Perustelut

Yleistä

Sivistysvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen ehdotus ammattikorkeakoulujen rahoitusta koskevien säännösten kumoamisesta rahoituslaista sekä kunnan rahoitusosuuden lisäämisestä kuntien peruspalveluiden, lukioiden ja ammatillisen peruskoulutuksen rahoitukseen ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirtämisen johdosta valtion vastattavaksi liittyy eduskunnan 10.11.2014 hyväksymään ammattikorkeakoululakiin ja lakiin yliopistolain 49 §:n muuttamisesta. Sivistysvaliokunta on antanut asiasta mietinnön SiVM 10/2014 vp. Kunnan rahoitusosuuden lisääminen ammattikorkeakoulujen rahoitusuudistuksen johdosta sekä esi- ja perusopetukseen liittyvien rahoituksen määräytymisperusteiden sitominen valtakunnalliseen kotikuntakorvauksen perusosaan liittyy myös eduskunnan 24.6.2014 hyväksymään lakiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta. Sivistysvaliokunta viittaa asiasta hallintovaliokunnalle antamaansa lausuntoon SiVL 8/2014 vp.

Esitys liittyy vuoden 2015 valtion talousarvioon, jota koskevasta hallituksen esityksestä (HE 131/2014 vp) valiokunta on antanut oman lausuntonsa SiVL 11/2014 vp valtiovarainvaliokunnalle.

Sivistysvaliokunta pitää myönteisenä sitä hallituksen esityksen linjausta, että poistuvien opetus- ja kulttuuritoimen perustamishankkeiden valtionavustusten sijasta olisi mahdollista tukea toimitila- ja muita investointihankkeita valtionavustuslain perusteella myönnettävillä valtionavustuksilla.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavin huomautuksin.

Esityksen säästöpäätöksiä koskeva arviointi

Sivistysvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että opetus- ja kulttuuritoimen rahoitukseen tässä esityksessä ehdotetut leikkaukset ovat erittäin merkittäviä. Perusopetukseen ja toiselle asteelle kohdistuvat säästöt koskevat 820 000 lasta ja nuorta esi- ja perusopetuksessa sekä toisella asteella. Lukiokoulutuksen osalta vuosien 2013—2015 säästöpäätökset merkitsevät 14 %:n vähennystä vuoden 2015 kokonaisrahoitukseen siitä tasosta, millä rahoitus olisi ilman mainittuja säästöpäätöksiä. Nyt käsiteltävänä olevan lakiesityksen vaikutus kokonaiskustannusten vähentymiseen on noin 7 %. Samalla tavalla arvioiden merkitsevät vuosien 2013—2015 säästöpäätökset 8 %:n vähennystä ammatillisen peruskoulutuksen kokonaisrahoitukseen vuonna 2015, ja tästä 4 %:n vähennys liittyy käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen.

Säästötoimenpiteet aikuiskoulutuksessa ovat myös merkittäviä ja tulevat supistamaan aikuisten koulutustarjontaa. Oppivelvollisten ja koulutustakuun piirissä olevien kohdalla koulutustarjontaa ei voida supistaa, mikä tarkoittaa sitä, että säästöt toteutetaan mm. kasvattamalla opetusryhmien kokoa ja vähentämällä opetustunteja.

Valtiontalouden kehyspäätöksen mukaisesti vuosina 2015—2016 toteutettavien säästötoimenpiteiden lisäksi vuodesta 2017 lukien toiselle asteelle kohdistuu vielä uusia säästötoimenpiteitä. Valiokunnan tähän asti saaman selvityksen mukaan suunnitellut rakennepoliittisen ohjelman säästöt vuosille 2016—2017 alentaisivat lukioiden kokonaisrahoitusta noin 26 miljoonalla eurolla. Säästöjen kokonaisvaikutus olisi noin 18 %, jos vuosien 2013—2015 säästöt ja indeksijäädytykset jäävät pysyviksi.

Ammatillisen peruskoulutuksen osalta vuoden 2016 kehyspäätös alentaisi rahoitusta noin 19 miljoonaa euroa. Jos investointien takuukorotusta ei jatketa vuoden 2015 jälkeen, kokonaisrahoitus alenisi edelleen noin 54 miljoonaa euroa vuonna 2016. Suunnitellut rakennepoliittisen ohjelman säästöt alentaisivat kokonaisrahoitusta vuonna 2017 noin 165 miljoonalla eurolla. Säästöjen kokonaisvaikutus olisi noin 21 %.

Sivistysvaliokunta toteaa arvionaan, että koulutukseen ei ole mahdollista kohdistaa näin voimakkaita säästötoimenpiteitä ilman, että laadukkaan koulutuksen järjestämisen ja tasavertaisen saatavuuden edellytykset vaarantuvat. Esimerkiksi koulutuksen saatavuus ei saa vaarantua liian pitkien koulumatkojen vuoksi.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa PeVL 44/2014 vp todennut, että esitykseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta on arvioinut ehdotettua sääntelyä muun muassa perustuslain 16 §:ssä turvattujen sivistyksellisten oikeuksien näkökulmasta, kun esitys merkitsee käytettävissä olevien resurssien niukkenemista niin lukiokoulutuksessa, ammatillisessa peruskoulutuksessa, perusopetuksessa kuin kulttuuritoimessakin.

Merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat lausunnon mukaan lukiokoulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen. Valiokunnan arvioinnissa keskeistä on se, vaarantaako ehdotettu sääntely perustuslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen vallan velvoitteen turvata, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.

Lausunnon mukaan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että "lukiokoulutuksen ja ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan aleneminen edellyttää koulutuksen järjestäjiltä toiminnan sopeuttamista käytettävissä olevien resurssien määrään, toiminnan tehostamista, kustannusten alentamista ja järjestäjäverkon rakenteellisen kehittämisen toimenpiteitä". Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että esitykseen ei sen sijaan sisälly tätä selkokielisempää konkreettista vaikutusarviota, joka mahdollistaisi ehdotusten kokonaisvaltaisen arvioinnin perustuslain 16 §:n 2 momentin valossa. Tätä on perustuslakivaliokunnan mielestä pidettävä esityksen selkeänä puutteena. Sääntelyn tosiasiallisia vaikutuksia opetus- ja kulttuuritoimeen liittyvien sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen onkin seurattava tarkoin ja ryhdyttävä toimenpiteisiin, jos etenkin nuorten ihmisten tosiasialliset ja yhtäläiset mahdollisuudet saada koulutusta heikkenevät olennaisesti.

Valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat perustuslakivaliokunnan mielestä sinänsä muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon, että sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa asetettua tukemisvelvoitetta (vrt. esim. PeVL 32/2014 vp, s. 2 ja PeVL 25/2012 vp, s. 3/I). Valiokunta huomauttaa lausunnossaan, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä. Tähän tulisi kiinnittää huomiota valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa (PeVL 32/2014 vp, s. 2/II, ks. myös PeVM 25/1994 vp, s. 3/II ja s. 6).

Sivistysvaliokunta yhtyy omalta osaltaan perustuslakivaliokunnan lausunnossaan esittämään kritiikkiin ehdotettujen uudistusten vaikutusarvioiden täsmentymättömyydestä. Valiokunta korostaa, että koulutukseen on suunnattu monin eri tavoin ja eri aikoina valtionrahoituksen vähennyksiä siten, että koulutuksen rahoituksen kokonaisuus, erityisesti toisen asteen lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen osalta, on jäänyt säästötoimenpiteiden tosiasiallisten vaikutusten osalta epäselväksi. Perustuslakivaliokunnan ehdottama seurantavelvoite on sivistysvaliokunnankin arvion mukaan välttämätön. Valiokunta muistuttaa myös, että eduskunta käsitellessään valtioneuvoston selontekoa julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2015—2018 (VNS 4/2014 vp) on vastauksessaan (EK 20/2014 vp) hyväksynyt alunperin sivistysvaliokunnan lausunnossaan (SiVL 4/2014 vp) esittämän kannanottoehdotuksen. Kannanotossa eduskunta edellyttää, että hallitus arvioi koulutusta koskevien uudistusten vaikutukset etukäteen monipuolisesti ja huolellisesti ennen hallituksen esitysten antamista tai ennen muiden päätösten tekoa.

Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).