Perustelut
Yleisarvio selonteosta
Sotilaallisen kriisinhallintalain (211/2006) 3 §:n yksityiskohtaisissa
perusteluissa todetaan, että suomalaista valmiusosastoa
koskevassa selonteossa "kuvataan käytettävissä olevien
tietojen tarkkuudella olosuhteet ja operaatiot, joihin osallistuminen
valmiusjaksolla on todennäköistä".
Valtioneuvosto on selonteossaan kuvannut EU:n taisteluosastokonseptin
sisältöä, taisteluosaston luonnetta ja
mahdollisia tehtäviä, kahteen osastoon osallistumisen
taloudellisia vaikutuksia sekä lyhyesti myös suomalaisjoukkojen koostumusta.
Selonteossa ei ole pyritty ennakoimaan, millaisia konflikteja ratkaisemaan
taisteluosastoja voitaisiin lähettää.
Selonteossa todetaan, että vaikka kriisien kehittymistä eri
puolilla maailmaa seurataan tarkasti, on hyvin vaikeaa ennakoida,
mitkä kriisit kehittyvät siten, että juuri
unionin sotilaallisen kriisinhallinnan välineitä tarvittaisiin.
Selontekoon valittua taisteluosastokonseptin sisällön
kuvailuun keskittyvää lähestymistapaa puoltaa
se, ettei unionin taisteluosastoja ole vielä käytetty
missään. Toisaalta valittu lähestymiskulma
johtaa vääjäämättä siihen,
että taisteluosastojen korkeaan valmiuteen asettamista
koskevat selonteot ovat sisällöllisesti ja informaatioarvoltaan
väistämättä toistensa kaltaisia.
Valiokunta pitääkin erittäin tärkeänä selonteon
linjausta siitä, että ennen valmiusvuoroa ja sen
aikana eduskunta pidetään informoituna kaikista
sellaisista kehityskuluista, jotka saattaisivat johtaa taisteluosaston
käyttöön. Sotilaallisen kriisinhallintalain
mukaan tehtäessä päätöstä operaatioon
osallistumisesta kuullaan aina eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa.
Eduskunta on pitänyt tätä pääsääntöä riittävänä,
mutta myös täydentävän selonteon
antaminen on mahdollista (UaVM 1/2006 vp).
Suomen taisteluosasto-osallistumisen perusteet
Valiokunta pitää 300 suomalaissotilaan samanaikaista
osallistumista kahteen unionin taisteluosastoon merkittävänä panostuksena
pienelle maalle. Valiokunta toteaa, että on sinänsä hyvä, että Suomi
hakee taisteluosastokokemusta kahdesta eri osastosta. Päivystysvuoro
samanaikaisesti kahdessa eri osastossa sitoo kuitenkin huomattavan
määrän sotilaallisen kriisinhallinnan kokonaisresursseista.
Jatkossa tällaisia päällekkäisiä sitoumuksia
tulee valiokunnan mielestä välttää.
Selonteossa todetaan, että tähän
mennessä saadut kokemukset valmiusvuoroihin valmistautumisesta
ja osallistumisesta ovat myönteisiä. Suomen aiempi
osallistumistaso taisteluosastoihin on ollut 161 henkeä vuonna
2007 ja 221 sotilasta vuonna 2008. Seuraavaa taisteluosasto-osallistumista
harkitaan asiantuntijakuulemisten mukaan vuonna 2014, jolloin Ruotsi
on ilmoittanut ottavansa kolmannen kerran vastaan kehysvaltioroolin
pohjoismaisen taisteluosaston luomisessa.
Keskeisenä osallistumisperusteena taisteluosastoihin
selonteossa tuodaan esiin, että nopean toiminnan joukkojen
kehitystyö tukee tehokkaasti sotilaalliseen kriisinhallintaan
käytettävissä olevien suorituskykyjen
kehittämistä ja palvelee hyvin myös kansallisen
puolustuksen tavoitteita. Suomalaisten taisteluosastojoukkojen koulutus-
ja osaamistaso on voitu nostaa korkeaksi noin vuoden verran kestävän
harjoittelu- ja valmiusjakson aikana.
Valiokunta toteaa, että unionin taisteluosastokonseptin
toteuttaminen on ollut yksi keskeisiä hankkeita EU:n sotilaallisen
kriisinhallintakyvyn kehittämisessä viimeisten
5 vuoden aikana. Taisteluosasto-osallistumisen kautta Suomi on konkreettisesti
osoittanut vahvan tukensa EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan
kehittämiselle. Nämä seikat yhdessä selonteossa
esiin nostettujen perusteiden lisäksi ovat tekijöitä,
joiden vuoksi Suomen on ollut perusteltua osallistua unionin taisteluosastokonseptin
toimeenpanoon.
Valiokunta korostaa unionin taisteluosastoihin osallistumiseen
liittyvää riskiä siitä, että mielenkiinto
konseptia kohtaan hiipuu jäsenmaissa, mikäli valmiusvuorossa
olevia taisteluosastoja ei operaatioihin käytetä.
Unionin taisteluosastoja on kuitenkin ollut valmiudessa jo lähes
kaksikymmentä, ja konseptin täysi operatiivinen
valmius saavutettiin tammikuussa 2007. Valiokunta huomauttaa, että osastojen
käyttämistä koskevien poliittisten näkemyserojen
lisäksi myös talouskriisillä saattaa
olla kielteisiä vaikutuksia halukkuuteen ylläpitää ja
käyttää taisteluosastoja, samoin kuin
unionirakenteen ulkopuolella tapahtuvalla tiettyjen jäsenmaiden tiivistyvällä puolustuspoliittisella
yhteistyöllä. Valiokunta toteaa, että vaikka
selonteossa todetaan unionimaiden luvanneen asettaa taisteluosastoja
valmiusjaksoihin vuoteen 2015 asti, tosiasiallisesti tällä hetkellä vuoden
2012 ja 2013 ensimmäisen puoliskon valmiudesta puuttuu
toinen taisteluosasto.
Selonteossa todetaan, että Euroopan unionissa on tehty
taisteluosastojen käytettävyyttä koskevia
uusia linjauksia Ruotsin puheenjohtajuuskaudella. Valiokunta toteaa,
että tehdyn käytettävyysarvioinnin tulokset
ovat vaatimattomat eivätkä edelleenkään
mahdollista esimerkiksi taisteluosastojen käyttämistä strategisena
reservinä käynnissä olevien kriisinhallintaoperaatioiden tukemiseksi
tarpeen niin vaatiessa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan taisteluosastokonseptin
uudelleentarkastelu on nähty ennenaikaiseksi. Valiokunta
toteaa, että mikäli osastoja operaatioissa ei
kuitenkaan edelleenkään käytetä,
pitää unionimailla olla valmius ottaa vuonna 2004
hyväksytty peruskonsepti uudelleen tarkastelun kohteeksi.
Nato on jo muokannut niin ikään 2000-luvun alussa
hyväksyttyä omaa nopean toiminnan joukkojen (NRF) konseptiaan
saatujen kokemusten valossa. Valiokunta huomauttaa tässä yhteydessä,
että EU:n ja Naton nopean toiminnan joukkojen toimintaa koskevaa
koordinointia on syytä kehittää nykyisestä.
Tästä hyötyisivät sekä EU
että Nato.
Asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin, että eri unionimaista
koostuvat taisteluosastot ovat vahvuudeltaan ja toimintakyvyltään
varsin erilaisia. Saadun selvityksen mukaan Hollannin ja Ruotsin
johtamat taisteluosastot ovat toimintakyvyltään
sellaisia, että ne pystyvät suoriutumaan EU:n
kriisinhallintatehtävien koko kirjostaPohjoismainen
taisteluosasto on monikansallisessa harjoitustoiminnassaan keskittynyt
konfliktinesto-operaatioihin, humanitaarisiin avustustehtäviin
sekä evakuointioperaatioihin. Kahta muuta EU:n sotilaallista
kriisinhallintatehtävää eli osapuolten
erottamista toisistaan voimatoimin (separation of parties by force) tai
vakautus- ja jälleenrakennusoperaatioita (stabilization,
reconstruction & military advice) ei harjoitustoiminnassa
ole huomioitu. . Osastot ovat syys—marraskuussa käyneet
läpi vaativan monikansallisen koulutusjakson, jossa on
testattu joukkojen osaamista niin kenttä- kuin esikuntaharjoituksissakin.
Taisteluosasto-osallistumisen hyöty puolustusvoimille
Valiokunta pitää taisteluosastokonseptissa
hyvänä, että vaativan kansainvälisen
kriisinhallintayhteistyön kautta voidaan kehittää kahden-
ja monenvälistä yhteistoimintakykyä taisteluosastoihin
osallistuvien maiden kesken. Suomelle perinteisiä yhteistyömaita
sotilaallisessa kriisinhallinnassa ovat olleet muut Pohjoismaat,
Irlanti ja Viro. Valiokunta näkee positiivisena asiana sen,
että taisteluosastokonseptin kautta yhteistyötä voidaan
syventää myös muiden unionimaiden kanssa:
nyt siis Hollannin, Saksan, Itävallan ja Liettuan kanssa.
Valiokunta huomauttaa, etteivät Itävalta ja Liettua
osallistuneet Saksan johtamaan taisteluosastoon vuonna 2007, joten näiden
maiden osalta yhteistyötä taisteluosastokonseptin
puitteissa toteutetaan ensimmäisen kerran. Asiantuntijakuulemisten
mukaan Liettua ei tosin ole käytännössä osallistunut
Hollannin johtaman osaston harjoitusjaksoon.
Valiokunta yhtyy selonteon arvioon siitä, että EU:n
taisteluosastokonseptin kautta puolustusvoimat on voinut luoda kriisinhallintaan
nopean toiminnan kyvyn, jota ei aiemmin ole ollut olemassa. Valiokunta
pitää välttämättömänä,
että Suomella on kyky toimia nopeasti sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa
tarpeen niin vaatiessa. Valiokunta huomauttaa tässä yhteydessä,
että Suomen puolustusvoimille luotua nopean toiminnan kykyä ei
tosin ole käytännössä testattu.
Nopean toiminnan kyvyn ylläpitäminen ja kehittäminen
suomalaisessa järjestelmässä, joka perustuu
pitkälti reserviläisten käyttöön,
on valiokunnan mielestä haasteellista johtuen epäsäännöllisestä rytmistä,
jolla EU:n taisteluosastoihin on osallistuttu: vuosina 2007 ja 2008,
ensi vuonna ja mahdollisesti vuonna 2014.
Valiokunta toteaa, että lähtökohtaisesti
Suomen nopean toiminnan kyvyn vuosittaisen valmiustason ei tulisi
määrällisesti juuri vaihdella, mikä helpottaisi
toiminnan pitkäjänteistä suunnittelua.
Tärkeä kansallinen lisäpohdintaa vaativa
kysymys on myös Suomen sotilaallisen kriisinhallintaosallistumisen
kokonaispanoksen jakaminen nopean toiminnan joukkojen ja käynnissä olevien
kriisinhallintaoperaatioiden kesken.
Taisteluosasto-osallistumisen suoranaista hyötyä kansallisen
puolustuksen kehittämiselle voidaan valiokunnan arvion
mukaan pitää rajallisena johtuen koulutusta saavien
sotilaiden pienestä määrästä.
Kansallisen puolustuksen kehittäminen onkin osallistumisperusteena
toissijainen erityisesti tarkasteltaessa panos-tuotossuhdetta. Valiokunta
huomauttaa, että valmiuden luominen kahteen taisteluosastoon
ja 300 suomalaissotilaan koulutus maksaa lähes 29 miljoonaa
euroa. Vastaavasti vuonna 2009 noin 26 000 reserviläisen
kertausharjoituskoulutus maksoi yhteensä 18 miljoonaa euroaSiilasmaan
työryhmän raportti "Suomalainen asevelvollisuus",
s. 102—103..
Valiokunnan arvion mukaan EU:n taisteluosasto-osallistuminen
hyödyttää Suomen puolustusta kuitenkin
sitä kautta, että Suomella on kriisitilanteessa
aiempaa parempi kyky toimia yhteistyössä taisteluosastoon
osallistuvien maiden kesken, mistä voi olla hyötyä esimerkiksi avun
vastaanottotilanteessa"Suomi ottaa politiikassaan huomioon,
ettei unionilla ole omaa puolustussuunnittelua eikä yhteisen
puolustuksen järjestelyjä. Kriisinhallinnan kautta
syntyy yhteistoimintakykyä sotilaallisen avun
vastaanottamiseen ja antamiseen. Mahdollisuus avun saamiseen muilta
unionimailta nostaa hyökkäyskynnystä ja
parantaa Suomen kykyjä mahdollisen hyökkäyksen ennaltaehkäisemiseksi."
Turvallisuuus- ja puolustuspoliittinen selonteko 2009, s. 70—71..
Suoranaista hyötyä taisteluosasto-osallistumisesta
on myös siinä, että konseptin puitteissa
koulutettavat suomalaisjoukot viedään sodan ajan
joukkokokoonpanoon kokonaisuuksina.
Suomalaisjoukkojen koostumus, koulutus ja varustus
Saadun selvityksen mukaan pohjoismaisen taisteluosaston kokonaisvahvuus
on noin 2 150 henkeä. Ruotsin kokonaispanos kehysvaltiona
on 1 600 sotilasta. Suomi on tarjonnut osastoon noin 200
sotilasta, joista keskeisen osan muodostaa merivoimien perustama
jääkärikomppania. Reserviläistaustaisia
tehtäviä suomalaisjoukosta on 158 ja kantahenkilökuntaa
41 henkeä. Aiempaa kriisinhallintakokemusta suomalaissotilaista
on 54 prosentilla. Norjalla on tuki- ja huoltotehtävissä 150
sotilasta, Irlannilla on 150 hengen tiedustelukomppania ja Virolla
50 sotilaan suojausjoukkue. Taisteluosastoon kuuluu myös
ilmavoimakomponentti, josta vastaa Ruotsi ja johon kuuluu 6—8
Jas Gripen -hävittäjää, 6 kevyttä helikopteria
sekä kaksi C-130-kuljetuskonetta. Ruotsi on tarjonnut taisteluosaston käyttöön
myös kaksi huipputasoista kenttäsairaalaa.
Hollannin johtaman noin 2 000 sotilaan vahvuisen osaston
koostumus on seuraava: Hollanti 1 300 sotilasta, Saksa
400 henkeä tuki- ja huoltotehtävissä,
Itävalta 170 hengen jalkaväkikomppania, Suomella
110 sotilaan erikoisoperaatio-osasto — varsinaisen erikoisjääkärikomppanian
koko 46 henkeä — ja Liettualla 50 hengen vedenpuhdistusjoukkue.
Suomalaisjoukon koostumus eroaa pohjoismaisesta osastosta siinä,
että palkattua henkilökuntaa on 80 ja reserviläisiä vain
30. Erikoisjääkärijoukkoa voidaan valiokunnan
saaman selvityksen mukaan pitää erittäin
kokeneena kriisinhallintajoukkona, valtaosa henkilöstöstä on
aiemmin osallistunut 3—5 operaatioon.
Taisteluosastoihin hakeutunut suomalainen henkilöstö on
saadun selvityksen mukaan erittäin motivoitunutta ja hakeutunut
näihin osastoihin toimiakseen haastavissa, nopeaa toimintaa edellyttävissä operaatio-olosuhteissa
tilanteen niin vaatiessa.
Valiokunta toteaa, että kahden aiemman valmiusvuoron
osalta suomalaisia reserviläisiä on pystytty kierrättämään
käynnissä olevissa sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa
(KFOR, ISAF, Tsad). Kosovon ja Tsadin operaatioiden alasajon myötä mahdollisuudet
tällaiseen kierrätykseen ovat vuoden 2011 osalta
kuitenkin aiempaa huomattavasti heikommat. Taisteluosasto-osallistumisen
jälkeistä toimintaa muissa kriisinhallintaoperaatioissa
vaikeuttaa merkittävästi myös se, että taisteluosasto-osallistumisen vaatiman
noin vuoden mittaisen koulutus- ja valmiusjakson jälkeen
sitoutuminen muuhun kriisinhallintatoimintaan on monen henkilön
elämäntilanteen vuoksi vaikeaa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan suomalaisjoukkojen ja
molempien taisteluosastomaiden kalusto ylipäänsä on
sellaista, että se mahdollistaa toiminnan myös
haastavissa operaatio-olosuhteissa. Pohjoismaisen taisteluosaston
suomalaisjoukkojen käytössä on muun muassa
modernisoituja Sisu XA-180 -ajoneuvoja. Ajoneuvokaluston suhteen
on jouduttu tekemään tiettyjä kompromisseja,
sillä osastojen käyttöön alunperin
suunniteltu ja parhaiten varustettu kalusto on osoitettu suomalaisten
ISAF-joukkojen käyttöön. Valiokunta pitää tätä ratkaisua
ymmärrettävänä korostaen kuitenkin
samalla, että taisteluosasto-operaation realisoituessa on
uhka-arvioon perustuen varmistettava, että suomalaisjoukkojen
käytettävissä olevalla kalustolla on
mahdollista taata joukoille kaikissa olosuhteissa mahdollisimman
korkeatasoinen omasuojakyky.
Asiantuntijakuulemissa tuli esiin, että pohjoismaisessa
taisteluosastossa on kantahenkilökunnan osalta palvelussuhteen
ehtoja koskevia näkemyseroja, jotka voivat vaikuttaa kantahenkilökunnan
osallistumishalukkuuteen osastojen valmiusvaiheeseen. Valiokunta
ilmaisee huolensa siitä, että palvelussitoumusten
purkaminen suuressa mittakaavassa vaikuttaa oleellisesti suomalaisjoukon
toimintakykyyn. Taisteluosastojen kehittämiseen on käytetty
merkittävästi resursseja, ja Suomen täytyy
omalta osaltaan varmistaa, ettei osaston liikkeellelähtö vaarannu suomalaisjoukkoja
koskevien ongelmien takia. Puolustusministeriö on valiokunnalle
toimittamassaan vastineessa todennut, että valmiusosastojen
henkilöstö on rekrytoitu voimassa olevien säännösten
mukaisesti ja henkilöstö on ollut rekrytoinnin
ehdoista tietoinen myös valmiusvuoron osalta. Ministeriön
vastineessa tuodaan lisäksi esiin, että nykyisten
säännösten ja määräysten
mukaisesti voidaan valmiusaikana hoidettavien tehtävien
palkkaus määritellä siten, että valmiusajan
palkkaus ei laske, jos valmiusaikana hoidetaan pääosin
unionin valmiusosastoihin liittyviä tehtäviä.
Tällöin vältettäisiin myös
tilanteet, joissa palkkaus yksittäistapauksissa alenisi.
Mahdollisen taisteluosasto-operaation kustannusten jakautuminen
Valiokunta toteaa, että kustannusten osalta valmiusvuoroihin
osallistuvat maat maksavat mahdollista operaatiota toimeenpantaessa
itse sekä joukkojensa palkat että kaluston ylläpidon.
EU maksaa kollektiivisesti operaation esikuntakustannukset. EU-maiden
kesken on lisäksi sovittu tilapäisjärjestelystä,
jossa unionimaat yhdessä maksavat strategisen ilmakuljetuksen
kustannukset niiltä osin, kun ne koskevat joukkojen siirtoa
operaatioalueelle. Joukkojen kotiutuksen kustannukset ovat taas
yksinomaan taisteluosastoon osallistuvien maiden omalla vastuulla.
Valiokunta yhtyy selonteon arvioon siitä, että Suomen
samanaikainen osallistuminen kahteen taisteluosasto-operaatioon
on erittäin epätodennäköistä.
Yksittäiseen operaatioonkin osallistuminen on kuitenkin
huomattavan kallista, ja rahat siihen jouduttaisiin hakemaan lisätalousarvion
kautta. Puolustusministeriön pääluokassa on
vuonna 2011 varalla-kohdassa vain 400 000 euron määräraha.
Selonteossa arvioidaan, että alustavasti pohjoismaisen
osaston toteuttaman operaation toimeenpano maksaisi Suomelle 14 miljoonaa
euroa ja Hollannin vetämän taisteluosaston toiminta
puolestaan noin 9,5 miljoonaa euroa.
Yhteenveto
Valiokunta pitää keskeisen tärkeänä,
että kaikilla unionimailla on yhtenevät näkemykset
taisteluosastojen käyttöperiaatteista. Unionimaiden tulee
olla valmiita tosiasiallisesti myös käyttämään
osastoja, mikäli tarve niin vaatii. Suomelle taisteluosastojen
suunnittelu-, harjoitus- ja valmiusvuorovaiheesta koituu merkittäviä kustannuksia.
Näin ei ole asian laita ammattiarmeijoita käyttävissä maissa,
jotka pystyvät kierrättämään
ammattisotilaitaan valmiusvuoroissa. Valiokunta huomauttaa, että valmiusvuoroihin
osallistuminen
ilman operaatioiden toimeenpanoa sitoo merkittävän
määrän suomalaissotilaita, joita voitaisiin
käyttää käynnissä olevissa kriisinhallintaoperaatioissa.
Valiokunta painottaa, ettei taisteluosastoille tule hakea tehtäviä,
jotka eivät niille sovellu, vain sen takia, että konseptia
voitaisiin testata käytännössä.
Osastojen käyttämiseen liittyvää korkeaa
poliittista kynnystä on kuitenkin saatava alennettua. Valiokunta
pitää tärkeänä, että Suomi
toimii omalta osaltaan aktiivisesti Euroopan unionin suuntaan, jotta
EU:n taisteluosastokonseptia saadaan joustavoitettua. Tarvittaessa myös
itse konsepti tulee voida ottaa uudelleen tarkastelun kohteeksi.
Mahdollinen osallistuminen vuoden 2014 pohjoismaiseen taisteluosastoon
tulee tuoda eduskunnan käsiteltäväksi
niin, että eduskunnan tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa
osallistumispäätökseen turvataan.