Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen mukaan erikoistumiskoulutukset ovat jo
työelämässä toimineille suunnattua
ammatillista kehittymistä ja erikoistumista edistävää koulutusta.
Esityksen tarkoituksena on parantaa työelämän
ja työelämässä toimivien asiantuntijoiden
tai asiantuntijoiksi tähtäävien osaamista.
Muutokset voivat parantaa mahdollisuuksia kehittää asiantuntijuutta
aloilla, joilla ei ole aikaisemmin järjestetty erikoistumiskoulutusta
tai vastaavia opintoja. Nykyisissä työtehtävissä myös
vaaditaan aiempaa moninaisempaa, mutta sisällöltään
tarkkarajaista osaamista.
Tarkoituksena on, että erikoistumiskoulutukset tuovat
korkeakoulujen tutkintojärjestelmään täydennyskoulutusta
pysyvämmän vaihtoehdon tutkinnon jälkeisen
osaamisen täydentämiseen, sen sijaan että tutkintoon
johtavaa koulutusta käytetään osaamisen
täydentämiseen. Siten erikoistumiskoulutus voi
vähentää tarvetta suorittaa moninkertaisia
korkeakoulututkintoja.
Valiokunnan mielestä tällaiselle uudistukselle
on työelämässä tarvetta ja sen
tavoitteet ovat kannatettavia. Jo työelämässä toimineille
suunnattu ammatillista kehittymistä ja erikoistumista edistävä erikoistumiskoulutus
sopii korkeakoulujen tehtäviin. Tarkoitus on myös
selkeyttää erikoistumiskoulutusten asemaa suhteessa tutkintokoulutukseen
ja täydennyskoulutukseen. Sen vuoksi esityksessä yhtenäistetään
ja selkeytetään erikoistavaa koulutusta ja täydennyskoulutusta
koskevia käsitteitä. Valiokunta kannattaa hallituksen
esityksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin.
Rajanveto muihin koulutuksiin
Korkeakoulutettujen asiantuntijuuden kehittämistarpeisiin
vastataan nykyjärjestelmässä yliopistojen
erikoistumiskoulutuksilla ja erikoistumisopinnoilla, ammattikorkeakoulujen
ammatillisilla erikoistumisopinnoilla, korkeakoulutettujen oppisopimustyyppisellä
koulutuksella
ja täydennyskoulutuksella. Myös tutkinnon osien
suorittamista (avointa yliopisto-opetusta ja avointa ammattikorkeakouluopetusta)
sekä tutkintokoulutusta ml. lisensiaattikoulutus käytetään
tähän tarkoitukseen. Asiantuntijuuden täydentämisen mahdollisuudet
vaihtelevat aloittain.
Sivistysvaliokunta pitää erittäin
tärkeänä, että nykyistä jatkokoulutuskenttää selkeytetään
ehdotetulla tavalla ja että uudistuksessa tarkoitettu yliopistojen
ja ammattikorkeakoulujen erikoistumiskoulutus löytää oikean
paikkansa nykyisessä jatkokoulutusmahdollisuuksien kirjossa. Hallituksen
esityksessä tarkoitetut erikoistumiskoulutukset ovat osaksi
koulutusjärjestelmää tulevia uusia kokonaisuuksia,
jotka vastaavat työelämän ja korkeakoulutettujen
osaamistarpeisiin. Nykyisistä erikoistumiskoulutuksia ja
erikoistumisopintoja koskevista säännöksistä luovutaan.
Myös oppisopimustyyppisen täydennyskoulutuksen
rahoituksesta luovutaan. Uudet erikoistumiskoulutukset eivät
ole tutkintokoulutusta eivätkä täydennyskoulutusta
vaan oma koulutusmuotonsa.
Erikoistumiskoulutusta on tarkoitus luoda sellaiseen yhteiskunnallisesti
merkittävään pysyväisluonteiseen
osaamistarpeeseen, johon voidaan vastata korkeakouluissa tehtävään
tutkimukseen perustuvalla koulutuksella ja johon ei ole liiketaloudellisena
toimintana toteutettavaa koulutustarjontaa. Erikoistumiskoulutus
ei siis olisi yleissivistävää tai harrastustoimintaan
liittyvää koulutusta, yleiseen täydennyskoulutustarpeeseen
vastaavaa koulutusta eikä avoimilla koulutusmarkkinoilla
toimivaa, korkeakoulujen ja muiden organisaatioiden palvelutarjontaa
vastaavaa ja tämän tarjonnan kanssa kilpailevaa
täydennyskoulutusta. Tutkintokoulutuksesta erikoistumiskoulutukset
eroavat ennen kaikkea tavoitteiltaan. Erikoistumiskoulutuksilla
tavoitellaan laajan osaamispohjan sijaan tarkkarajaisempaa työelämässä tarvittavaa
osaamista.
Uudistuksen myötä ei tässä tarkoitetuista
yksittäisistä erikoistumiskoulutuksista enää annettaisi
asetustason säännöksiä, vaan
niistä päättäisivät
yliopistot sopimusmenettelyssä yhdessä työ-
ja elinkeinoelämän edustajien kanssa. Sivistysvaliokunta
korostaa, että uudistuksessa tarkoitettuja erikoistumiskoulutuksia
eivät ole ne koulutukset, joiden sisällöstä,
tavoitteista tai toteuttamistavasta on erikseen säädetty.
Esimerkkinä tästä valiokunta mainitsee
erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkärikoulutuksen
tai psykoterapeuttikoulutuksen.
Hallituksen esityksessä korostetaan, että erikoistumiskoulutus
ei olisi tutkintoon johtavaa koulutusta. Valiokunta korostaa, että jatkossakin
on mahdollista liittää esimerkiksi lisensiaatin
tutkinnon osaksi erikoistumiskoulutusosion, joka silloin on tutkintokoulutusta
ja siten esimerkiksi opiskelijalle maksutonta. Yhtä tärkeää on,
että jatkossa ei nykyisistä tutkintoon liittyvistä osaamiskokonaisuuksista
eriytetä osia korkeakoulujen erikoistumiskoulutusjaksoiksi
sen vuoksi, että korkeakoulu voi periä niistä maksun.
Uudistus ei saa miltään osin johtaa korkeakoulujen
perustutkintojen tason laskuun. Uudistus ei myöskään
saa johtaa sellaiseen kehitykseen, jossa virkojen ja tehtävien
hoitamiselle asetettuja kelpoisuusehtoja joudutaan koulutuksen sirpaleistumisen
vuoksi alentamaan. Valiokunta korostaa, että erikoistumiskoulutus
ei tuota automaattisesti tiettyä pätevyyttä tai
osoita tiettyä kelpoisuutta vaan pätevyyksien
hyväksyminen ja kelpoisuuksien toteaminen perustuu aina
muuhun lainsäädäntöön.
Mahdollisten väärinymmärrysten välttämiseksi
tulisi jatkossa kiinnittää huomiota erikoistumiskoulutuksia koskevan
informaation selkeyteen.
Sivistysvaliokunta pitää kannatettavana, että hallituksen
esityksen mukaisesti luodaan nykyistä selväpiirteisempi
rakenne korkeakoulujen jatkokoulutukselle. Yhteiskunnan ja maamme
elinkeinoelämän jatkuvat muutokset ja siitä johtuvat
uudet taito-tietovaatimukset edellyttävät selkeän
elinikäisen oppimisen jatkopolun myös korkeakouluopiskelun
osalta. Valiokunta korostaa kuitenkin, että jatkossa on
huolehdittava rajanvedosta toisaalta markkinaehtoiseen ja -vetoiseen
koulutukseen ja toisaalta korkeakoulujen omaan täydennyskoulutukseen.
Erityisesti avoimet koulutusmarkkinat pyrkivät jatkuvasti
uudistamaan tarjontaansa työelämän tarpeiden
mukaisesti. Esityksessä ja sen perusteluissa ei ole otettu
kantaa siihen, voiko markkinaehtoista koulutusta myöhemmin
syntyä erikoistumiskoulutuksena toteutetuille asiantuntijuusaloille.
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että rajanvetoa
tämänkin mahdollisuuden osalta jatkossa selkeytetään.
Valiokunta korostaa myös avoimen korkeakouluopetuksen
asemaa ja sen nykyisiä mahdollisuuksia tarjota tutkinnon
osiin liittyvää opetusta laajalle opiskelijaryhmälle
edulliseen hintaan. Valiokunta ei pidä järkevänä,
että avoimen korkeakouluopetuksen nykyistä rahoitusta
jatkossa mahdollisesti siirretään korkeakoulun
sisällä erikoistumiskoulutuksen rahoitukseen ja siten
heikennetään tämän koulutusmuodon
tarjontaa nykyisestään.
Uudistuksella luotavan korkeakoulujen sopimusmenettelyn puitteissa
tulee selkeyttää rajat eri koulutusmuotojen kesken.
Rajanvedossa valiokunta korostaa erityisesti korkeakouluissa tehtävän
tutkimuksen sisällöllistä merkitystä korkeakoulujen
erikoistumiskoulutukselle.
Valiokunta korostaa lisäksi, että esityksessä ja
sen perusteluissa ei käsitellä uudistuksen mahdollisia
vaikutuksia erikoistumiskoulutuksen opetuksen antajiin eli suurelta
osin korkeakoulujen opetus- ja tutkimushenkilökuntaan. Uudistuva
erikoiskoulutusrakenne edellyttää toimiakseen
myös sen, että korkeakoulut arvioivat uudelleen
jatkokoulutukseen tarvittavan henkilökunnan määrän
ja henkilökunnan osaamistarpeen.
Erikoistumiskoulutusten rahoitus
Sivistysvaliokunta pitää kannatettavana, että opetus-
ja kulttuuriministeriö kohdentaa vuosina 2015 ja 2016 järjestettäviin
erikoistumiskoulutuksiin korkeakouluille valtionavustusta (yht. 4
milj. euroa). Yhtä tärkeää olisi,
että muut hallinnonalat arvioivat oman toimialansa osalta
erikoistumiskoulutuksen tarvetta ja sen rahoitusta siten, että kaikilla
koulutusaloilla on tarjolla tarpeen mukaisia kohtuuhintaisia erikoistumiskoulutuksia.
Hallituksen esityksessä ei ole otettu tarkemmin kantaa
siihen, miten muut ministeriöt näin päättäessään
voisivat osallistua erikoistumiskoulutuksen kustannuksiin. Rahoituksen suuntaamisesta
ja rahoitusmallien kehittämisestä päättää kukin
ministeriö. Väliaikaisen rahoituksen käytön
aikana tulisi varmistaa nykyisten tarpeellisten koulutusten jatko
ja mahdollistaa myös uusien koulutuskokonaisuuksien synty. Mahdollisimman
laaja rahoitusrakenne on edellytys erikoistumiskoulutusten lisääntymiselle.
Hallituksen esityksen mukaan erikoistumiskoulutukset rahoitettaisiin
korkeakoulujen perusrahoituksella ja opiskelijamaksuilla. Rahoituspohjaa
esitetään yhtenäistettäväksi
siten, että korkeakoulut voisivat periä koulutuksista
maksuja tai toteuttaa niin päättäessään
koulutukset myös maksutta. Maksujen enimmäismäärästä säädettäisiin
valtioneuvoston asetuksella. Sivistysvaliokunta pitää erittäin
tärkeänä, että maksuille esitetään
myös enimmäisrajaa. Valiokunta esittää harkittavaksi,
että erikoistumiskoulutuksesta perittävän
opintopistekohtaisen enimmäishinnan määrittämisessä otettaisiin
huomioon todelliset syntyvät kokonaiskustannukset, sillä eri
koulutusalojen kustannukset eroavat merkittävästi
toisistaan. Sivistysvaliokunta pitää myös
tärkeänä, että asiantuntijan
työttömyysjakso voidaan ottaa huomioon siten,
että maksu ei käytännössä muodosta
ylivoimaista estettä tarpeelliselle jatkokoulutukselle.
Valiokunta painottaa erikoistumiskoulutuksen työelämälähtöisyyttä.
Erikoistumiskoulutus käytännössä vahvistaa
perustutkinnon jälkeistä osaamista niin, että muuttuvat
yhteiskunnalliset haasteet pystytään huomioimaan
ja tarjoamaan riittävän laadukasta osaamista työelämän
haasteisiin. Esityksen työelämäpainotteisuus
haastaa myös työnantajat kasvattamaan rahoitusosuuttaan
osallistumalla kokonaan tai osin erikoistumiskoulutuksesta osallistujalle
aiheutuviin kustannuksiin. Työnantajat voivat myös osallistua
kyseisen erikoisalan koulutuksen ja tutkimuksen rahoittamiseen ja
näin tukea erikoistumiskoulutuksen järjestämisen
edellytyksiä korkeakouluissa. Valiokunnan mielestä tulisi
selvittää verotukselliset mahdollisuudet sekä työnantajien,
työntekijöiden että yrittäjien
osalta edistää tässä tarkoitettujen
asiantuntijoiden jatkokoulutusta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty erilaisia kantoja
siitä, että erikoistumiskoulutus sisällytetään
yliopistojen rahoituskehykseen vuodesta 2017 alkaen. Valiokunta
toteaa, että vaikka korkeakoulujen perusrahoitusta erikoistumiskoulutuksen
rahoittamiseksi suunnitellaankin lisättäväksi
vuodesta 2017 alkaen, vaarana on, että nykyisessä taloudellisessa
tilanteessa erikoistumiskoulutuksen kustannusvaikutusten kompensointi
ei toteudu ja yliopistojen perustutkintokoulutuksen ja tutkimuksen
voimavarat niukkenevat entisestään. Valiokunta
ei pidä tällaista kehitystä hyväksyttävänä.
Yksityiskohtaisempi valmistelu korkeakoulujen rahoitusmalleista,
esimerkiksi siitä, huomioidaanko erikoistumiskoulutuksen
suoritetut opintopisteet, kuten avoimen korkeakouluopetuksen opintopisteet
vai rahoitusmallin muissa osissa, tullaan valiokunnan saaman selvityksen mukaan
tekemään yhteistyössä korkeakoulujen kanssa.
Sivistysvaliokunta pitää nyt ehdotettua erikoistumiskoulutuskokonaisuutta
erittäin tärkeänä ja painottaa
sen vuoksi, että korkeakoulujen rahoitusmallin tulisi aidosti
kannustaa koulutuksen järjestämiseen ja sisältää myös
korkeakouluille suunnattuja välttämättömiä lisäresursseja
vastapainona viime vuosien määrärahaleikkauksille.
Sopimusmenettely
Sivistysvaliokunta kannattaa esityksen ehdotusta siitä,
että yliopistot ja ammattikorkeakoulut sopivat jatkossa
erikoistumiskoulutuksista. Uusi sopimusmenettely luo korkeakouluille
tarpeen tiivistää keskinäistä yhteistyötä ja
kehittää uudistuksen käytännössä edellyttämät
yhteiset toimintatavat. Asiantuntijalausunnoissa on muun muassa
pidetty haastavana sellaisten erikoistumiskoulutuksen alueiden löytämistä,
jotka ovat pidemmällä aikavälillä kestäviä ja
vastaavat uudistuviin osaamisen tarpeisiin. Siksi on tärkeää pohtia,
miten työelämäkeskustelua käydään
eri koulutusaloilla sekä miten tiettyihin koulutuksiin
lopulta päädytään. Sivistysvaliokunta
painottaa työelämän tarpeiden huomioon
ottamista ja tarvetta verkostomaiseen sopimiseen ja yhteistyöhön
koulutuksen järjestämisessä. Verkostojen
avoimuus ja mahdollisuus liittyä niihin muodostamisen jälkeen
on tärkeää.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty huoli eräiden
nykyisten erikoistumiskoulutusten tulevaisuudesta, kun niitä koskeva
mahdollinen erityissääntely poistuu tai kun tiettyä alaa
koskeva koulutus ja tutkinto on mielletty ammattiin hyväksymisen
tai laillistuksen edellytykseksi. Valiokunta korostaa, että korkeakouluilla
ei ole voimassa olevassa laissakaan varsinaista velvoitetta järjestää säädettyjä erikoistumiskoulutuksia.
Koulutukset on tähänkin asti sopimuspohjaisesti
pyritty järjestämään kunkin
koulutuksen tarvetta vastaavasti. Sivistysvaliokunta pitää jatkossakin
erittäin tärkeänä, että uudistuksen
yhteydessä huolehditaan aikaisemmin erikoistumisopintojen
piirissä olleiden ja työelämässä jo
tarpeelliseksi koettujen koulutusten järjestämisestä,
vaikka velvollisuutta erikoistumiskoulutusten järjestämiseen
ei yliopistoille ja ammattikorkeakouluille tule. Valiokunta pitää selvänä,
että erikoistumiskoulutusta varten ehdotettu uusi neuvottelumenettely
ja vahva työelämäyhteys nostavat esiin
todelliset koulutustarpeet.
Sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyvien erikoistumiskoulutusten
osalta valiokunta toteaa, että erikoistumiskoulutusuudistus
ei hallituksen esityksen mukaan vaikuta Sosiaali- ja terveysalan
valvontaviraston Valviran toimintaan ja mahdollisuuksiin myöntää esimerkiksi
nimikesuojaus erikoistumiskoulutuksen perusteella. Valiokunnan arvion
mukaan uudistus voi onnistuessaan parantaa mahdollisuuksia järjestää tätä erittäin
tarpeellista koulutusta laajentamalla koulutuksen rahoituspohjaa.
Muut huomiot
Sivistysvaliokunta pitää kannatettavana, että erikoistumiskoulutuksen
opiskelijat rinnastettaisiin säädöstasolla
pääsääntöisesti tutkintoon johtavassa
koulutuksessa oleviin opiskelijoihin, siten että opiskelijaksi
ottaminen, valintaperusteista päättäminen
ym. esityksessä mainitut seikat koskisivat myös
erikoistumiskoulutusta.
Hallituksen esityksen mukaan Opetushallitus ylläpitäisi
julkista luetteloa erikoistumiskoulutusta koskevista sopimuksista.
Julkisen luettelon on tarkoitus olla yksinkertainen yhteenveto voimassa
olevista erikoistumiskoulutusta koskevista korkeakoulujen sopimuksista,
ja siitä arvioidaan aiheutuvan vain vähäisiä kustannuksia.
Siihen liittyvän hallinnollisen työn arvioidaan
jäävän vähäiseksi.
Sivistysvaliokunta viittaa lausuntoonsa (SiVL 11/2014 vp)
hallituksen esityksestä eduskunnalle talousarvioksi vuodelle
2015 (HE 131/2014 vp). Lausunnossaan valiokunta on esittänyt
erityisen huolensa Opetushallituksen määrärahojen
tasosta vuodelle 2015. Valiokunta ei pidä mahdollisena,
että hallituksen esityksessä tarkoitettu rekisteri
olisi mahdollista luoda ja ylläpitää Opetushallituksessa
ilman todellisia kustannuksia vastaavaa resurssilisäystä.
Uudistuksen seuranta
Sivistysvaliokunta korostaa erikoistumiskoulutusta koskevan
uudistuksen merkitystä korkeakoulutettujen asiantuntijoiden
osaamisen päivittämisessä ja laajentamisessa
työelämän kasvavia tarpeita vastaavasti.
Valiokunta edellyttää, että hallitus
seuraa korkeakoulujen tarjoaman jatkokoulutuksen toteutumista ottaen
huomioon koulutuksen tarpeen eri aloilla, koulutusmäärien
riittävyyden ja muut koulutuksen tarjoajat sekä jatkokoulutuksen
rahoituspohjan laajentumista ja opiskelijakohtaisten maksujen tason määräytymistä.
Hallituksen tulee antaa asiasta selvitys sivistysvaliokunnalle vuoden
2018 loppuun mennessä. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan
lausumaehdotus).