Perustelut
Yleistä
Sivistysvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen
ehdotus ammattikorkeakoulujen rahoitusta koskevien säännösten
kumoamisesta rahoituslaista sekä kunnan rahoitusosuuden
lisäämisestä kuntien peruspalveluiden,
lukioiden ja ammatillisen peruskoulutuksen rahoitukseen ammattikorkeakoulujen
rahoituksen siirtämisen johdosta valtion vastattavaksi
liittyy eduskunnan 10.11.2014 hyväksymään
ammattikorkeakoululakiin ja lakiin yliopistolain 49 §:n
muuttamisesta. Sivistysvaliokunta on antanut asiasta mietinnön
SiVM 10/2014 vp. Kunnan rahoitusosuuden lisääminen
ammattikorkeakoulujen rahoitusuudistuksen johdosta sekä esi-
ja perusopetukseen liittyvien rahoituksen määräytymisperusteiden
sitominen valtakunnalliseen kotikuntakorvauksen perusosaan liittyy
myös eduskunnan 24.6.2014 hyväksymään
lakiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta.
Sivistysvaliokunta viittaa asiasta hallintovaliokunnalle antamaansa
lausuntoon SiVL 8/2014 vp.
Esitys liittyy vuoden 2015 valtion talousarvioon,
jota koskevasta hallituksen esityksestä (HE 131/2014
vp) valiokunta on antanut oman lausuntonsa SiVL 11/2014
vp valtiovarainvaliokunnalle.
Sivistysvaliokunta pitää myönteisenä sitä hallituksen
esityksen linjausta, että poistuvien opetus- ja kulttuuritoimen
perustamishankkeiden valtionavustusten sijasta olisi mahdollista
tukea toimitila- ja muita investointihankkeita valtionavustuslain
perusteella myönnettävillä valtionavustuksilla.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina
seuraavin huomautuksin.
Esityksen säästöpäätöksiä koskeva
arviointi
Sivistysvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella,
että opetus- ja kulttuuritoimen rahoitukseen tässä esityksessä ehdotetut
leikkaukset ovat erittäin merkittäviä.
Perusopetukseen ja toiselle asteelle kohdistuvat säästöt
koskevat 820 000 lasta ja nuorta esi- ja perusopetuksessa sekä toisella
asteella. Lukiokoulutuksen osalta vuosien 2013—2015 säästöpäätökset
merkitsevät 14 %:n vähennystä vuoden
2015 kokonaisrahoitukseen siitä tasosta, millä rahoitus
olisi ilman mainittuja säästöpäätöksiä.
Nyt käsiteltävänä olevan lakiesityksen
vaikutus kokonaiskustannusten vähentymiseen on noin 7 %.
Samalla tavalla arvioiden merkitsevät vuosien 2013—2015
säästöpäätökset
8 %:n vähennystä ammatillisen peruskoulutuksen
kokonaisrahoitukseen vuonna 2015, ja tästä 4 %:n
vähennys liittyy käsiteltävänä olevaan
hallituksen esitykseen.
Säästötoimenpiteet aikuiskoulutuksessa
ovat myös merkittäviä ja tulevat supistamaan
aikuisten koulutustarjontaa. Oppivelvollisten ja koulutustakuun
piirissä olevien kohdalla koulutustarjontaa ei voida supistaa,
mikä tarkoittaa sitä, että säästöt
toteutetaan mm. kasvattamalla opetusryhmien kokoa ja vähentämällä opetustunteja.
Valtiontalouden kehyspäätöksen mukaisesti vuosina
2015—2016 toteutettavien säästötoimenpiteiden
lisäksi vuodesta 2017 lukien toiselle asteelle kohdistuu
vielä uusia säästötoimenpiteitä.
Valiokunnan tähän asti saaman selvityksen mukaan
suunnitellut rakennepoliittisen ohjelman säästöt
vuosille 2016—2017 alentaisivat lukioiden kokonaisrahoitusta
noin 26 miljoonalla eurolla. Säästöjen
kokonaisvaikutus olisi noin 18 %, jos vuosien
2013—2015 säästöt ja indeksijäädytykset
jäävät pysyviksi.
Ammatillisen peruskoulutuksen osalta vuoden 2016 kehyspäätös
alentaisi rahoitusta noin 19 miljoonaa euroa. Jos investointien
takuukorotusta ei jatketa vuoden 2015 jälkeen, kokonaisrahoitus
alenisi edelleen noin 54 miljoonaa euroa vuonna 2016. Suunnitellut
rakennepoliittisen ohjelman säästöt alentaisivat
kokonaisrahoitusta vuonna 2017 noin 165 miljoonalla eurolla. Säästöjen
kokonaisvaikutus olisi noin 21 %.
Sivistysvaliokunta toteaa arvionaan, että koulutukseen
ei ole mahdollista kohdistaa näin voimakkaita säästötoimenpiteitä ilman,
että laadukkaan koulutuksen järjestämisen
ja tasavertaisen saatavuuden edellytykset vaarantuvat. Esimerkiksi
koulutuksen saatavuus ei saa vaarantua liian pitkien koulumatkojen
vuoksi.
Eduskunnan perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan
lausunnossa PeVL 44/2014 vp todennut, että esitykseen
sisältyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta on arvioinut ehdotettua sääntelyä muun
muassa perustuslain 16 §:ssä turvattujen sivistyksellisten oikeuksien
näkökulmasta, kun esitys merkitsee käytettävissä olevien
resurssien niukkenemista niin lukiokoulutuksessa, ammatillisessa
peruskoulutuksessa, perusopetuksessa kuin kulttuuritoimessakin.
Merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat lausunnon
mukaan lukiokoulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen. Valiokunnan
arvioinnissa keskeistä on se, vaarantaako ehdotettu sääntely perustuslain
16 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen vallan velvoitteen
turvata, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään,
jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja
erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta
sekä kehittää itseään
varattomuuden sitä estämättä.
Lausunnon mukaan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan,
että "lukiokoulutuksen ja ammatillisen peruskoulutuksen
keskimääräisen yksikköhinnan
aleneminen edellyttää koulutuksen järjestäjiltä toiminnan
sopeuttamista käytettävissä olevien resurssien
määrään, toiminnan tehostamista,
kustannusten alentamista ja järjestäjäverkon
rakenteellisen kehittämisen toimenpiteitä".
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että esitykseen
ei sen sijaan sisälly tätä selkokielisempää konkreettista
vaikutusarviota, joka mahdollistaisi ehdotusten kokonaisvaltaisen
arvioinnin perustuslain 16 §:n 2 momentin valossa. Tätä on
perustuslakivaliokunnan mielestä pidettävä esityksen
selkeänä puutteena. Sääntelyn
tosiasiallisia vaikutuksia opetus- ja kulttuuritoimeen liittyvien
sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen onkin seurattava tarkoin
ja ryhdyttävä toimenpiteisiin, jos etenkin nuorten
ihmisten tosiasialliset ja yhtäläiset mahdollisuudet
saada koulutusta heikkenevät olennaisesti.
Valtiontalouden säästötavoitteet
taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat perustuslakivaliokunnan
mielestä sinänsä muodostaa hyväksyttävän
perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa
turvattujen oikeuksien tasoon. Tällöin on kuitenkin
otettava huomioon, että sääntely ei saa
kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa asetettua tukemisvelvoitetta
(vrt. esim. PeVL 32/2014 vp, s. 2 ja PeVL 25/2012
vp, s. 3/I). Valiokunta huomauttaa lausunnossaan, että niin
sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän
toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa
käytettäessä. Tähän tulisi
kiinnittää huomiota valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa
(PeVL 32/2014 vp, s. 2/II, ks. myös PeVM
25/1994 vp, s. 3/II ja s. 6).
Sivistysvaliokunta yhtyy omalta osaltaan perustuslakivaliokunnan
lausunnossaan esittämään kritiikkiin
ehdotettujen uudistusten vaikutusarvioiden täsmentymättömyydestä.
Valiokunta korostaa, että koulutukseen on suunnattu monin
eri tavoin ja eri aikoina valtionrahoituksen vähennyksiä siten,
että koulutuksen rahoituksen kokonaisuus, erityisesti toisen
asteen lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen osalta, on jäänyt
säästötoimenpiteiden tosiasiallisten
vaikutusten osalta epäselväksi. Perustuslakivaliokunnan
ehdottama seurantavelvoite on sivistysvaliokunnankin arvion mukaan
välttämätön. Valiokunta muistuttaa
myös, että eduskunta käsitellessään
valtioneuvoston selontekoa julkisen talouden suunnitelmasta vuosille
2015—2018 (VNS 4/2014 vp) on vastauksessaan (EK 20/2014
vp) hyväksynyt alunperin sivistysvaliokunnan lausunnossaan
(SiVL 4/2014 vp) esittämän kannanottoehdotuksen.
Kannanotossa eduskunta edellyttää, että hallitus
arvioi koulutusta koskevien uudistusten vaikutukset etukäteen monipuolisesti
ja huolellisesti ennen hallituksen esitysten antamista tai ennen
muiden päätösten tekoa.
Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).