Yleisperustelut
Perustuslain muuttamisesta yleensä
Runsaat viisi vuotta sitten voimaan tulleen perustuslakiuudistuksen
yhtenä tavoitteena oli saada perustuslaki suhteellisen
pysyväksi. Uudistuksen valmistelun aikana pyrittiin ratkaisemaan
sellaiset valtiosääntökysymykset, joihin tuolloin
arvioitiin kohdistuvan tuntuvia ja välittömiä muutospaineita
(HE 1/1998 vp, s. 31/II) ja joiden
ratkaisemiseen voitiin katsoa saatavan riittävän
laaja poliittinen yhteisymmärrys. Lähtökohtana
oli, ettei perustuslakia olisi ainakaan läheisessä tulevaisuudessa
tarvetta muuttaa (HE 1/1998 vp, s. 31/I).
Esimerkiksi perustuslain teksti pyrittiin kirjoittamaan riittävän
yleiseen muotoon, ilman vanhentumiselle alttiita teknisluonteisia
säännöksiä ja yksityiskohtia
(HE 1/1998 vp, s. 34).
Perustuslain muutostarpeita arvioitaessa on valiokunnan mielestä lähtökohdaksi
otettava ajatus perustuslain suhteellisesta pysyvyydestä. Perustuslain
asemaan valtio- ja oikeusjärjestyksen perustana ei sovi,
että siihen kohdistuu jatkuvia muutosvaatimuksia. Perustuslakiuudistuksen
eräinä vaikuttimina olivat perustuslakien tuolloinen
muutostahti ja osittaisuudistusten määrä,
joita pidettiin perustuslain arvokkuuden ja aseman kannalta ongelmallisina
(HE 1/1998 vp, s. 22/I ja 32/II).
Perustuslain muuttamiseen tulee suhtautua pidättyvästi.
Perustuslain muutoshankkeisiin ei pidä ryhtyä päivänpoliittisten
tilannenäkymien perusteella eikä muutenkaan niin,
että hankkeet olisivat omiaan heikentämään
valtiosäännön perusratkaisujen vakautta
tai perustuslain asemaa valtio- ja oikeusjärjestyksen perustana.
On toisaalta pidettävä huolta siitä,
että perustuslaki antaa oikean kuvan valtiollisen vallankäytön
järjestelmästä ja yksilön oikeusaseman
perusteista. Perustuslain mahdollisia muutostarpeita tulee arvioida
huolellisesti ja välttämättömiksi
arvioidut muutokset tehdä perusteellisen valmistelun sekä siihen
liittyvän laajapohjaisen keskustelun ja yhteisymmärryksen
pohjalta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä yleisesti
ottaen tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa
lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin
ja muutosehdotuksin.
Suomen kansalaisen luovuttaminen tai siirtäminen toiseen
maahan
Perustuslain 9 §:n 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi
niin, että tavallisella lailla on mahdollista säätää kansalaisen
luovuttamisesta tai siirtämisestä vastoin tämän
tahtoa toiseen maahan rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten
taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen
täytäntöön panemiseksi. Luovutettavan
tai siirrettävän kansalaisen ihmisoikeuksien ja
oikeusturvan täytyy olla vastaanottajamaassa taatut.
Perustuslain voimassa oleva 9 §:n 3 momentti on perusoikeusuudistuksen
yhteydessä muotoiltu ehdottomaksi kielloksi. Suomen kansalaista
ei sen mukaan saa estää saapumasta maahan, karkottaa
maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen
maahan. Säännös on saanut sisältönsä perustuslakivaliokunnan
ehdotuksesta (PeVM 25/1994 vp, s. 8/II).
Kansalaisen oikeus pysyä kaikissa tapauksissa omassa maassaan
oli valiokunnan tuolloisen käsityksen mukaan niin perustavanlaatuinen
oikeus, ettei siitä poikkeamismahdollisuutta ollut syytä avata
perustuslaissa. Valiokunta piti säännöksen
ehdottoman sanamuodon myötä selvänä,
että kansalaisen luovuttamisesta säätäminen
vaatii perustuslainsäätämisjärjestyksen
käyttämistä.
Säännöksen ehdottomuus on muodostunut
sittemmin ongelmalliseksi perustuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä korostetun
poikkeuslakien välttämisen periaatteen kannalta.
Lähtökohtana sen mukaan on, että perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettävien
poikkeuslakien käyttöön suhtaudutaan
pidättyvästi (PeVM 10/1998 vp,
s. 22—23, PeVL 66/2002 vp,
s. 5, PeVL 46/2004 vp, s. 3—4, PeVL
25/2005 vp, s. 5). Perustuslain säännökset
on tähän liittyen pyritty perustuslakiuudistusta
valmisteltaessa muotoilemaan niin, ettei säännösten
vuoksi jouduta säätämään
merkittävästi poikkeuslakeja (HE 1/1998
vp, s. 35/I).
Kansalaisen luovuttamista säännellään
nykyisin kokonaan poikkeuslaeilla. Perustuslain sanamuoto ei siten
vastaa tosiasiallista oikeustilaa. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt
tähän seikkaan huomiota arvioidessaan ehdotusta Euroopan
unionin neuvoston puitepäätökseksi eurooppalaisesta
pidätysmääräyksestä ja
jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä (PeVL
42/2001 vp, s. 3/II). Valiokunta katsoi puitepäätösehdotuksen
merkitsevän sitä, että mahdollisuus luovuttaa
Suomen kansalainen rikoksen johdosta toiseen EU:n jäsenvaltioon
tulee pääsäännöksi
eikä ole vain törkeisiin rikoksiin kytkeytyvä poikkeus,
ja totesi perustuslain 9 §:n 3 momentin muodostuvan
tämän sääntelyn vuoksi selvästi
harhaanjohtavaksi. Valiokunnan tuolloisen kannan mukaan ei ole valtiosääntöoikeudellisesti
kestävää, jos todellinen oikeustila maassa
perustuu tällaisessa asiassa olennaisesti perustuslain
sanamuodosta eroavaan poikkeuslainsäädännöllä toteutettuun
ratkaisuun.Puitepäätös on sittemmin
pantu Suomessa täytäntöön ns.
supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä poikkeuslailla
(1286/2003) ja eräillä siihen liittyvillä muilla
laeilla (1287—1289/2003) perustuslakivaliokunnan
annettua asiasta lausunnon (PeVL 18/2003 vp).
Hallituksen esityksen pääasiallinen tarkoitus tältä osin
on saattaa perustuslain sanamuoto vastaamaan Suomen kansainvälisiin
velvoitteisiin ja Euroopan yhteisön oikeuteen perustuvaa
tosiasiallista oikeustilaa. Sanamuodon tarkistamista puoltavat edellä esitetyt
painavat seikat. Tämä koskee etenkin ehdotettua
mahdollisuutta säätää lailla
kansalaisen luovuttamisesta tai siirtämisestä "rikoksen
johdosta tai oikeudenkäyntiä varten". Esityksen
mukainen maininta lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen
täytäntöön panemisesta ei ehkä ole
aivan välttämätön lapsen puhevallan
käyttöön liittyvien seikkojen vuoksi.
Ehdotuksen voidaan valiokunnan mielestä kuitenkin katsoa
lisäävän oikeustilan ymmärrettävyyttä ja
selkeyttä. Sanamuoto kattaa esimerkiksi kansainvälisestä lapsikaappauksesta
Haagissa 1980 tehdyssä yksityisoikeuden alaa koskevassa
yleissopimuksessa samoin kuin tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden
tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta
avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa annetussa
Euroopan unionin neuvoston asetuksessa tarkoitetut täytäntöönpanotoimet.
Suomi on asetuksen nojalla muun ohella velvollinen panemaan täytäntöön
lapsen asuinpaikkavaltion tuomioistuimen päätöksiä esimerkiksi
lapsen sijoittamisesta sijaisperheeseen tai hoitolaitokseen. Samankaltaisia
velvoitteita valtiolle johtuu toimivallasta, sovellettavasta laista
ja täytäntöönpanosta sekä yhteistyöstä vanhempainvastuuseen
ja lasten suojeluun liittyvissä asioissa Haagissa 1996
tehdystä yleissopimuksesta, jonka Suomi on EU:n muiden
jäsenvaltioiden tavoin allekirjoittanut ja jonka ratifioimiseksi
tähtäävät toimenpiteet ovat
vireillä.
Kansalaisten oikeusturvan kannalta on valiokunnan mielestä riittävää rajata
luovuttamis- ja siirtomahdollisuus ehdotetulla tavalla maihin, joissa
asianomaisen ihmisoikeudet ja oikeusturva ovat taatut. Rajauksen
tulkinnassa on luontevaa tukeutua perusoikeusuudistusta
koskevassa hallituksen esityksessä olleen vastaavan sisältöisen
säännösehdotuksen perusteluihin. Niiden mukaan
rajaus edellyttää jo lain säätämisvaiheessa
riittävää varmuutta henkilön
oikeusturvasta niissä maissa, joihin hänet kulloinkin
säädettävän lain nojalla voidaan
luovuttaa tai siirtää. Esimerkiksi asianomaisen
maan rangaistusjärjestelmällä voi olla
merkitystä tässä arvioinnissa. Oikeusturvan
käsitteen sisältöä arvioitaessa
lähtökohtina ovat perustuslain perusoikeussäännökset
ja Suomen kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet (HE
309/1993 vp, s. 52/I).
Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijainen
Apulaisoikeusasiamiehen varamiehen toimi lakkautettiin vuonna
1997 säädetyllä perustuslain muutoksella
samalla, kun siirryttiin kahden apulaisoikeusasiamiehen järjestelmään.
Toisen apulaisoikeusasiamiehen viran perustamisella lisättiin
oikeusasiamiehen kanslian ratkaisukapasiteettia, koska oikeusasiamiehelle
tehtyjen kanteluiden määrän voitiin arvioida
pysyvästi nousseen. Kolmen ratkaisijan työpanosta
voidaankin nykyoloissa pitää oikeusasiamiehen
tehokkaan toiminnan kannalta välttämättömänä.
Apulaisoikeusasiamiehen varamiehen toimen lakkauttaminen
ja sitä korvaavien sijaisjärjestelyjen puute on
käytännössä osoittautunut ongelmalliseksi tilanteissa,
joissa toinen apulaisoikeusasiamies on loma- tai vastaavia
tavanomaisiksi katsottavia lyhytaikaisia poissaoloja pidempään
estynyt hoitamasta tehtäviään. Yhden
ratkaisijan muu kuin tilapäinen poissaolo voi käytännön
kokemusten perusteella vakavasti haitata oikeusasiamiehen kanslian
päätehtävien hoitamista.
Perustuslain täydentäminen maininnalla apulaisoikeusasiamiehen
sijaisesta on näistä syistä sinänsä perusteltua.
Perustuslaissa on valiokunnan mielestä kuitenkin riittävää säätää sijaisen valitsemisen
mahdollisuudesta siten, että sijaisen valintaa koskeva
ja tarvittava muu sääntely on toteutettavissa
perustuslakiin asiasta otettavan sääntelyvarauksen
nojalla lailla.
Apulaisoikeusasiamiehen sijainen voi eduskunnan oikeusasiamiehestä annettuun
lakiin lisättäväksi ehdotetun 19 a §:n
1 momentin perusteella hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä, jos
tämä on muutoin kuin lyhytaikaisesti estynyt niitä hoitamasta
tai jos apulaisoikeusasiamiehen tehtävä on täyttämättä.
Oikeusasiamies päättää sijaisen
kutsumisesta hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä.
Käytännössä on siten mahdollista,
että sijaisen toimikauden aikana ei muodostu lainkaan edellytyksiä tai
tarvetta antaa kutsua, etenkin kun apulaisoikeusasiamiehen tehtävien
hoitamista sijaisjärjestelyin on pidettävä poikkeuksellisena.
Näistä syistä ei valiokunnan mielestä ole
välttämätöntä, että sijaisen
valitsee oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten
tapaan eduskunta tai että sijaisen valinnassa noudatetaan
muutoin oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten
valinnalle ominaista verraten raskasta menettelyä. Sijaisen
valinta on valiokunnan käsityksen mukaan asianmukaisempaa osoittaa
eduskunnan oikeusasiamiehen tehtäväksi. Eduskunnan
vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi hänen olisi kuitenkin
ennen valintaa kuultava perustuslakivaliokuntaa.
Valiokunta on edellä esitetyn pohjalta tarkistanut
perustuslain 38 §:n 1 momentin ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun
lain muutosehdotuksia.
Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan
puhe- ja läsnäolo-oikeus täysistunnossa
Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja
voi perustuslain 48 §:ään lisättäväksi
ehdotetun 3 momentin mukaan olla läsnä eduskunnan
täysistunnossa ja osallistua keskusteluun silloin, kun täysistunnossa
käsitellään tarkastusviraston eduskunnalle
antamia kertomuksia.
Muiden kuin kansanedustajien mahdollisuuteen olla läsnä ja
osallistua keskusteluun eduskunnan täysistunnossa on perinteisesti
suhtauduttu varsin pidättyvästi. Nykyisin läsnäolo-
ja puheoikeus on eduskunnan jäsenyyttä vailla
olevan ministerin lisäksi vain eduskunnan oikeusasiamiehellä ja
valtioneuvoston oikeuskanslerilla. Tämä vastaa
pääpiirteissään aikaisemmin voimassa
olleen valtiopäiväjärjestyksen säännöksiä asiasta.
Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin oikeus olla läsnä ja
osallistua keskusteluun täysistunnossa rajattiin uudessa
perustuslaissa tilanteisiin, joissa täysistunnossa käsitellään
heidän omia kertomuksiaan tai muutoin heidän omasta
aloitteestaan vireille tullutta asiaa (HE 1/1998
vp, s. 98/I). Läsnäolo- ja
puheoikeuden laajentamista koskemaan myös Suomen Pankin pääjohtajaa
ei hyväksytty perustuslakiuudistuksen yhteydessä (PeVM
10/1998 vp, s. 10/I).
Valiokunnan mielestä on perusteltua pyrkiä säilyttämään
täysistunto ensisijaisesti kansanedustajien keskinäisenä samoin
kuin kansanedustajien ja valtioneuvoston jäsenten keskustelufoorumina.
Läsnäolo- ja puheoikeutta ei siksi ole syytä pyrkiä kevein
perustein laajentamaan.
Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan
läsnäolo- ja puheoikeudelle täysistunnossa
ei valiokunnan käsityksen mukaan ole välttämätöntä tarvetta.
Eduskunta saa tarkastusviraston tärkeinä pitämistä näkökohdista
tietoa viraston eduskunnalle antamista kertomuksista, minkä lisäksi
on riittävää, että eduskunnan
valiokunnilla on mahdollisuus kertomusten käsittelyn yhteydessä ja
muulloinkin kuulla tarkastusviraston pääjohtajaa.
Tällaisiin näkökohtiin tukeutuen valiokunta
ei ole aiemmin puoltanut Suomen Pankin pääjohtajankaan
läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa
(PeVM 10/1998 vp, s. 10/I).
Perustuslaki sisältää nykyisin vain
perussäännökset valtiontalouden tarkastusvirastosta.
Valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista
varten on perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan eduskunnan
yhteydessä riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto,
jonka asemasta ja tehtävistä säädetään
tarkemmin lailla. Lisäksi perustuslain 90 §:n
3 momentissa säädetään tarkastusviraston
tietojensaantioikeudesta. Perustuslaissa ei sen sijaan ole säännöstä tarkastusviraston
pääjohtajasta tai siitä, että tarkastusvirasto
antaa eduskunnalle kertomuksia. Näistä seikoista
on säädetty valtiontalouden tarkastusvirastosta
annetulla lailla. Perustuslain kirjoittamistavan näkökulmasta
ei ole teknisesti asianmukaista toteuttaa perustuslaintasoista sääntelyä pääjohtajan
virasta ja kertomusten antamisesta ehdotetulla tavalla välillisesti
säännöksessä, joka koskisi pääjohtajan
läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa.
Toisaalta pääjohtajan virasta ja kertomusten antamisesta
ei valiokunnan mielestä ole ylipäätään
tarpeen eikä perusteltua säätää perustuslailla.
Edellä esitetyn perusteella valiokunta ei puolla ehdotusta
valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan
läsnäolo- ja puheoikeutta koskevan säännöksen
lisäämisestä perustuslakiin.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. lakiehdotus
38 §. Eduskunnan oikeusasiamies.
Valiokunta on tarkistanut pykälän 1 momentin
maininnan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen valinnasta sääntelyvarauksen
muotoon niin, että apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta
ja sijaisen valinnasta on mahdollista säätää tarkemmin
lailla.
Apulaisoikeusasiamiehistä ja apulaisoikeusasiamiehen
sijaisesta on momentin viimeisen virkkeen mukaan soveltuvin osin
voimassa, mitä oikeusasiamiehestä säädetään.
Siten myös apulaisoikeusasiamiehen sijaiseksi valittavan
kelpoisuusvaatimuksena on, että hän on etevä laintuntija.
3. lakiehdotus
16 §. Sijaisuudet.
Valiokunta on lisännyt pykälään
uuden 3 momentin, jonka perusteella apulaisoikeusasiamiehen sijaisen
valitsee eduskunnan oikeusasiamies saatuaan asiasta perustuslakivaliokunnan
kannanoton. Sijaisen toimikausi on momentin mukaan enintään
neljä vuotta. Säännös mahdollistaa
sijaisen valinnan myös neljää vuotta
lyhyemmäksi toimikaudeksi.
Valiokunta on siirtänyt pykälän nykyisen 3 momentin
hallituksen ehdottamalla tavalla muutettuna uudeksi 4 momentiksi.
Tämän takia valiokunta on tarkistanut lain johtolausetta
niin, että se ilmaisee muutoksen kohdistuvan 16 §:ään kokonaisuudessaan.
Pykälän 1 ja 2 momentti säilyvät
voimassa olevan lain mukaisina.
2. ja 3. lakiehdotuksen voimaantulosäännös
Lait voivat tulla voimaan aikaisintaan samaan aikaan kuin 1.
lakiehdotuksen 38 §:n 1 momentin säännös
mahdollisuudesta säätää apulaisoikeusasiamiehen
sijaisesta lailla tulee voimaan. Tämä muodostaa
perustuslain vaikeutettuun säätämisjärjestykseen
liittyvät seikat huomioon ottaen sellaisen perustuslain
79 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen syyn, jonka perusteella
asetuksenantaja voidaan lailla valtuuttaa säätämään
lain voimaantuloajankohdasta. Valiokunta on tarkistanut 2. ja 3.
lakiehdotuksen voimaantulosäännöksiä niin,
että lakien voimaantuloajankohdasta voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella.
Tarkoitus on, että lait säädetään
tulemaan voimaan samaan aikaan kuin nyt käsiteltävänä oleva
laki Suomen perustuslain muuttamisesta tulee voimaan.