PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 6/2011 vp

PeVM 6/2011 vp - HE 46/2011 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle kansalaisaloitelaiksi ja laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n muuttamisesta

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 19 päivänä lokakuuta 2011 lähettänyt perustuslakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen eduskunnalle kansalaisaloitelaiksi ja laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n muuttamisesta (HE 46/2011 vp).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri, oikeusministeriö

lainsäädäntöneuvos Kirsi Miettinen, liikenne- ja viestintäministeriö

professori Tuomas Ojanen

professori Veli-Pekka Viljanen

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnio
ylitarkastaja Heikki Partanen, tietosuojavaltuutetun toimisto
professori Olli Mäenpää.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kansalaisaloitelaki. Kansalaisaloite on uusi kansalaisten vaikuttamismahdollisuus valtiollisella tasolla. Laissa säädetään kansalaisaloitteen tekemiseen liittyvistä menettelyistä. Esitykseen sisältyy myös ehdotus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain muuttamisesta.

Esitys liittyy perustuslain muutokseen, jonka mukaan vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi sen mukaan kuin lailla säädetään. Ehdotetuilla laeilla toteutetaan perustuslaissa asetettu toimeksianto säätää kansalaisaloitteesta lailla.

Kansalaisaloitteen vireillepanijana voi olla yksi tai useampi äänioikeutettu Suomen kansalainen. Vireillepanijan on nimettävä vähintään yksi edustaja ja varaedustaja, jotka toimisivat vireillepanijan puolesta menettelyn eri vaiheissa.

Kansalaisaloitetta tukevat allekirjoitukset eli kannatusilmoitukset kerätään paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Kannatusilmoitusten kerääminen tietoverkossa edellyttää niin sanottua vahvaa sähköistä tunnistamista. Lisäksi keräys tietoverkossa edellyttää turvallista, Viestintäviraston hyväksymää tietoteknistä järjestelmää. Vaihtoehtoisesti aloitteen vireillepanija voisi käyttää oikeusministeriön ylläpitämää verkkopalvelua kannatusilmoitusten keräämiseksi. Kannatusilmoitusten keräys on toteutettava kuuden kuukauden kuluessa. Aloitteen allekirjoittajan tulee ilmoittaa kannatusilmoituksessa täydellinen nimensä, syntymäaikansa ja kotikuntansa.

Keräyksen päätyttyä edustaja toimittaa kannatusilmoitukset Väestörekisterikeskukselle, joka tarkastaisi niiden oikeellisuuden ja kelpoisuuden sekä vahvistaisi hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrän. Jos perustuslaissa ja kansalaisaloitelaissa säädetyt aloiteoikeuden edellytykset täyttyvät, edustaja toimittaisi kansalaisaloitteen eduskunnan käsiteltäväksi. Eduskunnalla on velvoite ottaa kansalaisaloite käsiteltäväksi, mutta aloitteen hyväksyminen samoin kuin mahdolliset muutokset aloitteeseen jäävät eduskunnan harkittaviksi. Lakiehdotuksen sisältävä kansalaisaloite käsitellään lakiehdotuksen käsittelystä säädetyssä järjestyksessä. Ehdotus lainvalmisteluun ryhtymisestä käsitellään ainoan käsittelyn asiana.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2012. Esitys liittyy valtion talousarvioesitykseen vuodelle 2012.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta on tarkasteltu lähinnä suhteessa uuteen perustuslain 53 §:n 3 momenttiin sekä viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevaan perustuslain 12 §:n 2 momenttiin. Lakiehdotus katsotaan voitavan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin muutoksin ja huomautuksin. Muutosehdotuksien vuoksi valiokunta ehdottaa samalla 2. lakiehdotuksen hylkäämistä.

Hallituksen esityksessä HE 60/2010 vp ehdotettiin perustuslakiin lisättäväksi uusi kansalaisvaikuttamisen muoto, kansalaisaloite. Perusteluina esitettiin kansalaisaloitteen olevan uusi kansalaisten vaikuttamismahdollisuus valtiollisella tasolla. Kyse on edustuksellista demokratiaa täydentävästä vaikuttamiskeinosta, joka tarjoaa äänestäjille mahdollisuuden vaikuttaa suoraan poliittisen päätöksenteon asialistaan ja saada aloitteensa eduskunnan käsiteltäväksi.

Kansalaisaloite kytkeytyy kiinteästi perustuslain lähtökohtiin kansanvaltaisesta valtiojärjestyksestä ja kansalaisten osallistumismahdollisuuksista. Perustuslain 2 §:n 2 momenttiin on kirjattu osana kansanvaltaisen valtiojärjestyksen perusperiaatteita yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Perustuslain 14 §:n 3 momentissa asetetaan julkisen vallan tehtäväksi edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä koskevaan päätöksentekoon. Julkisen vallan on myös perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslakivaliokunta katsoi tuolloin, että kansalaisaloite täydentää edelleen ensisijaisena pidettävää edustuksellista järjestelmää. Eduskunnan lainsäädäntötyö perustuu jatkossakin pääasiallisesti hallituksen esityksiin ja kansanedustajien lakialoitteisiin, mutta kansalaisaloite tuo näiden oheen uuden kansalaisyhteiskunnan aktiivisuuteen nojaavan mahdollisuuden saada lainsäädäntöasia vireille eduskunnassa. Kansalaisaloite voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi. Parhaimmillaan kansalaisvaikuttamisen kehittäminen voi osaltaan yleisesti ehkäistä poliittista vieraantumista (ks. PeVM 9/2010 vp, s. 9/II).

Valiokunta on edelleen samalla kannalla. Kansalaisaloitteiden käsittelystä eduskunnassa ei sinänsä aiheudu tarvetta muuttaa nykyisiä menettelyjä tai muodostaa uusia menettelyjä aloitetta varten. Valiokunta tähdentää, että uutena instituutiona kansalaisaloitteisiin tulee myös eduskuntakäsittelyssä suhtautua myönteisesti. Niiden käsittely ei toisaalta myöskään saa olla kritiikitöntä. Esimerkiksi selvästi perus- ja ihmisoikeuksien vastaiset aloitteet on valiokunnan mielestä perusteltua jättää valiokunnissa käsittelemättä, vaikka ne muodollisesti saataisiinkin eduskunnassa vireille.

Yksityiskohtaiset perustelut

12 §. Henkilötiedot.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että henkilötietojen julkisuutta ei ole lakiehdotuksessa selkeästi säännelty. Siksi valiokunta ehdottaa 12 §:ää muutettavaksi niin, että viranomaisen hallussa olevat tiedot ovat aina julkisia. Valiokunnan mielestä tämä seuraa jo siitä, että kansalaisaloitteen kaltaisen valtiollisen toimen tekijät eivät voi jäädä salaan. Nimien keräämisvaiheessa, kun asian vireilletulo on vielä epävarmaa, nimiä ei saisi kuitenkaan julkistaa. Tällä tavoin pyritään turvaamaan yksittäisten ihmisten yksityisyyden suojaa. Tämä tarkoittaa samalla sitä, että vaikka nimiä teknisesti kerättäisiin oikeusministeriön ylläpitämän verkkopalvelun välityksellä, niiden ei katsottaisi olevan viranomaisen hallussa ennen kuin ne on edelleen luovutettu Väestörekisterikeskukselle. Oikeusministeriö ei siis pelkästään palvelun ylläpitäjänä tulisi tietojen ns. omistajaksi.

Edellä mainitusta muutosehdotuksesta aiheutuu myös se, että 6 §:n 4 kohta on tarpeen poistaa. Tällöin pykälän 5 kohta siirtyy 4 kohdaksi.

Valiokunnan muutosehdotuksesta johtuu lisäksi, että se ehdottaa 2. lakiehdotuksen täydellistä salasssapitoa tarkoittavan säännöksen hylättäväksi, koska koko lakiehdotus käy tarpeettomaksi.

Käsittelyjärjestys

Valiokunta katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta ehdottaa,

että 1. lakiehdotus hyväksytään muutettuna ja

että 2. lakiehdotus hylätään.

Valiokunnan muutosehdotukset

1.

Kansalaisaloitelaki

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1—5 §

(Kuten HE)

6 §

(1—3 kohta kuten HE)

4 kohta poist.

(4 kohta kuten HE:n 5 kohta)

7—11 §

(Kuten HE)

12 §

Henkilötiedot

Kannatusilmoituksissa kerättyjä henkilötietoja voidaan käyttää vain tässä laissa säädetyllä tavalla. Vireillepanija ja tämän edustaja voivat luovuttaa tietoja vain Väestörekisterikeskukselle (Poist.). Viranomaisten hallussa olevat tiedot ovat julkisia, kun perustuslaissa säädetty kannatusilmoitusten vähimmäismäärä on täyttynyt.

(2—4 mom. kuten HE)

13—17 §

(Kuten HE)

_______________

Helsingissä 29 päivänä marraskuuta 2011

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Johannes Koskinen /sd
vpj. Outi Mäkelä /kok
jäs. Tuija Brax /vihr
Maarit Feldt-Ranta /sd
Tarja Filatov /sd
Ilkka Kantola /sd
Pia Kauma /kok
Kimmo Kivelä /ps
Anna Kontula /vas
Jukka Kopra /kok
Tom Packalén /ps
Vesa-Matti Saarakkala /ps
Tapani Tölli /kesk
vjäs. Simo Rundgren /kesk

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Risto Eerola