksellistä sen sijaan on arvioida, onko kilpailuttamatta jätetty, mahdollisista tavanomaisista menettelytavoista tai hyvän hallinnon periaatteista poikettu tutkimushanketta koskevassa päätöksenteossa Himasen suosimistarkoituksessa.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin (HE 72/2002 vp, s. 55/I). Tarkoitussidonnaisuuden vastaista voi olla myös se, että viranomainen käyttää painostuskeinona tai muuten väärin erityisasemaansa.Ks. Mäenpää 2011, s. 83. Vaatimus viranomaisen toimien puolueettomuudesta ilmentää hallinto-oikeudellista objektiviteettiperiaatetta. Sen mukaan hallintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai hallinnolle muuten vieraisiin perusteisiin. Tällaisia perusteita voivat olla esimerkiksi ystävien suosinta (HE 72/2002 vp, s. 55/I).

Pääministerin ja hänen johtamansa valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluu tulevaisuus- ja muu yhteiskuntapoliittinen suunnittelu mukaan lukien valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelu. Pääministeri on ollut edellä kerrotuin tavoin aloitteellinen ja aktiivinen, jotta tulevaisuusselonteon valmistelua tukeva kansainvälinen tutkimus tilattaisiin professori Himasen tutkimusryhmältä ja sille järjestettäisiin rahoitus valtioneuvoston kanslian ulkopuolelta. Hän antoi valtioneuvoston kanslian virkamiehille tehtäväksi neuvotella Himasen, Sitran, Suomen Akatemian ja Tekesin kanssa tutkimushankkeen toteuttamisesta ja rahoittamisesta.

Suomen Akatemian edustajien lausunnoista ilmenee, että pääministerin ja valtioneuvoston kanslian osallistuminen tutkimushankkeen valmisteluun on vaikuttanut Suomen Akatemian hallituksen päätöksentekoon ja päätöksen valmistelijoiden liikkuma-alaan. Suomen Akatemia ei ilmeisesti olisi osallistunut tutkimushankkeen rahoittamiseen ilman pääministerin ja valtioneuvoston kanslian taholta esitettyjä arvioita tutkimushankkeen merkityksellisyydestä. Rahoittajatahojen edustajat ovat kuitenkin olleet mukana sopimusneuvotteluissa ja osallistuneet sopimuksen valmisteluun sekä lopuksi sopimusosapuolet ovat omissa päätöksentekomenettelyissään itsenäisesti päättäneet osallistumisestaan hankkeen rahoittamiseen. Valiokunnan tehtävänä olevaan ministerin virkatoimien lainmukaisuuden tutkimiseen ei kuulu sen selvittäminen, ovatko tilaajan ja rahoitusosapuolten virkamiehet menetelleet tutkimushankkeen valmistelussa ja päätöksenteossa asianmukaisesti. Virkamiesten toimintaa arvioi oikeuskansleri heitä koskevien kanteluiden johdosta annettavissa ratkaisuissa.

Katainen on kertonut edistäneensä tutkimushanketta, koska oli arvioinut Himasen esittelemän hankkeen tukevan hyvin Suomessa tehtävää tulevaisuustyötä. Saadun selvityksen perusteella voidaan päätellä, että pääministerin aloitteellisuus ja vahva rooli tutkimushanketta koskevan sopimusvalmistelun alkuvaiheessa on ollut ratkaisevan tärkeää sille, että rahoittajatahot ovat lähteneet mukaan. Valiokunnan saamasta selvityksestä ei ole ilmennyt, että Katainen olisi henkilökohtaisista syistä pyrkinyt vaikuttamaan sopimusosapuoliin tai sopimuksen valmisteluun valtioneuvoston kansliassa tai että hänen toimensa olisivat muutoin olleet tarkoitussidonnaisuusperiaatteen vastaisia.

Johtopäätös

Perustuslakivaliokunta katsoo, että saadussa selvityksessä ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi syytä epäillä pääministeri Jyrki Kataisen menetelleen muistutuskirjelmän tarkoittamissa virkatoimissa lainvastaisesti.

Valiokunnan päätös

Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta esittää perustuslain 114 §:ssä tarkoitettuna kannanottonaan,

että pääministeri Jyrki Katainen ei ole kysymyksessä olevassa asiassa menetellyt virkatoimissaan lainvastaisesti.

Helsingissä 19 päivänä kesäkuuta 2013

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Outi Mäkelä /kok
  • jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
  • Tuija Brax /vihr
  • Eeva-Johanna Eloranta /sd
  • Ilkka Kantola /sd
  • Pia Kauma /kok
  • Kimmo Kivelä /ps
  • Anna Kontula /vas
  • Jukka Kopra /kok
  • Markus Lohi /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Tom Packalén /ps
  • Tapani Tölli /kesk
  • Anu Urpalainen /kok
  • vjäs. Mika Kari /sd
  • Lea Mäkipää /ps

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Timo Tuovinen

Liitteet vain pdf-muodossa

​​​​