SIVISTYSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 11/2013 vp

SiVL 11/2013 vp - HE 31/2013 vp HE 53/2013 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta, kuntajakolain eräiden säännösten kumoamisesta sekä kielilain muuttamisesta

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta, kuntajakolain eräiden säännösten kumoamisesta sekä kielilain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 31/2013 vp) täydentämisestä

Hallintovaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 10 päivänä huhtikuuta 2013 lähettäessään hallituksen esityksen eduskunnalle      laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta, kuntajakolain eräiden säännösten kumoamisesta sekä kielilain muuttamisesta (HE 31/2013 vp) ja 29 päivänä toukokuuta sitä täydentävän hallituksen esityksen (HE 53/2013 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että sivistysvaliokunnan on annettava asioista lausunto hallintovaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Eeva Mäenpää, valtiovarainministeriö

hallitusneuvos Merja Leinonen, opetus- ja kulttuuriministeriö

pääjohtaja Aulis Pitkälä, Opetushallitus

kunnanjohtaja Matti Soronen, Pyhäjoen kunta

perusopetuksen johtaja Ilkka Kalo, Vantaan kaupunki

rehtori Jouni Vuontisjärvi, Ylitornion kunta

rehtori Jussi Leponiemi, Ammattiopisto Lappia

kehittämispäällikkö Nina Lahtinen, Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry

kehittämispäällikkö Marja Lahtinen ja johtava lakimies Juha Myllymäki, Suomen Kuntaliitto

professori Liisa Keltikangas-Järvinen

emeritusprofessori Pentti Meklin

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Sivistysvaliokunta kannattaa esityksen tavoitetta toteuttaa koko maan laajuinen kuntauudistus, jolla luodaan mahdollisimman vahvat ja elinvoimaiset kunnat kaikkialle Suomeen. Viimeaikainen kehitys on saadun selvityksen mukaan heikentänyt eri kunnissa asuvien yhdenvertaisuutta ja vaarantanut perustuslailla turvattujen sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumista. Jotta edellytykset laadukkaille ja yhdenvertaisille palveluille voidaan turvata koko maan alueella, on taloudellisesti ja osaamiseltaan vahvempien kuntayksiköiden tavoittelu perusteltua. Kuntien määrän vähentyminen antaa paremmat mahdollisuudet myös koulutuksen kehittämistoiminnan kokoamiseksi nykyistä laajempiin, kansallisen koulutuspolitiikan kannalta vaikuttaviin toimiin.

Käsiteltävänä olevassa hallituksen ehdotuksessa kuntarakennelaiksi edellytetään, että kunnan väestöpohjassa alle yksivuotiaiden ikäluokan koko olisi vähintään noin 50. Maamme 320 nykykunnasta alle 50 lasta syntyi vuonna 2011 kaikkiaan 140 kunnassa eli 43,8 %:ssa kunnista. Valiokunnan saamassa selvityksessä on esitetty, että pienempien kuntien resurssit organisoida esimerkiksi opetussuunnitelmien laadintaa ja kehittämistä, opetuksen laadun jatkuvaa kehittämistä sekä oppilashuollon palveluita ja opetuksen järjestämisen kannalta välttämättömiä tukipalveluita ovat haasteelliset. Merkittävä osa kunnista on selvityksen mukaan jo pitkään aliresursoinut perusopetuslain edellyttämän oppilashuollon toimeenpanemiseksi tarvittavaa henkilöstöä. Myös välttämättömien tukipalvelujen sekä tehostetun ja erityisen tuen järjestäminen edellyttävät osaltaan mainitun suuruista ikäluokkaa. Sivistysvaliokunta pitää väestöpohjaan liittyvää yksivuotiaiden ikäluokan kokovaatimusta tarpeellisena. Valiokunta korostaa, että kuntarakenteen uudistaminen ei saa johtaa koulujen eriytymiseen.

Valiokunta pitää jatkotyössä tärkeänä kuntien asukaslähtöistä palvelujen järjestämistapaa ja asukkaille tärkeiden koulutus- ja kulttuuripalvelujen turvaamista lähipalveluina. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että rakenteet ja toimintakulttuurit ovat eri kunnissa sekä myös kuntien sisällä erilaisia. Tämä hankaloittaa usein esimerkiksi syrjäytymisvaarassa olevan lapsen tai nuoren pääsemistä hänelle tarkoituksenmukaisten toimien piiriin. Valiokunta pitää tärkeänä, etteivät yhdistyvien kuntien erilaiset toiminnalliset rakenteet estä moniammatillisen ja toimivan yhteistyön kehittämistä sekä kunnan sisällä että kuntien kesken.

Esi- ja perusopetus

Kunnan lakisääteisenä velvollisuutena opetustoimessa on esi- ja perusopetuksen järjestäminen, ja kunnat päättävät järjestämänsä opetuksen oppilaitosverkosta. Perusasteen koulujen määrä on vähentynyt 2000-luvulla yli tuhannella. Vähennys on kohdistunut lähes kokonaisuudessaan kuntien kouluihin ja johtunut hallituksen esityksen mukaan osaksi lapsi- ja nuorisoikäluokkien pienentymisestä. Valiokunnan saama asiantuntijalausunto on vahvistanut, että peruskouluverkon muutokset 2000-luvulla ovat johtuneet pääosin väestörakenteen ja -määrän muutoksista. Toteutetuilla kuntajaon muutoksilla näyttäisi olleen vähäinen yhteys muutoksiin.

Valiokunta painottaa esi- ja perusopetuksen turvaamista lähipalveluna. Opetuksen kuntakohtaisessa järjestämisessä tulee olla ensisijaisena lapsen etu. Opetuksen laatu turvataan perusopetuslain mukaisella lähikouluperiaatteella, pätevällä opettajakunnalla, tarkoituksenmukaisilla opetusryhmillä, yhtenäisillä opetussuunnitelmilla, erikoisosaamisen hyödyntämisellä ja oppilaiden yhdenvertaisuudella. Valiokunta painottaa, että ruotsinkielinen ja saamenkielinen opetus on uudessakin kuntarakenteessa turvattava.

Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus on saadun selvityksen mukaan pysynyt vuodesta 2002 lukien lähes samana valtakunnan tasolla tarkasteltuna. Mitä pienempinä aluekokonaisuuksina saavutettavuutta tarkastellaan, sitä selvemmin alueet eroavat toisistaan ja sitä enemmän saavutettavuus poikkeaa valtakunnallisesta keskiarvosta. Koko maan peruskoululaisista noin neljännes on kuljetusedun piirissä. Kuljetusten piirissä olevien osuus vaihteli Etelä-Suomen alueen alle viidenneksestä Itä-Suomen noin kolmannekseen. Nykyään noin 93 % alakouluikäisistä asuu alle 5 kilometrin päässä lähikoulustaan, mutta kouluverkon supistuminen vaikuttaa tähän merkittävästi.

Valiokunta pitää tärkeänä, että esiopetuksen ja peruskoulun voi kuntarakenteen uudistuksen jälkeenkin suorittaa kotoa käsin lähikoulussa, turvallisen ja oppilaan iän huomioon ottavan koulumatkan puitteissa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että perusopetuslaissa säädettyjä järjestettyjen koulumatkojen enimmäispituuksia noudatetaan ja että koulumatkojen pituuksia seurataan. Sivistysvaliokunta korostaa, että erityisesti kuntien reuna-alueilla koulujen oppilaaksiottoalueiden tulisi voida olla kuntarajat ylittäviä, jolloin pienten lähikoulujen asema kuntien reuna-alueilla vahvistuisi.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntien yhdistymisessä palvelurakenteita koskevat ratkaisut tukevat koulutuspalveluiden saatavuuden ja laadun turvaamista. Valiokunnan mielestä selkeästi kielteisiä ratkaisuja ovat mm. liian suuret opetusryhmät ja oppilashuollon epätasainen saatavuus. Kotimaisissa tutkimuksissa on todettu, että koulun koon kasvaessa erityisesti yli 800 oppilaan riskirajan tyttöjen ja poikien koulumenestyksen ero suurenee, yksilöllisyyden huomioon ottaminen vähenee ja stereotyyppiset opiskeluodotukset lisääntyvät. Muutos kohdistuu erityisen epäoikeudenmukaisena poikiin vähentäen heidän itseluottamustaan. Samalla muutos tutkimuksen mukaan lisää niin sanottua kympin tyttöjen syndroomaa. Näistä johtuvat riskit yksilön kehittymiselle voivat myöhemmin toteutua yhteiskunnassa. Sivistysvaliokunta korostaa valtion talousarviossa vuodelle 2013 varatun opetusryhmien koon pienentämiseen tarkoitetun ylimääräisen kohdennetun rahoituksen merkitystä päätettäessä kuntien opetusryhmien koosta.

Sivistysvaliokunta korostaa tietotekniikan käytön edistämistä kaikessa opetuksessa ja tietoteknisen pedagogisen osaamisen ja laiteresurssien riittävyyden merkitystä tasavertaiselle koulutukselle maan eri osissa. Tämän merkitys korostuu valiokunnan arvion mukaan tulevaisuudessa. Etä- ja verkko-opetus voivat omalta osaltaan tukea laadukkaan opetuksen tarjoamista kunnan kaikissa kouluissa tasavertaisesti ja myös valtakunnallisesti. Etäopetus ei välttämättä kuitenkaan sovellu perusopetukseen, ellei käytännön toiminnassa korostu perusopetuksen kasvatukselliset ja pedagogiset tavoitteet ja periaatteet.

Toisen asteen koulutus

Kuntarakennelakiehdotuksen tarkoituksena on muun muassa vahvistaa kuntien kykyä vastata palvelutuotannosta pääosin itse. Toisen asteen koulutus ei ole kunnan lakisääteinen tehtävä. Esityksen mukaan toisen asteen koulutus on kuitenkin esimerkki palveluista, joiden järjestäminen vaatii tulevaisuudessakin kuntien yhteistoimintaa.

Saadun asiantuntijaselvityksen mukaan lukioverkon muutokset ovat olleet melko maltillisia verrattuna peruskouluverkon muutoksiin. Vuosina 2002—2012 lukioiden määrä on vähentynyt kuitenkin yli 12 %. Asiantuntijan mukaan on syytä olettaa, että kuntarakennelain tavoittelema kuntarakenne vauhdittaa lukioverkon supistamista tulevaisuudessa.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä kattavaa lukioverkkoa. Tavoitteena tulee olla koulutuksen järjestäminen niin, että nuorelle on mahdollista edelleen suorittaa lukio kotona asuen. Sivistysvaliokunta korostaa valmisteilla olevan lukiouudistuksen merkitystä lukio-opetuksen kehittämiselle.

Istuvan hallituksen hallitusohjelman mukaan ammatillisen koulutuksen rakenteellista kehittämistä ja palvelukyvyn vahvistamista jatketaan, jotta voidaan varmistaa ammatillisen koulutuksen järjestämisedellytykset ja puitteet vahvalle palvelukyvylle, koulutuksen alueelliselle saavutettavuudelle sekä työelämän ja yksilöiden osaamistarpeisiin vastaamiselle.

Valiokunta pitää tärkeänä, että ammattikoulutuksessa suunnataan rakenteiden kehittämisen ohella huomiota koulutuksen laadun vahvistamiseen sekä asiakas- ja työelämälähtöisyyden ja         -yhteyksien lisäämiseen tarvetta vastaavasti. Ammatillisessa koulutuksessa tulisi myös turvata lähiopetuksen riittävä määrä kaikesta opetuksesta. Valiokunta korostaa, että alueen elinkeinoelämän ja kehittymisen kannalta ammatillinen koulutus on elintärkeä välttämättömyys. Valiokunta korostaa, että rakennelain uudistus ei saa vaarantaa hallitusohjelman kirjausta nuorten yhteiskuntatakuusta.

Kirjasto-, kulttuuri-, nuoriso- ja liikuntapalvelut

Kirjasto-, kulttuuri-, nuoriso- ja liikuntapalveluidenkin osalta on kyse asukkaille tärkeiden palvelujen tasavertaisesta saatavuudesta ja sivistyksellisten perusoikeuksien turvaamisesta kuntarakenneuudistuksessa.

Kirjastojen kirjasto- ja tietopalvelujen tavoitteena on edistää väestön yhtäläisiä mahdollisuuksia sivistykseen, kirjallisuuden ja taiteen harrastukseen, jatkuvaan tietojen, taitojen ja kansalaisvalmiuksien kehittämiseen, kansainvälistymiseen sekä elinikäiseen oppimiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että kirjasto- ja tietopalvelut tuotetaan asukkaiden lähipalveluina myös uudistuvassa kuntarakenteessa. Myös verkkokirjaston kehittämistä on syytä jatkaa.

Valiokunta painottaa, että laadukkaat kulttuurin lähipalvelut kunnissa tulee turvata. Myös kunnan liikuntapalvelut ovat osa kunnan peruspalveluja. Valiokunta korostaa erityisesti lasten ja nuorten liikuntamahdollisuuksien edistämistä sekä koulujen ja paikallisten liikuntapalveluja järjestävien tahojen entistä tiiviimpää yhteistyötä.

Valiokunta korostaa tarvetta parantaa nuorten mahdollisuuksia saada tarvitsemansa julkiset palvelut ja tehostaa nuorille tarjottavaa varhaista tukea mm. koulutukseen ja työelämään pääsyn edistämiseksi. Kuntarakenteen uudistuksessa on huolehdittava siitä, että nuorille suunnatut monialaiset palvelut huomioidaan tasapuolisesti muiden palvelujen rinnalla kuntien päätöksenteossa.

Muut huomiot

Kuntalakiin liittyvän vireillä olevan valmistelukokonaisuuden yhteydessä on ilmennyt epäselvyyttä kilpailuneutraliteettiperiaatteen ulottuvuudesta lakisääteisten sivistyspalvelujen järjestämiseen, kun kyse on toiminnasta, johon ei liity liiketoiminnallisia piirteitä. Epäselvyyttä on siitä, tuleeko kunnan yhtiöittää liikunnan, vapaa-ajan ja kulttuurin toiminnot. Nämä ovat lakisääteisiä, mutta kaikki toiminnot eivät ole sellaisia, joita kunnalla on lakisääteinen velvollisuus järjestää. Kunnan liikuntapalvelujen järjestämisen tarkoituksena on tarjota kaikille kuntalaisille varallisuudesta riippumaton yhtäläinen mahdollisuus heidän hyvinvointiaan edistäviin liikuntapalveluihin. Tämä tavoite vaarantuu, jos palvelujen hinnoittelussa on otettava huomioon yksityisten palvelun järjestäjien vastaava hinnoittelu, esimerkiksi uimahallilippujen kohdalla.

Sivistysvaliokunta ehdottaa, että hallintovaliokunta käsitellessään tähän liittyviä lainsäädäntöehdotuksia selkeyttää edellä kuvattua tilannetta.

Lausunto

Lausuntonaan sivistysvaliokunta esittää,

että hallintovaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.

Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 2013

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Raija Vahasalo /kok
  • vpj. Inkeri Kerola /kesk
  • jäs. Outi Alanko-Kahiluoto /vihr
  • Ritva Elomaa /ps
  • Eeva-Johanna Eloranta /sd
  • Leena Harkimo /kok
  • Pauli Kiuru /kok
  • Kimmo Kivelä /ps
  • Silvia Modig /vas
  • Mikaela Nylander /r
  • Tuula Peltonen /sd (osittain)
  • Tuomo Puumala /kesk
  • Simo Rundgren /kesk
  • Pauliina Viitamies /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Kaj  Laine

ERIÄVÄ MIELIPIDE 1

Perustelut

Sivistystoimi on sosiaali- ja terveydenhuollon ohella merkittävä kuntien järjestämisvastuulla oleva toimiala. Yli 80 prosenttia kunnallisesta henkilöstöstä työskentelee terveydenhuollossa, sosiaalitoimessa tai sivistystoimessa. Heistä lähes neljä viidesosaa on naisia. Kuntien toimintamenoista sivistystoimen osuus on noin viidennes.

Sivistystoimen merkitys huomioiden on erikoista, kuinka vähälle pohdinnalle kyseinen kunnan järjestämisvastuulle kuuluva toimiala on jätetty käynnissä olevassa kuntauudistuksessa. Hallitus lähtee perusajatuksesta, että kuntien sivistystoimeen liittyvät haasteet olisivat ratkaistu kuntaliitoksilla. Tähän liittyen yhdeksi selvitysvelvollisuuden kriteeriksi ehdotetaan vähintään 50 lapsen vuotuista syntyvyyttä. Tällaisesta johtopäätöksestä ei ole tutkimuksellista näyttöä. Sen sijaan on olemassa tutkimustietoja, joiden mukaan edes hallituksen kaavailema 70 kunnan kuntarakenne ei tuo muutosta kuntien väestörakenteeseen.

Hallituksen esityksessä on otettu lähtökohdaksi selittää asiat parhain päin vain kuntien näkökulmasta. Sivistystoimen osalta vaikuttavuusarviot varsinkin oppilaan näkökulmasta puuttuvat kokonaan: esimerkiksi millaisia vaikutuksia kuntauudistuksella on peruskoulu- ja lukioverkkoon ja tätä kautta mahdollisuuksiin saada koulutusta, koulumatkojen pituuteen, luokkakokoon tai millä perusteella oppilaan opetus voisi kuntauudistuksen myötä parantua.

Hallituksen olisi pitänyt liittää kuntarakennelakiesitykseen vähintäänkin linjaukset toisen asteen koulutuksen ja rahoituksen uudistamiseksi. Tätä luvattiin vielä vaalikauden alussa. Asia on jäänyt hallitukselta kokonaan hoitamatta.

Sivistystoimen palvelujen järjestämiseen vaikuttaa olennaisesti myös käynnissä oleva kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen. Selvitysmiehen helmikuussa 2013 laatimien jatkolinjausten mukaan, jotka hallitus hyväksyi toukokuussa, uudistuksessa määritellään uudelleen mm. ikäryhmittäiset laskentaperusteet, nuorten yhteiskuntatakuun rahoitus sekä koulutuksen järjestämisen kustannustenjako. Kuntien kannalta on luonnollisesti tärkeintä, miten uusi valtionosuusjärjestelmä kuntia kohtelee. Alustavia koelaskelmia on tulossa vasta tulevana syksynä. Hallituksen käsittelyyn selvitysmiehen esitys menee vasta ensi vuoden keväänä.

Yhteenvetona voidaan todeta, että hallituksen kuntauudistus on valmisteltu hyvin hätäisesti. Hallituksen itselleen asettama ylikireä aikataulu on estänyt mm. huolellisen vaikuttavuusarvioinnin tekemisen. Kuntauudistuksen hyödyllisyyttä yritetään perustella väitteillä, joille ei löydy tieteellistä ja kokemusperäistä pohjaa. Kuntiin kohdistuvia uudistuksia ei hallitus ole nähnyt kokonaisuutena. Kuntarakenteita, sote-palveluja, kuntien rahoitusjärjestelmää, kuntalakia ja kuntien tehtäviä uudistetaan eritahtisina, jolloin kunnissa on täysin mahdotonta tehdä kuntarakennelakiesitykseen kirjattujen aikataulujen puitteissa kokonaisarviota, millainen kunta niin taloudellisesti kuin toiminnallisesti uudesta kunnasta tulee kuntaliitoksen jälkeen.

Näin epäselvässä tilanteessa keskustan valiokuntaryhmä katsoo, että kuntarakennelakiesityksen jatkokäsittelylle ei ole edellytyksiä.

Mielipide

Edellä olevan perustella esitämme,

että hallintovaliokunta kuntarakennelakiesitystä käsitellessään ottaa huomioon edellä olevan.

Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 2013

  • Inkeri Kerola /kesk
  • Tuomo Puumala /kesk
  • Simo Rundgren /kesk

ERIÄVÄ MIELIPIDE 2

Perustelut

Kuntarakennelakiluonnoksen 4 c §:n 3 kohdassa edellytetään perusopetuksen laadukkaan ja yhdenvertaisen järjestämisen kannalta alle yksivuotiaiden ikäluokan kooksi vähintään noin 50. Vuonna 2011 lähes 44 prosentissa nykyisistä 320 kunnasta syntyi alle 50 lasta. Yli 40 prosenttia nykykunnista ei siis täytä ehdotettua kriteeriä ja joutuisi näin ollen tällä perusteella selvittämään yhdistymistä muiden kuntien kanssa. Pidämme tätä vaatimusta epätarkoituksenmukaisena. Tällainen vaatimus johtaa väistämättä peruskoulujen vähenemiseen ja koululaisten koulumatkojen pitenemiseen. Tällä hetkellä 93 prosenttia alakoululaisista asuu alle viiden kilometrin päässä lähikoulusta, mutta kouluverkon tarkoituksellinen karsiminen vie monessa kunnassa lähikoulut entistä kauemmas pidentäen koululaisten matkoja. Koulukuljetusten osuus on joissakin kunnissa merkittävä osa koulun vuosibudjettia, joten etäisyyksien kasvaminen lisää paitsi koulumatkoihin kuluvaa aikaa myös koulumatkakustannuksia.

Kuntakokojen kasvattaminen johtaa kouluopetuksen keskittymiseen ja sitä kautta suurempiin kouluihin. Asiantuntijakuulemisessa kävi ilmi, että kansainvälisten tutkimusten mukaan suuret koulukoot muun muassa hidastavat opintoja ja suomalaisessa tutkimuksessa niiden on havaittu muun muassa heikentävän yksilöllisyyden huomioon ottamista ja kasvattavan eroja tyttöjen ja poikien koulumenestyksessä. Emme kannata koulukokojen kasvattamista liian suuriksi. Huomautamme myös, että koulujen väliset erot ovat kasvussa ja oppimistuloksissa on huolestuttavan suuria eroja erityisesti pääkaupunkiseudun ala- ja yläkouluissa.

Kaavaillun uudistuksen valmistelu on ollut heikkoa ja liian kiireistä ottaen huomioon uudistuksen massiivisuus ja merkittävyys yhteiskunnan kannalta. Lisäksi lakia valmistellessa olisi pyrittävä arvioimaan kaikki merkittävät vaikutukset, mutta käsillä olevasta hallituksen esityksestä puuttuu muun muassa arviot siitä, kuinka moni peruskoulu tai lukio tulisi tämän lakiesityksen perusteella lakkautetuksi, minkä verran koululaisten koulumatkat pitenisivät ja kuinka paljon tämä kasvattaisi koulumatkakustannuksia. Edellä esitetyin perustein esitämme, että hallintovaliokunta hylkää lakiesityksen.

Mielipide

Edellä olevan perustella esitämme,

että lakiehdotus hylätään.

Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 2013

  • Ritva Elomaa /ps
  • Kimmo Kivelä /ps

​​​​