Perustelut

Yleistä

Esitys laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta ja siihen liittyvät esitykset laiksi kuntajakolain ja varainsiirtoverolain muuttamisesta muodostavat kokonaisuuden, jonka tavoitteena on antaa suuntaviivat ja puitteet kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamiselle. Opetus- ja kulttuuritoimea koskevat erityisesti toimeenpanosuunnitelmaa, henkilöstöä (5 §:n mukaisten toimenpiteiden vaikutukset), kuntien rahoitusta ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevat esitykset, varainsiirtoveroa koskeva määräaikainen vapautus, kuntajakolain muutokset sekä esitykset ammatillisen peruskoulutuksen väestöpohjatavoitteeksi.

Kunnan lakisääteisenä velvollisuutena opetustoimessa on esi- ja perusopetuksen järjestäminen. Peruskoulun jälkeinen koulutus ei ole kunnan lakisääteinen tehtävä, vaan koulutuksen järjestäminen perustuu koko maan tasolla opetusministeriön myöntämiin koulutuksen järjestämislupiin ja oppilaitoksen ylläpitämislupiin tai valtioneuvoston myöntämiin toimilupiin. Kunta voi saada hakemuksesta järjestämisluvan lukiokoulutuksen tai ammatillisen koulutuksen järjestämiseen tai valtioneuvostolta toimiluvan ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen. Kunta voi myös järjestää taiteen perusopetusta ja hakemuksesta myönnettävän ylläpitämisluvan perusteella vapaan sivistystyön koulutusta. Yliopistokoulutus kuuluu valtiolle ja on sen rahoittamaa.

Kunta- ja palvelurakenneuudistus edellyttää opetus- ja sivistystoimialojen arvioinnin ja välttämättömät uudistukset. Ne jäävät kuntien ja ylikunnallisen yhteistyön harkintaan säädetyn lainsäädännön mukaisesti toteutettaviksi. Valiokunta pitää välttämättömänä, että rakenteita koskevat ratkaisut tukevat koulutuspalveluiden vahvistamista ja järjestelmän sopeutumista pieneneviin ikäluokkiin. On turvattava kansalaisten yhtäläinen oikeus saada kykyjensä ja tarpeittensa mukaan koulutusta ja kehittää itseään.

Valiokunta pitää hallituksen esitystä kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta tarpeellisena ja kannatettavana. Hallituksen esityksen yksi keskeinen tavoite on turvata mahdollisimman monipuoliset ja alueiden kehittämistä koskevat koulutuspalvelut eri puolilla maata. Uudistuksen tarve on tiedostettu jo kauan taloudellisten ja rakenteellisten ongelmien kunnissa. Hallituksen esitys on pitkään valmisteltu malli ryhtyä kehitystilanteen vaatimiin toimenpiteisiin ja toteuttaa kuntarakennetta sekä alueellista yhteistoimintaa koskeva lainsäädännöllinen ja hallinnollinen uudistustyö. Hallituksen esityksellä on tarkoitus vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta kunnallisen kansanvallan lähtökohdista. Sivistystoimen osalta nykyinen esi- ja peruskouluverkosto edellyttää oppilasmäärien, kuljetusetäisyyksien, kuljetusten ja koulutuksen sisällöllisen uudistamisen. Sivistysvaliokunta on voinut koulutuspoliittista selontekoa käsitellessään (SiVM 12/2006 vp — VNS 4/2006 vp) todeta, että peruskoulutuksen tila ja kouluverkosto on varsin hyvä ja kattava. Tulevat muutokset yhteiskunnassa edellyttävät kuitenkin muutoksia. Valiokunta korostaa perusopetuslain 6 §:n säännöstä lähikouluperiaatteesta, eli opetus tulee järjestää niin, että oppilaiden matkat ovat mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä.

Puitelain tulee tukea kuntien sivistystoimessa tehtyä kehittämistyötä. Koulutus- ja kulttuuripalvelut ovat riippuvaisia kunnassa tehtävistä periaatteellisista toiminnallisista linjauksista ja päätöksistä. Myös kieliryhmien oikeudet tulee ottaa huomioon. Suurempi kuntakoko antaa paremmat edellytykset myös tulevaisuudessa palveluiden järjestämiseen. Kuntaliitosten vaihtoehtoina voidaan pitää myös erilaisia yhteistyömuotoja yli kunta- ja sektorirajojen. Koulutus- ja kulttuuripalveluiden saatavuus turvataan uudistamalla rakenteita, ja tavoitteena tulee olla koulutus- ja kulttuuripalveluiden laadun, kustannustehokkuuden ja tuottavuuden parantaminen.

Valiokunta on useassa yhteydessä esittänyt huolestuneisuutensa perusopetuksen yksikköhintojen jälkeenjääneisyydestä ja pitänyt välttämättömänä, että perusopetuksen yksikköhintojen jälkeenjääneisyys pikaisesti korjataan.

Toimeenpanosuunnitelman laadintaa koskeva 10 §:n velvoite kohdistetaan kuntaan. Vaikka jokainen kunta laatii valtioneuvostolle oman toimeenpanosuunnitelmansa, tulisi kunnan toimeenpanosuunnitelmassa tarkastella kunnan asukkaiden palvelujen saatavuutta myös muiden kuntien ja järjestäjien tuottamien palvelujen osalta. Myös vapaa hakeutumisoikeus tulee ottaa suunnitelmassa huomioon. Kunnan tulee selvittää muun muassa perus- ja esiopetuksen, lukion, ammatillisen koulutuksen, kansalaisopistojen, liikuntapalvelujen, nuorisotyön, kulttuuripalvelujen ja kirjastojen osalta, ml. aikuisten koulutus, palvelutarvetta, toimipisteverkon kattavuutta ja palvelujen järjestämistä yhteistyössä alueen kuntien ja alueen muiden palveluiden järjestäjien kanssa. Yhteistoiminta mahdollistaa palvelujen laajempaa käyttöä yli kuntarajojen, parantaa palvelujen saatavuutta, monipuolisuutta ja erikoistumista.

Hallinnonalakohtaiset valtionosuudet ja valtionosuuksien maksaminen

Hallituksen esityksen mukaan valtionosuuksien määräytymisperusteiden uudistamistarve arvioidaan myöhemmin eduskunnalle annettavassa hallituksen esityksessä. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tätä ennen selvitetään uudistuksen vaikutukset toiminnan ohjausmahdollisuuksiin ja myös se, miltä osin ja missä laajuudessa valtionosuuksia voidaan yhdistää ja miten ne myönnetään ja maksetaan.

Valiokunta pitää ongelmallisena sitä, että kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan lakiehdotuksen 11 § määrittelee tavoitteeksi hallinnonalakohtaisten valtionosuuksien yhdistämisen. Tämä tavoite koskisi myös opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannusten valtionosuuksia. Tavoitteesta voitaisiin poiketa perustellusta syystä. Erikseen toteutettavassa rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksen valmistelussa tulisi mainitun tavoitteen mukaisesti selvittää uudistuksen vaikutukset toiminnan ohjausmahdollisuuksiin sekä se, miltä osin ja missä laajuudessa valtionosuuksia voidaan yhdistää ja miten ne myönnetään ja maksetaan. Tavoite valtionosuuksien yhdistämiseksi ei koskisi määrättyyn tarkoitukseen kohdistettavia määrärahoja, kuten esimerkiksi harkinnanvaraisia valtionavustuksia, eikä veikkausvoittovarojen käyttöä.

Opetus- ja kulttuuritoimen kentän moninaisuuden vuoksi on vaarana, että kategorinen yhtenäistäminen heikentää monia opetus- ja kulttuuritoimen peruspalveluja. Sivistysvaliokunnan mielestä on välttämätöntä ottaa jatkossakin huomioon erilaiset järjestämisolosuhteet sekä erilaiset palvelut, vaikka tämä edellyttäisikin erilaisten porrastustekijöiden ja kertoimien käyttöä. Rahoituksen määräytymisen yhtenäisyys eri palvelujen rahoituksessa ei voi olla itsetarkoitus. Sen sijaan sivistysvaliokunta on useissa kannanotoissaan vaatinut opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuslainsäädännön yksinkertaistamista ja huomattavasti nykyistä parempaa läpinäkyvyyttä järjestelmään.

Nykyinen valtionosuusjärjestelmä on monimutkainen ja sisältää paljon erilaisia muuttujia. Erilaisten kertoimien avulla pyritään ohjaamaan koulutuksen järjestämistä sekä luomaan kunnille tasapuoliset edellytykset palvelujen järjestämiseksi. Käytännössä nykyisen järjestelmän vaikutuksia on kuitenkin vaikea seurata, ja päätöksentekijän näkökulmasta järjestelmä ei ole riittävän selkeä. Sivistysvaliokunta pitääkin tarpeellisena selvittää valtionosuusjärjestelmän yksinkertaistamista. Tavoitteena tulee olla myös läpinäkyvämmän valtionosuusjärjestelmän luominen. Hallinnonalan valtionosuuksien yhdistämisestä tulee kuitenkin opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksien osalta poiketa.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että ennen lopullista päätöksentekoa valtionososuusjärjestelmän uudistamisen vaikutukset opetustoimen ohjaukseen huolellisesti selvitetään sekä että opetusministeriön mahdollisuudet vaikuttaa koulutuksen rahoitukseen säilyvät. Erityisesti on selvitettävä valtionosuuksien yhdistämisen vaikutus ammatillisen koulutuksen järjestämiseen ja vapaaseen hakeutumisoikeuteen sekä rahoituksen ennakoitavuuteen ja maksatukseen. Eri järjestämisluvilla ja rahoituspohjalla toimivien koulutusmuotojen toiminnan jatkuminen on selvitettävä.

Edellä todetun perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa hallintovaliokunnalle, että

Voimassa olevan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaan muun kuin kunnan järjestämän koulutuksen järjestäjälle valtionosuudet maksetaan suoraan ylläpitäjälle. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tämä järjestelmä säilytetään.

Edellä todetun perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa, että

Ammatillinen peruskoulutus

Ammatillisen koulutuksen järjestämisestä säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa. Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäminen perustuu opetusministeriön myöntämiin järjestämislupiin. Koulutuksen järjestäjänä voi ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 8 §:n mukaan olla kunta, kuntayhtymä, rekisteröity yhteisö tai säätiö taikka valtio ja sen liikelaitos. Kunnilla ei ole velvollisuutta järjestää ammatillista peruskoulutusta, vaan se on kuntien vapaaehtoinen tehtävä. Kunnat osallistuvat yhteisesti asukaskohtaisella rahoitusosuudella koulutuksen rahoitukseen.

Ammattikoulutus on pääosin kuntaa laajempien alueiden työelämän tarpeisiin suunnattua ja monelta osin valtakunnallista. Koulutustarjontaa pitää tarkastella alueellisen tai valtakunnallisen koulutustarpeen näkökulmasta. Ammattikoulutus ei ole kunnallinen tehtävä: koulutuksen järjestäminen edellyttää opetusministeriön lupaa. Ammatillisen koulutuksen järjestäjät ovat pääosin muita kuin kuntia. Järjestäjistä on kuntia 26, kuntayhtymiä 57 ja yksityisiä 91. Valtio ylläpitää viittä erityisoppilaitosta ja Saamelaisalueen koulutuskeskusta.

Nykyistä ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkkoa on koottu suuremmaksi, mutta järjestäjäverkko ja koulutustarjonta eivät kaikilta osin pysty vastaamaan työelämän muuttuviin osaamis- ja koulutustarpeisiin. Tarvetta järjestelmän kokoamiselle ja vahvempien ammatillisen koulutuksen järjestäjien muodostamiselle on edelleen. Koulutuspalveluja on kehitettävä elinikäisen oppimisen periaatteen mukaisesti. Koulutuksella on huolehdittava nuorten osaamisesta sekä työssä olevien osaamisen päivittämisestä ja uudistamisesta läpi koko työuran.

Yhteistoiminta-alueen muodostaminen ammatillisessa peruskoulutuksessa.

Ensimmäisen lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan yhteistoiminta-alueen. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän on oltava vähintään noin 50 000.

Valiokunta yhtyy hallituksen tavoitteeseen siitä, että ammatillisen koulutuksen järjestäjistä muodostetaan riittävän suuria ja monipuolisia tai muutoin vahvoja koulutuksen järjestäjiä, joilla on edellytykset kehittää työelämää ja vastata sen osaamistarpeisiin. Edelleen tavoitteena on eri keinoin edistää yhtenäisten koulutusorganisaatioiden muodostumista molempien kieliryhmien tarpeet huomioon ottaen.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 5 §:n 3 ja 4 momentissa säädettävää väestöpohjavaatimusta ei aina voida saavuttaa. Poikkeukset on hallituksen esityksessä rajattu hyvin tiukasti. Ammatillisessa peruskoulutuksessa kunnan tai yhteistoiminta-alueen muodostamisen edellytyksistä voitaisiin 5 momentin mukaan poiketa, jos toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ei ole mahdollista saaristoisuuden tai pitkien etäisyyksien vuoksi. Saaristoisuus tai pitkät etäisyydet eivät kuitenkaan olisi hallituksen esityksen mukaan ehdoton peruste jäädä lain tarkoittamien toimien ulkopuolelle. Näin erityisesti, jos toiminnallinen kokonaisuus, jonka puitteissa kunnat jo nyt harjoittavat yhteistyötä, on jo olemassa. Poikkeaminen on mahdollista myös, jos se on tarpeen suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten oikeuksien turvaamiseksi tai saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamiseksi.

Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että kunnat mahdollisimman laajasti ovat mukana tämän lain toteutuksen piirissä. Käytännössä saattaa kuitenkin olla jo nykyisin ammatillisessa peruskoulutuksessa yhteistyötä, joka muodostaa nimenomaan 5 §:n 2 momentin mukaisen toiminnallisen kokonaisuuden, mutta ei täytä 4 momentissa edellytettyä väestöpohjavaatimusta. Tällaista, tarkoituksenmukaisesti järjestettyä yhteistoimintaa voi olla muun muassa tietyn alueen elinkeinorakenteen vaatimien koulutustarpeiden täyttämiseksi, tai kuntaa on kohdannut esimerkiksi suurtyöttömyys, joka vaatii erityisten olosuhteiden huomioon ottamista paikkakunnan työllisyyden ja työvoimatarpeen turvaamiseksi. Tällöin toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ehdotetuilla väestöpohjavaatimuksilla voi osoittautua olosuhteet kokonaisuutena arvioiden epätarkoituksenmukaiseksi. Sen vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä vielä harkita säännöksen lieventämistä niin, että ammatillisen peruskoulutuksen väestöpohjavaatimuksesta voitaisiin poiketa tarkoin rajatuissa tilanteissa. Näin erityisesti, jos toiminnallinen kokonaisuus, jonka puitteissa kunnat nyt harjoittavat yhteistyötä, on jo olemassa.

Lähtökohtana tulee edelleen olla ammatillisen ja lukiokoulutuksen käyminen kotoa käsin. Valiokunta edellyttää toisen asteen opintotuen tarkastelemista siitä näkökulmasta, että toisen asteen koulutuksen erikoistumisen ja vapaan hakeutumisen vuoksi opiskelu edellyttää yhä enenevissä määrin muuttoa kodin ulkopuolelle.

Edellä todetun perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa, että

Kirjastotoimi

Kirjastolain mukaisten kuntien yleisten kirjastojen kirjasto- ja tietopalvelujen järjestäminen sekä näiden palveluiden edistäminen on kunnan tehtävänä. Kunta vastaa siitä, että palvelut ovat kirjastolain mukaisia. Jokaisessa maakunnassa on maakuntakirjasto, jona toimii maakunnan keskuskaupungin kirjasto. Kunta voi järjestää kirjasto- ja tietopalvelut itse taikka osittain tai kokonaan yhteistyössä muiden kuntien kanssa tai muulla tavalla. Hallituksen esityksen mukaan suurin osa kunnista järjestää kirjastopalvelunsa itse.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kirjastotoimessa tehdään jo nykyisin alueellista yhteistyötä nykytekniikan avulla. Hallituksen esitys tukee kirjastojen ylikunnallista yhteistyötä.

Liikunta- ja kulttuuripalvelut, nuorisotyö

Liikuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kunnan tehtävänä on luoda edellytyksiä liikunnalle. Säädetty toimintavelvoite on kuitenkin varsin väljä, eikä se säätele kuntalaisille tarjottavien liikuntapalvelujen tasoa ja sisältöä Liikuntalain mukaan yleisten edellytysten luominen liikunnalle on kuntien tehtävä. Liikuntapaikkoja on maassamme noin 29 000, joista yli 70 prosenttia on kunnan omistuksessa. Kunnan tehtävänä on muun muassa edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa. Kulttuurikiinteistöllä tarkoitetaan kiinteistöä tai rakennusta, jossa on tarjolla erilaisia kulttuuritoimen alueeseen kuuluvia kulttuurialan toimintoja ja yleisöön kohdistuvia palveluja, kuten kulttuurialan opetus- ja harrastetoimintaa, lastenkulttuuria, konsertteja, esitys- ja näyttelytoimintaa, luentoja ja muita tapahtumia. Liikunta ja muu kulttuuritoiminta kuuluvat kunnan peruspalveluihin, ja siksi niiden osalta tulisi soveltamisen olla samanlainen kuin muiden kunnallisten palvelujen osalta.

Liikuntapaikkojen rakentamisessa laajempi yhteistyö voi edistää seudullisten liikuntapaikkojen toteuttamismahdollisuuksia. Silti tulee tukea mahdollisuuksia myös lähiliikuntapaikkojen rakentamiseen.

Kuntien kulttuuritoiminnasta annetussa laissa kunnan tehtäväksi on säädetty edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa. Lisäksi kunta voi olla teatterin tai orkesterin ylläpitäjänä ja museolain mukaisen museon ylläpitäjänä.

Nuorisolain mukaan kunnan toimialaan kuuluu nuorisotyö ja politiikka. Nuorisotyön toteuttamisesta vastaavat lain mukaan kunnat, nuorisoyhdistykset ja muut nuorisotyötä tekevät järjestöt. Palveluja voidaan tuottaa myös alueellisesti kuntien yhteistyönä. Kunnalla on liikuntalain nojalla yleinen toimintavelvoite liikunnan edistämiseksi. Kuntien tulee nuorisotyöllä parantaa nuorten elinoloja ja luoda edellytyksiä nuorisotoiminnalle sekä nuorten kasvua ja kansalaisvalmiuksia edistävälle kansalaistoiminnalle. Nuorisolaissa osoitetaan kunnille myös uusia tehtäviä, jotka vaativat myös taloudellista panostusta. Esimerkiksi nuorisolain 8 pykälän mukaan kunnan on kuultava nuoria heitä koskevissa päätöksissä. Nuorisovaltuusto on perustettu noin 150 kuntaan, mutta kunnat eivät ole vielä virallisesti määrittäneet kuulemisen keinoja ja tapoja.

Nuorisotyö parhaimmillaan on sosiaalisesti vahvistavaa ja ongelmia ennaltaehkäisevää. Sillä voidaan vaikuttaa syrjäytyneisiin tai syrjäytymisvaarassa oleviin nuoriin. Nuorisotyön määrärahat ovat kehittyneet viime vuosina myönteisesti, samalla nuorisotyölle on asetettu tärkeitä lisävelvoitteita, kuten työpajatoiminnan, ennalta ehkäisevän huumetyön ja iltapäiväkerhotoiminnan tukeminen. Valiokunta huomauttaa, että kunnat toteuttavat perustuslain mukaisia sivistyksellisiä palveluja, joita ovat myös nuoriso- ja vapaa-ajan palvelut. Nuorisotyö tasaa nuorten mahdollisuuksia, ja jotta tasa-arvo voisi toteutua, on huolehdittava kaikkien kuntien kyvystä tarjota nuorilleen nuorisotyön peruspalvelut. Nuorisotyötä ja erityisesti nuorten työpalvelutoimintaa voidaan tukea lisäämällä seudullista yhteistyötä ja selventämällä työnjakoa.

Laki varainsiirtoverolain muuttamisesta

Valiokunta katsoo, että liikunta ja muu kulttuuritoiminta kuuluvat kunnan peruspalveluihin ja siksi liikunta- ja kulttuurikiinteistöjen varainsiirtoveroa koskeva sääntely tulisi olla samanlainen kuin muiden kiinteistöjen osalta. Sen vuoksi sivistysvaliokunta ehdottaa, että