Perustelut
Yleistä
Esitys laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta ja siihen
liittyvät esitykset laiksi kuntajakolain ja varainsiirtoverolain
muuttamisesta muodostavat kokonaisuuden, jonka tavoitteena on antaa
suuntaviivat ja puitteet kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamiselle.
Opetus- ja kulttuuritoimea koskevat erityisesti toimeenpanosuunnitelmaa,
henkilöstöä (5 §:n mukaisten
toimenpiteiden vaikutukset), kuntien rahoitusta ja valtionosuusjärjestelmän
uudistamista koskevat esitykset, varainsiirtoveroa koskeva määräaikainen
vapautus, kuntajakolain muutokset sekä esitykset ammatillisen
peruskoulutuksen väestöpohjatavoitteeksi.
Kunnan lakisääteisenä velvollisuutena
opetustoimessa on esi- ja perusopetuksen järjestäminen.
Peruskoulun jälkeinen koulutus ei ole kunnan lakisääteinen
tehtävä, vaan koulutuksen järjestäminen
perustuu koko maan tasolla opetusministeriön myöntämiin
koulutuksen järjestämislupiin ja oppilaitoksen
ylläpitämislupiin tai valtioneuvoston myöntämiin
toimilupiin. Kunta voi saada hakemuksesta järjestämisluvan
lukiokoulutuksen tai ammatillisen koulutuksen järjestämiseen
tai valtioneuvostolta toimiluvan ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen.
Kunta voi myös järjestää taiteen
perusopetusta ja hakemuksesta myönnettävän
ylläpitämisluvan perusteella vapaan sivistystyön
koulutusta. Yliopistokoulutus kuuluu valtiolle ja on sen rahoittamaa.
Kunta- ja palvelurakenneuudistus edellyttää opetus-
ja sivistystoimialojen arvioinnin ja välttämättömät
uudistukset. Ne jäävät kuntien ja ylikunnallisen
yhteistyön harkintaan säädetyn lainsäädännön
mukaisesti toteutettaviksi. Valiokunta pitää välttämättömänä,
että rakenteita koskevat ratkaisut tukevat koulutuspalveluiden
vahvistamista ja järjestelmän sopeutumista pieneneviin
ikäluokkiin. On turvattava kansalaisten yhtäläinen
oikeus saada kykyjensä ja tarpeittensa mukaan koulutusta
ja kehittää itseään.
Valiokunta pitää hallituksen esitystä kunta-
ja palvelurakenneuudistuksesta tarpeellisena ja kannatettavana.
Hallituksen esityksen yksi keskeinen tavoite on turvata mahdollisimman
monipuoliset ja alueiden kehittämistä koskevat
koulutuspalvelut eri puolilla maata. Uudistuksen tarve on tiedostettu
jo kauan taloudellisten ja rakenteellisten ongelmien kunnissa. Hallituksen esitys
on pitkään valmisteltu malli ryhtyä kehitystilanteen
vaatimiin toimenpiteisiin ja toteuttaa kuntarakennetta sekä alueellista
yhteistoimintaa koskeva lainsäädännöllinen
ja hallinnollinen uudistustyö. Hallituksen esityksellä on
tarkoitus vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta kunnallisen kansanvallan
lähtökohdista. Sivistystoimen osalta nykyinen
esi- ja peruskouluverkosto edellyttää oppilasmäärien,
kuljetusetäisyyksien, kuljetusten ja koulutuksen sisällöllisen
uudistamisen. Sivistysvaliokunta on voinut koulutuspoliittista selontekoa
käsitellessään (SiVM
12/2006 vp — VNS 4/2006
vp) todeta, että peruskoulutuksen tila ja kouluverkosto
on varsin hyvä ja kattava. Tulevat muutokset yhteiskunnassa
edellyttävät kuitenkin muutoksia. Valiokunta korostaa
perusopetuslain 6 §:n säännöstä lähikouluperiaatteesta,
eli opetus tulee järjestää niin, että oppilaiden
matkat ovat mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä.
Puitelain tulee tukea kuntien sivistystoimessa tehtyä kehittämistyötä.
Koulutus- ja kulttuuripalvelut ovat riippuvaisia kunnassa tehtävistä periaatteellisista
toiminnallisista linjauksista ja päätöksistä.
Myös kieliryhmien oikeudet tulee ottaa huomioon. Suurempi
kuntakoko antaa paremmat edellytykset myös tulevaisuudessa
palveluiden järjestämiseen. Kuntaliitosten vaihtoehtoina
voidaan pitää myös erilaisia yhteistyömuotoja
yli kunta- ja sektorirajojen. Koulutus- ja kulttuuripalveluiden
saatavuus turvataan uudistamalla rakenteita, ja tavoitteena tulee
olla koulutus- ja kulttuuripalveluiden laadun, kustannustehokkuuden
ja tuottavuuden parantaminen.
Valiokunta on useassa yhteydessä esittänyt huolestuneisuutensa
perusopetuksen yksikköhintojen jälkeenjääneisyydestä ja
pitänyt välttämättömänä,
että perusopetuksen yksikköhintojen jälkeenjääneisyys
pikaisesti korjataan.
Toimeenpanosuunnitelman laadintaa koskeva 10 §:n velvoite
kohdistetaan kuntaan. Vaikka jokainen kunta laatii valtioneuvostolle
oman toimeenpanosuunnitelmansa, tulisi kunnan toimeenpanosuunnitelmassa
tarkastella kunnan asukkaiden palvelujen saatavuutta myös
muiden kuntien ja järjestäjien tuottamien palvelujen osalta.
Myös vapaa hakeutumisoikeus tulee ottaa suunnitelmassa
huomioon. Kunnan tulee selvittää muun muassa perus-
ja esiopetuksen, lukion, ammatillisen koulutuksen, kansalaisopistojen,
liikuntapalvelujen, nuorisotyön, kulttuuripalvelujen ja
kirjastojen osalta, ml. aikuisten koulutus, palvelutarvetta, toimipisteverkon
kattavuutta ja palvelujen järjestämistä yhteistyössä alueen
kuntien ja alueen muiden palveluiden järjestäjien
kanssa. Yhteistoiminta mahdollistaa palvelujen laajempaa käyttöä yli
kuntarajojen, parantaa palvelujen saatavuutta, monipuolisuutta ja
erikoistumista.
Hallinnonalakohtaiset valtionosuudet ja valtionosuuksien maksaminen
Hallituksen esityksen mukaan valtionosuuksien määräytymisperusteiden
uudistamistarve arvioidaan myöhemmin eduskunnalle annettavassa hallituksen
esityksessä. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tätä ennen
selvitetään uudistuksen vaikutukset toiminnan
ohjausmahdollisuuksiin ja myös se, miltä osin
ja missä laajuudessa valtionosuuksia voidaan yhdistää ja
miten ne myönnetään ja maksetaan.
Valiokunta pitää ongelmallisena sitä,
että kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan lakiehdotuksen
11 § määrittelee tavoitteeksi hallinnonalakohtaisten
valtionosuuksien yhdistämisen. Tämä tavoite
koskisi myös opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannusten
valtionosuuksia. Tavoitteesta voitaisiin poiketa perustellusta syystä.
Erikseen toteutettavassa rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän
uudistuksen valmistelussa tulisi mainitun tavoitteen mukaisesti
selvittää uudistuksen vaikutukset toiminnan ohjausmahdollisuuksiin
sekä se, miltä osin ja missä laajuudessa
valtionosuuksia voidaan yhdistää ja miten ne myönnetään
ja maksetaan. Tavoite valtionosuuksien yhdistämiseksi ei
koskisi määrättyyn tarkoitukseen kohdistettavia määrärahoja,
kuten esimerkiksi harkinnanvaraisia valtionavustuksia, eikä veikkausvoittovarojen
käyttöä.
Opetus- ja kulttuuritoimen kentän moninaisuuden vuoksi
on vaarana, että kategorinen yhtenäistäminen
heikentää monia opetus- ja kulttuuritoimen peruspalveluja.
Sivistysvaliokunnan mielestä on välttämätöntä ottaa
jatkossakin huomioon erilaiset järjestämisolosuhteet
sekä erilaiset palvelut, vaikka tämä edellyttäisikin
erilaisten porrastustekijöiden ja kertoimien käyttöä. Rahoituksen
määräytymisen yhtenäisyys eri
palvelujen rahoituksessa ei voi olla itsetarkoitus. Sen sijaan sivistysvaliokunta
on useissa kannanotoissaan vaatinut opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuslainsäädännön
yksinkertaistamista ja huomattavasti nykyistä parempaa
läpinäkyvyyttä järjestelmään.
Nykyinen valtionosuusjärjestelmä on monimutkainen
ja sisältää paljon erilaisia muuttujia. Erilaisten
kertoimien avulla pyritään ohjaamaan koulutuksen
järjestämistä sekä luomaan kunnille
tasapuoliset edellytykset palvelujen järjestämiseksi.
Käytännössä nykyisen järjestelmän
vaikutuksia on kuitenkin vaikea seurata, ja päätöksentekijän
näkökulmasta järjestelmä ei
ole riittävän selkeä. Sivistysvaliokunta
pitääkin tarpeellisena selvittää valtionosuusjärjestelmän
yksinkertaistamista. Tavoitteena tulee olla myös läpinäkyvämmän
valtionosuusjärjestelmän luominen. Hallinnonalan
valtionosuuksien yhdistämisestä tulee kuitenkin
opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksien osalta poiketa.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että ennen lopullista päätöksentekoa
valtionososuusjärjestelmän uudistamisen vaikutukset
opetustoimen ohjaukseen huolellisesti selvitetään
sekä että opetusministeriön mahdollisuudet
vaikuttaa koulutuksen rahoitukseen säilyvät. Erityisesti
on selvitettävä valtionosuuksien yhdistämisen
vaikutus ammatillisen koulutuksen järjestämiseen ja
vapaaseen hakeutumisoikeuteen sekä rahoituksen ennakoitavuuteen
ja maksatukseen. Eri järjestämisluvilla ja rahoituspohjalla
toimivien koulutusmuotojen toiminnan jatkuminen on selvitettävä.
Edellä todetun perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa
hallintovaliokunnalle, että
1. lakiehdotuksen 11 §:n 2 momentin viimeinen
lause "Tavoitteena on hallinnonalakohtaisten valtionosuuksien yhdistäminen"
poistetaan ja sen tilalle hyväksytään
lause "Tavoitteena on valtionosuusjärjestelmän
yksinkertaistaminen".
Voimassa olevan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun
lain mukaan muun kuin kunnan järjestämän
koulutuksen järjestäjälle valtionosuudet
maksetaan suoraan ylläpitäjälle. Valiokunta
pitää välttämättömänä,
että tämä järjestelmä säilytetään.
Edellä todetun perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa,
että
hallintovaliokunta mietinnössään
toteaa, että nykyinen valtionosuuksien maksatusjärjestelmä,
jossa valtionosuudet maksetaan suoraan ylläpitäjälle,
säilytetään.
Ammatillinen peruskoulutus
Ammatillisen koulutuksen järjestämisestä säädetään
ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa. Ammatillisen peruskoulutuksen
järjestäminen perustuu opetusministeriön
myöntämiin järjestämislupiin.
Koulutuksen järjestäjänä voi ammatillisesta
koulutuksesta annetun lain 8 §:n mukaan olla kunta, kuntayhtymä,
rekisteröity yhteisö tai säätiö taikka
valtio ja sen liikelaitos. Kunnilla ei ole velvollisuutta järjestää ammatillista
peruskoulutusta, vaan se on kuntien vapaaehtoinen tehtävä.
Kunnat osallistuvat yhteisesti asukaskohtaisella rahoitusosuudella
koulutuksen rahoitukseen.
Ammattikoulutus on pääosin kuntaa laajempien
alueiden työelämän tarpeisiin suunnattua
ja monelta osin valtakunnallista. Koulutustarjontaa pitää tarkastella
alueellisen tai valtakunnallisen koulutustarpeen näkökulmasta.
Ammattikoulutus ei ole kunnallinen tehtävä: koulutuksen
järjestäminen edellyttää opetusministeriön lupaa.
Ammatillisen koulutuksen järjestäjät
ovat pääosin muita kuin kuntia. Järjestäjistä on
kuntia 26, kuntayhtymiä 57 ja yksityisiä 91. Valtio ylläpitää viittä erityisoppilaitosta
ja Saamelaisalueen koulutuskeskusta.
Nykyistä ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkkoa
on koottu suuremmaksi, mutta järjestäjäverkko
ja koulutustarjonta eivät kaikilta osin pysty vastaamaan
työelämän muuttuviin osaamis- ja koulutustarpeisiin.
Tarvetta järjestelmän kokoamiselle ja vahvempien
ammatillisen koulutuksen järjestäjien muodostamiselle
on edelleen. Koulutuspalveluja on kehitettävä elinikäisen
oppimisen periaatteen mukaisesti. Koulutuksella on huolehdittava
nuorten osaamisesta sekä työssä olevien
osaamisen päivittämisestä ja uudistamisesta
läpi koko työuran.
Yhteistoiminta-alueen muodostaminen ammatillisessa peruskoulutuksessa.
Ensimmäisen lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin
mukaan kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa
toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan yhteistoiminta-alueen.
Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tai yhteistoiminta-alueen,
jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998)
mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa,
asukasmäärän on oltava vähintään
noin 50 000.
Valiokunta yhtyy hallituksen tavoitteeseen siitä, että ammatillisen
koulutuksen järjestäjistä muodostetaan
riittävän suuria ja monipuolisia tai muutoin vahvoja
koulutuksen järjestäjiä, joilla on edellytykset
kehittää työelämää ja
vastata sen osaamistarpeisiin. Edelleen tavoitteena on eri keinoin
edistää yhtenäisten koulutusorganisaatioiden
muodostumista molempien kieliryhmien tarpeet huomioon ottaen.
Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan
5 §:n 3 ja 4 momentissa säädettävää väestöpohjavaatimusta
ei aina voida saavuttaa. Poikkeukset on hallituksen esityksessä rajattu
hyvin tiukasti. Ammatillisessa peruskoulutuksessa kunnan tai yhteistoiminta-alueen
muodostamisen
edellytyksistä voitaisiin 5 momentin mukaan poiketa, jos
toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ei ole mahdollista saaristoisuuden
tai pitkien etäisyyksien vuoksi. Saaristoisuus tai pitkät
etäisyydet eivät kuitenkaan olisi hallituksen
esityksen mukaan ehdoton peruste jäädä lain
tarkoittamien toimien ulkopuolelle. Näin erityisesti, jos
toiminnallinen kokonaisuus, jonka puitteissa kunnat jo nyt harjoittavat
yhteistyötä, on jo olemassa. Poikkeaminen on mahdollista
myös, jos se on tarpeen suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden
kielellisten oikeuksien turvaamiseksi tai saamelaisten
kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamiseksi.
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä,
että kunnat mahdollisimman laajasti ovat mukana tämän lain
toteutuksen piirissä. Käytännössä saattaa kuitenkin
olla jo nykyisin ammatillisessa peruskoulutuksessa yhteistyötä,
joka muodostaa nimenomaan 5 §:n 2 momentin mukaisen toiminnallisen
kokonaisuuden, mutta ei täytä 4 momentissa edellytettyä väestöpohjavaatimusta. Tällaista,
tarkoituksenmukaisesti järjestettyä yhteistoimintaa
voi olla muun muassa tietyn alueen elinkeinorakenteen
vaatimien koulutustarpeiden täyttämiseksi, tai
kuntaa on kohdannut esimerkiksi suurtyöttömyys,
joka vaatii erityisten olosuhteiden huomioon ottamista paikkakunnan
työllisyyden ja työvoimatarpeen turvaamiseksi.
Tällöin toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen
ehdotetuilla väestöpohjavaatimuksilla voi osoittautua
olosuhteet kokonaisuutena arvioiden epätarkoituksenmukaiseksi.
Sen vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä vielä harkita
säännöksen lieventämistä niin,
että ammatillisen peruskoulutuksen väestöpohjavaatimuksesta
voitaisiin poiketa tarkoin rajatuissa tilanteissa. Näin
erityisesti, jos toiminnallinen kokonaisuus, jonka puitteissa kunnat
nyt harjoittavat yhteistyötä, on jo olemassa.
Lähtökohtana tulee edelleen olla ammatillisen
ja lukiokoulutuksen käyminen kotoa käsin. Valiokunta
edellyttää toisen asteen opintotuen tarkastelemista
siitä näkökulmasta, että toisen asteen
koulutuksen erikoistumisen ja vapaan hakeutumisen vuoksi opiskelu
edellyttää yhä enenevissä määrin
muuttoa kodin ulkopuolelle.
Edellä todetun perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa,
että
hallintovaliokunta mietintöä laatiessaan harkitsee
kannanottoa, jonka mukaan 1. lakiehdotuksen 5 §:n edellyttämät
vaatimukset voivat täyttyä myös tilanteessa, jossa
toiminnallinen kokonaisuus, jonka puitteissa kunnat harjoittavat
yhteistyötä, on jo olemassa ja kunnan elinkeinorakenne
tai esimerkiksi yllättävä työttömyys
vaatii erityisten olosuhteiden huomioon ottamista paikkakunnan työllisyyden
ja työvoimatarpeen turvaamiseksi.
Kirjastotoimi
Kirjastolain mukaisten kuntien yleisten kirjastojen kirjasto-
ja tietopalvelujen järjestäminen sekä näiden
palveluiden edistäminen on kunnan tehtävänä.
Kunta vastaa siitä, että palvelut ovat kirjastolain
mukaisia. Jokaisessa maakunnassa on maakuntakirjasto, jona toimii
maakunnan keskuskaupungin kirjasto. Kunta voi järjestää kirjasto-
ja tietopalvelut itse taikka osittain tai kokonaan yhteistyössä muiden
kuntien kanssa tai muulla tavalla. Hallituksen esityksen mukaan
suurin osa kunnista järjestää kirjastopalvelunsa
itse.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kirjastotoimessa
tehdään jo nykyisin alueellista yhteistyötä nykytekniikan
avulla. Hallituksen esitys tukee kirjastojen ylikunnallista yhteistyötä.
Liikunta- ja kulttuuripalvelut, nuorisotyö
Liikuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kunnan
tehtävänä on luoda edellytyksiä liikunnalle.
Säädetty toimintavelvoite on kuitenkin varsin
väljä, eikä se säätele
kuntalaisille tarjottavien liikuntapalvelujen tasoa ja sisältöä Liikuntalain
mukaan yleisten edellytysten luominen liikunnalle on kuntien tehtävä.
Liikuntapaikkoja on maassamme noin 29 000, joista yli 70 prosenttia
on kunnan omistuksessa. Kunnan tehtävänä on
muun muassa edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa
kunnassa. Kulttuurikiinteistöllä tarkoitetaan
kiinteistöä tai rakennusta, jossa on tarjolla
erilaisia kulttuuritoimen alueeseen kuuluvia kulttuurialan toimintoja
ja yleisöön kohdistuvia palveluja, kuten kulttuurialan
opetus- ja harrastetoimintaa, lastenkulttuuria, konsertteja, esitys-
ja näyttelytoimintaa, luentoja ja muita tapahtumia. Liikunta
ja muu kulttuuritoiminta kuuluvat kunnan peruspalveluihin, ja siksi
niiden osalta tulisi soveltamisen olla samanlainen kuin muiden kunnallisten
palvelujen osalta.
Liikuntapaikkojen rakentamisessa laajempi yhteistyö voi
edistää seudullisten liikuntapaikkojen toteuttamismahdollisuuksia.
Silti tulee tukea mahdollisuuksia myös lähiliikuntapaikkojen
rakentamiseen.
Kuntien kulttuuritoiminnasta annetussa laissa kunnan tehtäväksi
on säädetty edistää, tukea ja
järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa.
Lisäksi kunta voi olla teatterin tai orkesterin ylläpitäjänä ja
museolain mukaisen museon ylläpitäjänä.
Nuorisolain mukaan kunnan toimialaan kuuluu nuorisotyö ja
politiikka. Nuorisotyön toteuttamisesta vastaavat lain
mukaan kunnat, nuorisoyhdistykset ja muut nuorisotyötä tekevät
järjestöt. Palveluja voidaan tuottaa myös
alueellisesti kuntien yhteistyönä. Kunnalla on
liikuntalain nojalla yleinen toimintavelvoite liikunnan edistämiseksi.
Kuntien tulee nuorisotyöllä parantaa nuorten elinoloja
ja luoda edellytyksiä nuorisotoiminnalle sekä nuorten
kasvua ja kansalaisvalmiuksia edistävälle kansalaistoiminnalle.
Nuorisolaissa osoitetaan kunnille myös uusia tehtäviä,
jotka vaativat myös taloudellista panostusta. Esimerkiksi
nuorisolain 8 pykälän mukaan kunnan on kuultava
nuoria heitä koskevissa päätöksissä.
Nuorisovaltuusto on perustettu noin 150 kuntaan, mutta kunnat eivät
ole vielä virallisesti määrittäneet
kuulemisen keinoja ja tapoja.
Nuorisotyö parhaimmillaan on sosiaalisesti vahvistavaa
ja ongelmia ennaltaehkäisevää. Sillä voidaan
vaikuttaa syrjäytyneisiin tai syrjäytymisvaarassa
oleviin nuoriin. Nuorisotyön määrärahat
ovat kehittyneet viime vuosina myönteisesti, samalla nuorisotyölle
on asetettu tärkeitä lisävelvoitteita,
kuten työpajatoiminnan, ennalta ehkäisevän
huumetyön ja iltapäiväkerhotoiminnan
tukeminen. Valiokunta huomauttaa, että kunnat toteuttavat
perustuslain mukaisia sivistyksellisiä palveluja, joita
ovat myös nuoriso- ja vapaa-ajan palvelut. Nuorisotyö tasaa
nuorten mahdollisuuksia, ja jotta tasa-arvo voisi toteutua, on huolehdittava
kaikkien kuntien kyvystä tarjota nuorilleen nuorisotyön
peruspalvelut. Nuorisotyötä ja erityisesti nuorten
työpalvelutoimintaa voidaan tukea lisäämällä seudullista yhteistyötä ja
selventämällä työnjakoa.
Laki varainsiirtoverolain muuttamisesta
Valiokunta katsoo, että liikunta ja muu kulttuuritoiminta
kuuluvat kunnan peruspalveluihin ja siksi liikunta- ja kulttuurikiinteistöjen
varainsiirtoveroa koskeva sääntely tulisi olla
samanlainen kuin muiden kiinteistöjen osalta. Sen vuoksi sivistysvaliokunta
ehdottaa, että
3. lakiehdotuksen 43 b §:ään
lisätään liikunta- ja kulttuuritoimen
kiinteistöt valtiovarainvaliokunnan lausunnossa ehdotetulla
tavalla (
VaVL 39/2006 vp).