Perustelut
Yleistä
Hallitusohjelman mukaan tällä vaalikaudella
hyvitysmaksu uudistetaan niin, että se turvaa luovan alan
toimintamahdollisuuden nopean teknologisen kehityksen olosuhteissa.
Sivistysvaliokunta toteaa, että uudistusehdotuksella
on selkeitä myönteisiä vaikutuksia nykytilaan
verrattuna. Siirtyminen tallennusalustojen myyntiin kytketystä hyvitysmaksusta
valtion talousarvioon otettavaan hyvitykseen voi taata vakaan järjestelmän,
joka ei ole riippuvainen siitä, ovatko kaikki yksityiseen
kopioimiseen merkittävässä määrin
käytettävät tallennusalustat ja -laitteet
kulloinkin maksun piirissä vai eivät.
Uudistuksen myötä järjestelmän
hallinnointi kevenee ja järjestelmän kustannustehokkuus
paranee merkittävästi. Esimerkiksi järjestelmän hallinnointikulut
kaupan eri portailla olivat vuonna 2011 arviolta 1 miljoona euroa
vuodessa. Myös asiaa koskeva lainsäädäntö yksinkertaistuu
huomattavasti, kun sekä tekijänoikeuslaissa että -asetuksessa
nykyisin olevat hyvitysmaksua koskevat säännökset
voidaan kumota. Hyvityksen hallinnointiin ei kulu rahavaroja, vaan
yksityisen kopioinnin tutkimustoimintaan käytettävää osaa
lukuun ottamatta koko määräraha voidaan
suorittaa hyvityksenä tekijöille. Nykyisessä järjestelmässä maksun
tuotosta katetut perintä- ja hallinnointikulut ovat olleet
noin 500 000—700 000 euroa vuodessa. Eri viranomaisia työllistävä maksujen
valvonta poistuu myös.
Sivistysvaliokunta korostaa, että nykyisen laitekohtaisen
hyvitysmaksun poistamisen pitäisi alentaa tallennusalustojen
ja laitteiden kuluttajahintoja.
Uudistuksen voimaantulon jälkeen nykyinen hyvitysmaksun
keräävä järjestö huolehtii
järjestöä koskevan hyväksymispäätöksen
mukaisesti nykyjärjestelmän mukaisista toimenpiteistä, kunnes
kaikki tarvittavat tili- ja muut selvitykset on hoidettu. Myös
suoritetun hyvitysmaksun palautusta voidaan laissa säädetyissä tapauksissa
hakea vuoden 2015 maaliskuun loppuun asti.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana
seuraavin huomautuksin.
Hyvitysmaksun rahoitus
Uudistuksen myötä yksityisen kopioinnin hyvitystä koskeva
päätöksenteko siirtyy osaksi valtion
talousarvion valmistelua ja sitä koskevaa päätöksentekoa.
Sivistysvaliokunta pitää uudistuksen hyväksyttävyyden
peruslähtökohtana, että uudistus rahoitetaan
hallituksen esityksen mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriön
pääluokan rahoituskehykseen lisättävällä talousarvion
määrärahalla. Sivistysvaliokunta pitää ehdotettua
11 miljoonan euron suuruista korvausmäärää hyväksyttävänä lähtökohtana
uudistukselle.
Sivistysvaliokunta korostaa, että esityksessä ehdotettu
valtion suorittama korvaus perustuu tekijänoikeuden ja
lähioikeuksien tiettyjen piirteiden yhdenmukaistamisesta
tietoyhteiskunnassa annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin
2001/29/EY, jäljempänä tietoyhteiskuntadirektiivin,
valtioille asettamaan velvoitteeseen. Oikeudenhaltijoille on järjestettävä kopioinnista
sopiva hyvitys (fair compensation), jos tekijänoikeutta
rajoitetaan sallimalla yksityinen kopiointi. Valiokunta korostaa,
että hyvitysmaksu ei ole tavallinen harkinnanvarainen kulttuurimääräraha,
sillä direktiivin tarkoittama "sopivan hyvityksen" käsite
rajaa hallituksen mahdollisuuksia harkinnanvaraisesti vähentää määrärahaa
esimerkiksi valtiontaloudellisten yleisten säästötarpeiden
vuoksi. Sivistysvaliokunta korostaa myös, että tässä tarkoitettu
hyvitys hajautuu laajasti kulttuurin kentän eri toimijoille. Jos
hyvitysmaksuun käytettävät rahat otetaan muista
kulttuurin määrärahoista, hyvitystä kopioinnista
ei enää faktisesti tulisi lainkaan. Tällainen
menettely ei täyttäisi valiokunnan arvion mukaan
direktiivin tarkoitusta. Ehdotetun järjestelmän
toimivuus edellyttää, että talousarviosta päätettäessä hyvitysmaksumäärärahaa
käsitellään erillisenä, lakiehdotuksessa
tarkoitetun yksityisen kopioinnin ulkopuoliseen tutkimukseen perustuvana
harkinnanvaraisena eränä.
Sivistysvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty hyvin
vastakkaisia näkemyksiä nykyisen laitepohjaiseen
hyvitysmaksuun perustuvan järjestelmän toimivuudesta
ja tarpeesta siirtyä ehdotettuun valtion varoilla kustannettavaan järjestelmään.
Nykyistä laiteperusteista hyvitysmaksun keräysmekanismia
on pidetty vanhanaikaisena ja soveltumattomana digitaaliseen toimintaympäristöön.
Vastakkaisen näkemyksen mukaan laitemaksu kohdentuu veroja
paremmin siihen loppukäyttäjä-kuluttajaan,
joka valmistaa kopioita ja hyötyy yksityistä kopiointia
koskevasta tekijänoikeuden rajoituksesta. Kopiointiin soveltuvia
laitteita myydään vuosittain noin 1,2—1,3
miljardilla eurolla, joten hyvin pienelläkin keskimääräisellä maksulla
kertyisi kohtuullinen hyvitys. Esimerkiksi 2,5 %:n keskimääräinen
maksu tuottaisi yli 30 miljoonaa euroa.
Sivistysvaliokunta kannattaa hallituksen esitystä,
mutta painottaa, että ehdotuksen lopullisen hyväksyttävyyden
arviointi voidaan toteuttaa vasta siinä vaiheessa, kun
voidaan tarkastella hyvitysmaksua varten varattavan määrärahan useamman
vuoden kehitystä. Valiokunta korostaa, että määrärahalla
tulee voida taata tekijänoikeuden haltijoille heille kuuluva
oikeus direktiivin mukaiseen korvaukseen yksityisen kopioinnin sallimisesta.
Sivistysvaliokunta pitää hyvin vakavina ja perusteltuina
niitä huolia, joita on esitetty uudistukseen liittyvistä mahdollisista kielteisistä
vaikutuksista
kulttuurikentän kokonaisrahoitukselle. Valiokunta korostaa,
että uudistusta ei saa jatkossa miltään
osin rahoittaa leikkaamalla kulttuurin muuta valtionrahoitusta.
Valiokunta muistuttaa, että nykyisen kaltaiseen laitemaksujärjestelmään
ei kohdistu edellä esitettyjä talousarviomenettelyyn
liittyviä rahoitusongelmia. Tämän vuoksi
valiokunta edelleen kannattaa periaatetta loppukäyttäjän
vastuusta tekijänoikeuskorvauksista.
Sivistysvaliokunta edellyttää, että hallitus
varautuu hyvitysmaksun rahoituksen monipuolistamiseen esimerkiksi
ottamalla valtion rahoituksen rinnalle myös kattavan laitemaksujärjestelmän,
jos valtion rahoituksella ei tulevaisuudessa kyetä suorittamaan
EU:n tietoyhteiskuntadirektiivin 2001/29/EY edellyttämää sopivaa
korvausta (fair compensation) yksityisen kopioinnin sallimisesta.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että hallitus antaa asiasta selvityksen sivistysvaliokunnalle
viimeistään vuoden 2018 loppuun mennessä.
Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).
Kohtuullisen korvauksen määrittely
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että hyvitysmaksua
varten varattavan määrärahan suuruuden
määrittämisessä otetaan huomioon
vuosittaiset tutkimukset yksityisen kopioinnin laajuudesta. Yksityisen
kopioinnin tutkimusten luotettavuutta parannetaan järjestämällä tutkimustoiminta
opetus- ja kulttuuriministeriön hyväksymässä puolueettomassa
tutkimuslaitoksessa. Yksityisen kopioinnin kehitystä arvioidaan
valtioneuvoston asettamassa neuvoa-antavassa neuvottelukunnassa,
joka toimii asiantuntijaelimenä yksityistä kappaleen
valmistamista koskevassa tutkimuksessa. Hallituksen esityksessä ei
ennakoida suuria ja nopeita muutoksia valmistettujen kappaleiden
määrissä lähivuosina.
Hyvitysmaksukertymä nousi noin 12 miljoonaan euroon
vuosina 2004—2008. Kertymä on sen jälkeen
laskenut noin 6,5—7 miljoonan euron tasolle vuosina 2011—2013.
Vuoden 2014 kertymäksi arvioidaan noin 5 miljoonaa euroa. Hallituksen
esityksessä arvioidaan, että vuoden 2014 kertymää ei
voi pitää suuruudeltaan kohtuullisena korvauksena
yksityisestä kopioinnista.
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että nykyisissä laitemaksua
koskevissa tutkimuksissa ei ole arvioitu lainkaan hyvitysmaksun
määräytymisen yhtenä keskeisenä kriteerinä olevaa
yksityisestä kopioinnista tekijälle aiheutuvaa
haittaa. Vastakkaiselta kannalta on todettu, että laitemaksun
kautta kerätty kokonaishyvitys ei ole koskaan saanut osakseen
kohtuusarviointia. Sitä ympäröivä keskustelu
on keskittynyt siihen, miten suuri hyvitysmaksu on kohtuullinen
yksittäisen laitteen hinnassa. Sen sijaan ei ole käyty
analyyttistä keskustelua siitä, kuinka paljon
on kohtuullista hyvittää per kopio.
Nykyjärjestelmän puitteissa toteutunutta korvausmäärien
laskua on asiantuntijakuulemisessa myös kommentoitu eri
tavoin. Vuoden 2014 kopiointitutkimuksissa ilmennyttä yksityisen kopioinnin
laskua 20 %:lla verrattuna edelliseen vuoteen on pidetty
osoituksena normaalista kehityssuunnasta eli uusien lisensioitujen
sisältöpalveluiden (esim. suoratoistopalveluiden,
kuten Spotify ja Netflix) ja sisältöjen kysynnän
ja käytön lisääntymisestä.
Kuulemisessa on myös viitattu siihen, että kun
vanhat hyvitysmaksulliset kopiointilaitteet eivät enää mene
kaupaksi, maksutulo alenee täysin riippumatta siitä,
paljonko kuluttajat kopioivat. Tämän mukaan vielä 90-luvulla
käytännössä kaikki yksityiseen
kopiointiin soveltuvat tallennusalustat olivat hyvitysmaksun
piirissä. Nykyisin hyvitysmaksun piirissä on vain
4 % kopiointiin soveltuvien laitteiden laitekaupasta — ja
96 % tästä kaupasta on hyvitysmaksutonta.
Sivistysvaliokunta korostaa yksityisen kopioinnin
laajuudesta vuosittain tehtävän tutkimuksen luotettavuutta.
Se muodostaa jatkossa hyvitysmaksun tasosta käytävän
keskustelun perustan. Valiokunta painottaa tutkimuksen tekijän
asiantuntevuutta ja valinnan läpinäkyvyyttä. Sivistysvaliokunta
pitää välttämättömänä,
että edellä tarkoitetussa valtioneuvoston asettamassa
neuvoa-antavassa neuvottelukunnassa on kaikkien osapuolten laaja
edustus. Valiokunta pitää tärkeänä,
että neuvottelukunnassa on mukana myös kuluttajaviranomaisen
edustaja. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulee huolehtia
siitä, että hyvitysmaksua varten varattava määräraha jaetaan
oikeudenhaltijoille noudattaen yhdenvertaisen kohtelun pariaatteita.