Yleisperustelut

Perustuslain muuttamisesta yleensä

Runsaat viisi vuotta sitten voimaan tulleen perustuslakiuudistuksen yhtenä tavoitteena oli saada perustuslaki suhteellisen pysyväksi. Uudistuksen valmistelun aikana pyrittiin ratkaisemaan sellaiset valtiosääntökysymykset, joihin tuolloin arvioitiin kohdistuvan tuntuvia ja välittömiä muutospaineita (HE 1/1998 vp, s. 31/II) ja joiden ratkaisemiseen voitiin katsoa saatavan riittävän laaja poliittinen yhteisymmärrys. Lähtökohtana oli, ettei perustuslakia olisi ainakaan läheisessä tulevaisuudessa tarvetta muuttaa (HE 1/1998 vp, s. 31/I). Esimerkiksi perustuslain teksti pyrittiin kirjoittamaan riittävän yleiseen muotoon, ilman vanhentumiselle alttiita teknisluonteisia säännöksiä ja yksityiskohtia (HE 1/1998 vp, s. 34).

Perustuslain muutostarpeita arvioitaessa on valiokunnan mielestä lähtökohdaksi otettava ajatus perustuslain suhteellisesta pysyvyydestä. Perustuslain asemaan valtio- ja oikeusjärjestyksen perustana ei sovi, että siihen kohdistuu jatkuvia muutosvaatimuksia. Perustuslakiuudistuksen eräinä vaikuttimina olivat perustuslakien tuolloinen muutostahti ja osittaisuudistusten määrä, joita pidettiin perustuslain arvokkuuden ja aseman kannalta ongelmallisina (HE 1/1998 vp, s. 22/I ja 32/II).

Perustuslain muuttamiseen tulee suhtautua pidättyvästi. Perustuslain muutoshankkeisiin ei pidä ryhtyä päivänpoliittisten tilannenäkymien perusteella eikä muutenkaan niin, että hankkeet olisivat omiaan heikentämään valtiosäännön perusratkaisujen vakautta tai perustuslain asemaa valtio- ja oikeusjärjestyksen perustana. On toisaalta pidettävä huolta siitä, että perustuslaki antaa oikean kuvan valtiollisen vallankäytön järjestelmästä ja yksilön oikeusaseman perusteista. Perustuslain mahdollisia muutostarpeita tulee arvioida huolellisesti ja välttämättömiksi arvioidut muutokset tehdä perusteellisen valmistelun sekä siihen liittyvän laajapohjaisen keskustelun ja yhteisymmärryksen pohjalta.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä yleisesti ottaen tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Suomen kansalaisen luovuttaminen tai siirtäminen toiseen maahan

Perustuslain 9 §:n 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi niin, että tavallisella lailla on mahdollista säätää kansalaisen luovuttamisesta tai siirtämisestä vastoin tämän tahtoa toiseen maahan rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöön panemiseksi. Luovutettavan tai siirrettävän kansalaisen ihmisoikeuksien ja oikeusturvan täytyy olla vastaanottajamaassa taatut.

Perustuslain voimassa oleva 9 §:n 3 momentti on perusoikeusuudistuksen yhteydessä muotoiltu ehdottomaksi kielloksi. Suomen kansalaista ei sen mukaan saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Säännös on saanut sisältönsä perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta (PeVM 25/1994 vp, s. 8/II). Kansalaisen oikeus pysyä kaikissa tapauksissa omassa maassaan oli valiokunnan tuolloisen käsityksen mukaan niin perustavanlaatuinen oikeus, ettei siitä poikkeamismahdollisuutta ollut syytä avata perustuslaissa. Valiokunta piti säännöksen ehdottoman sanamuodon myötä selvänä, että kansalaisen luovuttamisesta säätäminen vaatii perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä.

Säännöksen ehdottomuus on muodostunut sittemmin ongelmalliseksi perustuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä korostetun poikkeuslakien välttämisen periaatteen kannalta. Lähtökohtana sen mukaan on, että perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettävien poikkeuslakien käyttöön suhtaudutaan pidättyvästi (PeVM 10/1998 vp, s. 22—23, PeVL 66/2002 vp, s. 5, PeVL 46/2004 vp, s. 3—4, PeVL 25/2005 vp, s. 5). Perustuslain säännökset on tähän liittyen pyritty perustuslakiuudistusta valmisteltaessa muotoilemaan niin, ettei säännösten vuoksi jouduta säätämään merkittävästi poikkeuslakeja (HE 1/1998 vp, s. 35/I).

Kansalaisen luovuttamista säännellään nykyisin kokonaan poikkeuslaeilla. Perustuslain sanamuoto ei siten vastaa tosiasiallista oikeustilaa. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt tähän seikkaan huomiota arvioidessaan ehdotusta Euroopan unionin neuvoston puitepäätökseksi eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä (PeVL 42/2001 vp, s. 3/II). Valiokunta katsoi puitepäätösehdotuksen merkitsevän sitä, että mahdollisuus luovuttaa Suomen kansalainen rikoksen johdosta toiseen EU:n jäsenvaltioon tulee pääsäännöksi eikä ole vain törkeisiin rikoksiin kytkeytyvä poikkeus, ja totesi perustuslain 9 §:n 3 momentin muodostuvan tämän sääntelyn vuoksi selvästi harhaanjohtavaksi. Valiokunnan tuolloisen kannan mukaan ei ole valtiosääntöoikeudellisesti kestävää, jos todellinen oikeustila maassa perustuu tällaisessa asiassa olennaisesti perustuslain sanamuodosta eroavaan poikkeuslainsäädännöllä toteutettuun ratkaisuun. [Puitepäätös on sittemmin pantu Suomessa täytäntöön ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä poikkeuslailla (1286/2003) ja eräillä siihen liittyvillä muilla laeilla (1287—1289/2003) perustuslakivaliokunnan annettua asiasta lausunnon (PeVL 18/2003 vp).]

Hallituksen esityksen pääasiallinen tarkoitus tältä osin on saattaa perustuslain sanamuoto vastaamaan Suomen kansainvälisiin velvoitteisiin ja Euroopan yhteisön oikeuteen perustuvaa tosiasiallista oikeustilaa. Sanamuodon tarkistamista puoltavat edellä esitetyt painavat seikat. Tämä koskee etenkin ehdotettua mahdollisuutta säätää lailla kansalaisen luovuttamisesta tai siirtämisestä "rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten". Esityksen mukainen maininta lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöön panemisesta ei ehkä ole aivan välttämätön lapsen puhevallan käyttöön liittyvien seikkojen vuoksi. Ehdotuksen voidaan valiokunnan mielestä kuitenkin katsoa lisäävän oikeustilan ymmärrettävyyttä ja selkeyttä. Sanamuoto kattaa esimerkiksi kansainvälisestä lapsikaappauksesta Haagissa 1980 tehdyssä yksityisoikeuden alaa koskevassa yleissopimuksessa samoin kuin tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa annetussa Euroopan unionin neuvoston asetuksessa tarkoitetut täytäntöönpanotoimet. Suomi on asetuksen nojalla muun ohella velvollinen panemaan täytäntöön lapsen asuinpaikkavaltion tuomioistuimen päätöksiä esimerkiksi lapsen sijoittamisesta sijaisperheeseen tai hoitolaitokseen. Samankaltaisia velvoitteita valtiolle johtuu toimivallasta, sovellettavasta laista ja täytäntöönpanosta sekä yhteistyöstä vanhempainvastuuseen ja lasten suojeluun liittyvissä asioissa Haagissa 1996 tehdystä yleissopimuksesta, jonka Suomi on EU:n muiden jäsenvaltioiden tavoin allekirjoittanut ja jonka ratifioimiseksi tähtäävät toimenpiteet ovat vireillä.

Kansalaisten oikeusturvan kannalta on valiokunnan mielestä riittävää rajata luovuttamis- ja siirtomahdollisuus ehdotetulla tavalla maihin, joissa asianomaisen ihmisoikeudet ja oikeusturva ovat taatut. Rajauksen tulkinnassa on luontevaa tukeutua perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä olleen vastaavan sisältöisen säännösehdotuksen perusteluihin. Niiden mukaan rajaus edellyttää jo lain säätämisvaiheessa riittävää varmuutta henkilön oikeusturvasta niissä maissa, joihin hänet kulloinkin säädettävän lain nojalla voidaan luovuttaa tai siirtää. Esimerkiksi asianomaisen maan rangaistusjärjestelmällä voi olla merkitystä tässä arvioinnissa. Oikeusturvan käsitteen sisältöä arvioitaessa lähtökohtina ovat perustuslain perusoikeussäännökset ja Suomen kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet (HE 309/1993 vp, s. 52/I).

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijainen

Apulaisoikeusasiamiehen varamiehen toimi lakkautettiin vuonna 1997 säädetyllä perustuslain muutoksella samalla, kun siirryttiin kahden apulaisoikeusasiamiehen järjestelmään. Toisen apulaisoikeusasiamiehen viran perustamisella lisättiin oikeusasiamiehen kanslian ratkaisukapasiteettia, koska oikeusasiamiehelle tehtyjen kanteluiden määrän voitiin arvioida pysyvästi nousseen. Kolmen ratkaisijan työpanosta voidaankin nykyoloissa pitää oikeusasiamiehen tehokkaan toiminnan kannalta välttämättömänä. Apulaisoikeusasiamiehen varamiehen toimen lakkauttaminen ja sitä korvaavien sijaisjärjestelyjen puute on käytännössä osoittautunut ongelmalliseksi tilanteissa, joissa toinen apulaisoikeusasiamies on loma- tai vastaavia tavanomaisiksi katsottavia lyhytaikaisia poissaoloja pidempään estynyt hoitamasta tehtäviään. Yhden ratkaisijan muu kuin tilapäinen poissaolo voi käytännön kokemusten perusteella vakavasti haitata oikeusasiamiehen kanslian päätehtävien hoitamista.

Perustuslain täydentäminen maininnalla apulaisoikeusasiamiehen sijaisesta on näistä syistä sinänsä perusteltua. Perustuslaissa on valiokunnan mielestä kuitenkin riittävää säätää sijaisen valitsemisen mahdollisuudesta siten, että sijaisen valintaa koskeva ja tarvittava muu sääntely on toteutettavissa perustuslakiin asiasta otettavan sääntelyvarauksen nojalla lailla.

Apulaisoikeusasiamiehen sijainen voi eduskunnan oikeusasiamiehestä annettuun lakiin lisättäväksi ehdotetun 19 a §:n 1 momentin perusteella hoitaa apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä, jos tämä on muutoin kuin lyhytaikaisesti estynyt niitä hoitamasta tai jos apulaisoikeusasiamiehen tehtävä on täyttämättä. Oikeusasiamies päättää sijaisen kutsumisesta hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen tehtäviä. Käytännössä on siten mahdollista, että sijaisen toimikauden aikana ei muodostu lainkaan edellytyksiä tai tarvetta antaa kutsua, etenkin kun apulaisoikeusasiamiehen tehtävien hoitamista sijaisjärjestelyin on pidettävä poikkeuksellisena.

Näistä syistä ei valiokunnan mielestä ole välttämätöntä, että sijaisen valitsee oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten tapaan eduskunta tai että sijaisen valinnassa noudatetaan muutoin oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten valinnalle ominaista verraten raskasta menettelyä. Sijaisen valinta on valiokunnan käsityksen mukaan asianmukaisempaa osoittaa eduskunnan oikeusasiamiehen tehtäväksi. Eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi hänen olisi kuitenkin ennen valintaa kuultava perustuslakivaliokuntaa.

Valiokunta on edellä esitetyn pohjalta tarkistanut perustuslain 38 §:n 1 momentin ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muutosehdotuksia.

Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan puhe- ja läsnäolo-oikeus täysistunnossa

Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja voi perustuslain 48 §:ään lisättäväksi ehdotetun 3 momentin mukaan olla läsnä eduskunnan täysistunnossa ja osallistua keskusteluun silloin, kun täysistunnossa käsitellään tarkastusviraston eduskunnalle antamia kertomuksia.

Muiden kuin kansanedustajien mahdollisuuteen olla läsnä ja osallistua keskusteluun eduskunnan täysistunnossa on perinteisesti suhtauduttu varsin pidättyvästi. Nykyisin läsnäolo- ja puheoikeus on eduskunnan jäsenyyttä vailla olevan ministerin lisäksi vain eduskunnan oikeusasiamiehellä ja valtioneuvoston oikeuskanslerilla. Tämä vastaa pääpiirteissään aikaisemmin voimassa olleen valtiopäiväjärjestyksen säännöksiä asiasta. Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin oikeus olla läsnä ja osallistua keskusteluun täysistunnossa rajattiin uudessa perustuslaissa tilanteisiin, joissa täysistunnossa käsitellään heidän omia kertomuksiaan tai muutoin heidän omasta aloitteestaan vireille tullutta asiaa (HE 1/1998 vp, s. 98/I). Läsnäolo- ja puheoikeuden laajentamista koskemaan myös Suomen Pankin pääjohtajaa ei hyväksytty perustuslakiuudistuksen yhteydessä (PeVM 10/1998 vp, s. 10/I).

Valiokunnan mielestä on perusteltua pyrkiä säilyttämään täysistunto ensisijaisesti kansanedustajien keskinäisenä samoin kuin kansanedustajien ja valtioneuvoston jäsenten keskustelufoorumina. Läsnäolo- ja puheoikeutta ei siksi ole syytä pyrkiä kevein perustein laajentamaan.

Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeudelle täysistunnossa ei valiokunnan käsityksen mukaan ole välttämätöntä tarvetta. Eduskunta saa tarkastusviraston tärkeinä pitämistä näkökohdista tietoa viraston eduskunnalle antamista kertomuksista, minkä lisäksi on riittävää, että eduskunnan valiokunnilla on mahdollisuus kertomusten käsittelyn yhteydessä ja muulloinkin kuulla tarkastusviraston pääjohtajaa. Tällaisiin näkökohtiin tukeutuen valiokunta ei ole aiemmin puoltanut Suomen Pankin pääjohtajankaan läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa (PeVM 10/1998 vp, s. 10/I).

Perustuslaki sisältää nykyisin vain perussäännökset valtiontalouden tarkastusvirastosta. Valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten on perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan eduskunnan yhteydessä riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto, jonka asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. Lisäksi perustuslain 90 §:n 3 momentissa säädetään tarkastusviraston tietojensaantioikeudesta. Perustuslaissa ei sen sijaan ole säännöstä tarkastusviraston pääjohtajasta tai siitä, että tarkastusvirasto antaa eduskunnalle kertomuksia. Näistä seikoista on säädetty valtiontalouden tarkastusvirastosta annetulla lailla. Perustuslain kirjoittamistavan näkökulmasta ei ole teknisesti asianmukaista toteuttaa perustuslaintasoista sääntelyä pääjohtajan virasta ja kertomusten antamisesta ehdotetulla tavalla välillisesti säännöksessä, joka koskisi pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa. Toisaalta pääjohtajan virasta ja kertomusten antamisesta ei valiokunnan mielestä ole ylipäätään tarpeen eikä perusteltua säätää perustuslailla.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta ei puolla ehdotusta valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeutta koskevan säännöksen lisäämisestä perustuslakiin.