Perustelut
Yleistä
Yleispalveludirektiivi on uudistettu vuonna 2009 niin sanotun
telepaketin yhteydessä annetulla neuvoston ja parlamentin
direktiivillä 2009/136/EY. Uudistus on
kaventanut entisestään hyväksyttävän
siirtovelvoitteen alaa. Sen piirissä voivat olla direktiivin
täytäntöönpanoajan kuluttua
enää vain yleistä etua edistävät
ohjelmistot, joihin on liitetty palveluita, joiden avulla näkö-
ja kuulovammaiset voivat seurata ohjelmia. Direktiivin uudistus
tulee panna täytäntöön 25.5.2011
mennessä. Direktiivi edellyttää hallituksen
esityksen mukaan nykyisen laajuisen siirtovelvoitteen täsmentämistä ja
rajaamista.
Sivistysvaliokunta toteaa, että viestintämarkkinalain
134 §:n mukaisella siirtovelvoitteella on suora yhteys
tekijänoikeuslain soveltamiseen, sillä siirtovelvoitteen
piiriin kuuluvasta edelleenlähettämisestä ei
tekijällä ole oikeutta korvaukseen tekijänoikeuslain
25 i §:n mukaan. Käsiteltäessä vuonna
2005 tekijänoikeuslain muutosesitystä (HE 28/2004
vp) eduskunta muutti mainittua 25 i §:ää siten,
että tekijöillä ei ole oikeutta korvaukseen
siirtovelvoitteen mukaisesti samanaikaisesti ja lähetystä muuttamatta
tapahtuvasta edelleen lähettämisestä.
Perustuslakivaliokunta linjasi lausunnossaan (PeVL 7/2005
vp), että korvausoikeus ei siirtovelvoitetta koskevassa
kokonaisasetelmassa ollut teleyritysten kannalta omaisuudensuojan
näkökulmasta oikeasuhtainen.
Tekijänoikeuslain edellä mainittua uudistusesitystä käsitelleessä mietinnössään
(SiVM 6/2005 vp) sivistysvaliokunta kiinnitti huomiota siihen,
että viestintäjärjestelmillä ei
ole yleisön kannalta merkitystä ilman monipuolista
ja laadukasta sisältöä, joka muodostuu
tekijänoikeudellisesti suojatusta aineistosta. Luova työ,
esittävä taide ja sisältöjen
tuotanto ovat entistä merkittävämpi osa
luovaa taloutta, jota viestinnässä hyödynnetään.
Valiokunta totesi, että jos siirtovelvoitteen alaa jatkossa
laajennetaan, tulee tekijöiden oikeudet turvata palauttamalla
näiltä osin korvausoikeus siirtovelvoitteen alaisesta edelleenlähettämisestä.
Eduskunta hyväksyi sivistysvaliokunnan ehdottaman lausuman,
jossa se edellytti, että tekijänoikeuslain 25
i §:ään hyväksytyn korvaussäännöksen
poistamisen vaikutuksia seurataan ja että tekijänoikeuslain
mukaiset oikeudet jatkossa turvataan Suomen kansainvälisten
sitoumusten edellyttämällä tasolla tilanteissa,
joissa jakeluvelvoitteen alaa mahdollisesti muutetaan tai uusia
tai uudentyyppisiä televisio- tai radiolähetysten
välittämistapoja otetaan käyttöön
tai vastaanottotavat merkittävästi muuttuvat.
Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on pyytänyt
asiassa sivistysvaliokunnan lausuntoa, erityisesti siirtovelvoitteesta
tekijänoikeuksien kannalta. Tekijänoikeuksien
näkökulmasta on tärkeää tarkastella
siirtovelvoitteen soveltamisalaa siihen kuuluvien ohjelmistojen
ja sitä toteuttavan jakeluverkon kannalta.
Siirrettävät ohjelmistot
Viestintämarkkinalain 134 §:n 1 momentin 1
ja 2 kohdan mukaan siirtovelvollisuuteen kuuluvat Yleisradio Oy:n
ohjelmistot niihin liittyvine oheis- ja lisäpalveluineen.
Tähän asiantilaan ei hallituksen esityksessä esitetä muutosta.
Voimassa olevan momentin 3 kohdassa sisällytetään
siirtovelvollisuuden piiriin kaikki valtakunnallisen ohjelmistoluvan
nojalla tarjottavat vapaasti vastaanotettavat televisio- ja radio-ohjelmistot.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan nyt tämän
kohdan muuttamista ja ohjelmistojen rajaamista vapaasti vastaanotettaviin
yleisen edun mukaisiin valtakunnallisen ohjelmistoluvan nojalla
lähetettäviin televisio-ohjelmistoihin. Momentin
4 kohdassa liitetään siirtovelvoitteen piiriin
muun muassa ohjelmistoihin liittyvät oheis- ja lisäpalvelut.
Esitykseen liittyvän 3. lakiehdotuksen 19 a §:n
mukaan tulee näihin ohjelmistoihin liittää ääni-
ja tekstityspalvelu.
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että erityisesti
kaupallisten ohjelmistojen yleisen edun mukaisuus jää esityksessä perustelematta.
Yleisen edun mukaiset ohjelmistot täsmentyvät
edellä mainitussa 19 a §:ssä ja sen perusteluissa
sekä pykälän 3 momentin nojalla annettavassa
asetuksessa. Kyse on valtakunnallisen ohjelmistoluvan nojalla lähetettävistä ohjelmistoista,
joiden toimiluvan mukaan tulee sisältää uutis-
ja ajankohtaisohjelmia. Perustelujen mukaan tulisi yleisen edun
mukaisuutta arvioitaessa ottaa huomioon muun muassa ohjelmistojen
monipuolisuus, toimilupamääräykset sekä se,
miten ne käytännössä toteutuvat
ohjelmatoiminnassa. Sivistysvaliokunta toteaa, että vaatimus
ohjelmistojen yleisen edun mukaisuudesta vastaa yleispalveludirektiivin
vaatimuksia, mutta ehdottaa ohjelmistojen määrittelyn
korottamista perusteluista lain tasolle.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella vähenisi
siirtovelvoitteen piirissä olevien kanavien määrä olennaisesti
nykyisestä tilanteesta. Siirtovelvoitteen piiriin kuuluisivat
Yleisradion televisio- ja radiokanavien lisäksi MTV3, Nelonen
sekä mahdollisesti SuomiTV ja Sub. Siirrettävien
kaupallisten kanavien määrä alentuisi kahdeksasta
kolmeen tai neljään ja kaupallisen radion lakiperusteinen
välittäminen loppuisi kokonaan. Asiantuntijakuulemisessa
on esitetty, että tekijänoikeuden haltijan tulot
voivat vähentyä esityksen myötä.
Valiokunnan arvion mukaan uudistus merkitsee kuitenkin tulonlisäystä tekijänoikeuden
haltijoille ja tältä osin tekijänoikeuslain
25 i §:n soveltamisalan tosiasiallista kaventumista, mitä valiokunta
pitää säännöksen poikkeusluonne
huomioiden kannatettavana.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin tässä yhteydessä huomiota
myös siihen, että siirtovelvollisuuden avulla
pyritään turvaamaan sananvapauteen kuuluvaa oikeutta
levittää ja vastaanottaa viestejä. Siirtovelvollisuuden
ulkopuolelle jäävien ohjelmistojen näkyvyys
kaapelitelevisiossa perustuu jatkossa tekijänoikeuden haltijoiden kanssa
käytäviin neuvotteluihin lähetyskorvauksista.
Saadun tiedon mukaan on kuitenkin myös alueita, joissa
antennilähetysten vastaanotto ei onnistu riittävän
hyvin tai joilla esimerkiksi kunnan rakennusjärjestyksen
nojalla on ohjattu kotitalouksia kaapeliverkkoon. Perustuslakivaliokunta
on lausunnossaan (PeVL 19/2007 vp) todennut, että sananvapauden
ja moniarvoisuuden kannalta on vaikea tehdä eroa julkisen
palvelun viestinnän ja kaupallisen viestinnän
välillä. Keskeisintä on lausunnon mukaan
monipuolisuus ja moniarvoisuus, joka toteutuu useiden toimijoiden
tuottamisen ja jakelun kautta. Nyt käsittelyssä oleva
uudistus saattaa eräiden arvioiden mukaan johtaa
eräiden valtakunnallisesti lähetettävien
vakiintuneiden ohjelmistojen sulkeutumiseen osalta kansalaisia,
mitä ei voi pitää perustuslakivaliokunnan
edellä toistettu lausuma huomioon ottaen suotavana kehityksenä.
Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan korvaukset eivät
ole niin merkittäviä, että vakiintuneiden
ohjelmistojen näkyvyys niiden johdosta vaarantuisi. Valiokunta
pitää tärkeänä, että määriteltäessä lopullisesti
yleisen edun mukaiset siirtovelvollisuuden alaan kuuluvat ohjelmistot
otetaan huomioon myös kansalaisten alueellisesti
tasavertainen mahdollisuus nauttia moniarvoisesta viestinnän
sananvapaudesta.
Jakeluverkko
Kaapelitelevisioverkko on määritelty viestintämarkkinalain
2 §:ssä. Sen 8 kohdan mukaan kaapelitelevisioverkolla
tarkoitetaan joukkoviestintäverkkoa, joka on toteutettu
johtimella tai muulla kiinteällä yhteydellä.
Joukkoviestintäverkolla tarkoitetaan 6 kohdan mukaan viestintäverkkoa,
jota pääasiassa käytetään
televisio- ja radio-ohjelmistojen tai muun kaikille vastaanottajille
samanlaisena välitettävän aineiston lähettämiseen
tai tarjolla pitoon. Voimassa oleva kaapelitelevisioverkon määritelmä on
siis käytettävän teknologian suhteen
neutraali. Suomessa on televisiotalouksia noin 2,26 miljoonaa eli
91 % kaikista talouksista. Kaapelitelevisioverkkoihin on
liittynyt noin puolet televisiotalouksista. Sivistysvaliokunta toteaa,
että nykymallissa puolet suomalaisista katsoo televisiota
antenniverkon kautta ja noin puolet, usein pakotettuna mm. television
näkyvyyden takia, kaapeliverkon kautta. Nykyinen rakenne
on nähtävä toisiaan täydentävänä eikä esitettynä rinnakkaisjakeluna.
Valiokunta kuitenkin katsoo, että siirtovelvoite ei voi
laajentua laajakaistaverkkoon.
Vuonna 2007 annetussa hallituksen esityksessä viestintämarkkinalain
muuttamisesta (HE 100/2007 vp), jonka pohjalta edellisen
kerran rajattiin siirtovelvollisuuden alaa, todettiin perusteluissa,
että siirtovelvoite ei kohdistuisi IPTV:hen , sillä se
ei täytä direktiivin edellytystä verkosta,
jota käyttäisi merkittävä määrä loppukäyttäjiä pääasiallisena
keinonaan vastaanottaa televisio- ja radiolähetyksiä.
Tulkintasäännöksi on tältä osin
esitetty vaatimus vähintään 40 %:sta
loppukäyttäjiä. Tämä edellytys
on säilynyt direktiivissä edelleen.
Nyt käsiteltävällä esityksellä pyritään
perustelujen mukaan teknologianeutraaliin lähestymistapaan.
Muutos aiempaan ei käy ilmi ehdotetuista pykälämuutoksista.
Esityksen perustelujen mukaan merkitystä ei ole sillä,
miten kaapelitelevisioverkko on teknisesti toteutettu ja millä tekniikalla
ohjelmistot siinä siirretään. Esityksen
perustelujen mukaan siirtovelvollisuutta koskevaa säännöstä sovelletaan
käytännössä johtimella toteutettuihin
verkkoihin, joiden kautta tarjotaan katsojille televisio- ja radiolähetyksiä,
jotka he voivat ottaa vastaan kuluttajamarkkinoilla tavanomaisella
vastaanotinlaitteella, kuten televisiolla, televisioon liitettävällä lisälaitteella
(set-top-box) tai radiovastaanottimella. Tämä rajaa
saadun selvityksen mukaan esityksessä tarkoitetun toiminnan
siten, että avoimen internetin kautta tarjottavat televisiopalvelut,
eli niin sanottu nettitv, eivät voi olla siirtovelvoitteen
piirissä.
Kaapeliverkon teknologiasidonnainen määrittely
on saadun selvityksen mukaan ollut omiaan haittaamaan tarkoituksenmukaista
verkkojen ja sitä kautta palvelujen kehitystä.
Meneillään on 1950—1970-luvuilla rakennettujen
talojen suurimittainen peruskorjausvaihe, jonka yhteydessä uusitaan
monien talojen tietoliikennekaapelointi. Esityksen teknologianeutraalilla
lähestymistavalla varmistetaan, että työt
voidaan toteuttaa tarkoituksenmukaisinta tekniikkaa käyttäen. Asiantuntijalausuntojen
mukaan suuri osa perinteisistä kaapeliverkoista on tällä hetkellä niin
sanottuja hybridiverkkoja, joissa ainoastaan viimeinen yhteys taloyhtiön
antennijakamosta asuntoon on toteutettu DVB-C-tekniikalla.
Sivistysvaliokunta korostaa, että viestintämarkkinalain
134 §:n mukainen siirtovelvoite koskee edelleen ainoastaan
verkkopalvelua kaapelitelevisioverkossa tarjoavia verkkoyrityksiä. Direktiivin
sanamuoto ei edelleenkään salli siirtovelvoitteen
laajentamista yleisiin viestintäverkkoihin. Ohjelmat on
edelleen tarjottava käyttäjälle muuttamattomina
ja samanaikaisesti alkuperäisen lähetyksen kanssa.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että käsittelyssä oleva uudistus ja sen
perusteluista ilmenevä siirtyminen kaapeliverkon teknologiavapaaseen määrittelyyn
ei johda tekijänoikeuden haltijoiden kannalta nykyistä huonompaan
tilanteeseen. Valiokunta pitää myös tärkeänä,
että julkinen valta ei ohjaa viestintäverkkojen
rakentamista vanhentuvan tekniikan käyttöön.
IP-muodossa toteutettuun jakeluun on toisaalta mahdollista yhdistää runsaasti
uudenlaisia palveluja, kuten tilausohjelmapalvelut, joiden tekijänoikeuksista
tulee sopia normaalisti palveluntarjoajien ja tekijöiden
kesken, eli se avaa laajempia mahdollisuuksia tekijänoikeuksia
kerryttävälle liiketoiminnalle.
Seuranta
Yleispalveludirektiivi edellyttää, että siirtovelvoitetta
on tarkasteltava säännöllisin väliajoin uudelleen.
Hallituksen esityksessä ehdotettu uudistettu siirtovelvoite
olisi määräaikainen päättyen
vuoden 2016 lopussa, jolloin merkittävä osa televisiotoimiluvista
päättyy. Tämän jälkeen
kaupallisten televisio-ohjelmistojen siirtovelvoitteelle ei esityksen
mukaan todennäköisesti enää ole
tarvetta televisiolähetysten vaihtoehtoisten jakeluteiden
kehittymisen vuoksi.
Sivistysvaliokunta toteaa, että yleispalveludirektiivi
ja sääntelyn määräaikaisuus
velvoittavat viranomaisia seuraamaan tämän uudistuksen vaikutuksia.
Valiokunta pitää välttämättömänä, että jos
verkkotarjonta vuosien 2011—2016 välisenä aikana
kehittyisi tavalla, jota ei voida nyt ennakoida, ja kehitys johtaisi
tekijöiden ja kansalaisten kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen,
opetus- ja kulttuuriministeriö ryhtyy toimenpiteisiin tekijänoikeuslain
25 i §:n muuttamiseksi siten, että siirtovelvoitteessa
tarkoitetut edelleenlähetykset palautettaisiin kokonaan
tai osittain tekijänoikeuskorvausten piiriin.