Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen tarkoituksena on muuttaa väliaikaisina toteutetut lukiokoulutuksen ja ammatillisen peruskoulutuksen valtionosuusindeksiä ja yksikköhintaa koskevat säästötoimet pysyviksi. Esitys pohjautuu raha-asiainvaliokunnan 19 päivänä marraskuuta 2014 tekemään asiaa koskevaan päätökseen. Taustalla on hallituksen vakava huoli valtiontalouden tilasta.

Esitykseen sisältyvä lakiehdotus ehdotetaan tulevaksi voimaan vuoden 2016 alusta. Sivistysvaliokunta korostaa, että hallituksen esitys ei tarkoita kokonaan uusien säästöjen tekemistä verrattuna vuoteen 2015. Lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen osalta esitys sisältää nimenomaisen takuun, että keskimääräinen yksikköhinta on kuitenkin vähintään vuoden 2015 tasolla. Tällä estetään se, että säästöt kertautuisivat vuosittain toteutuneiden kustannusten perusteella tarkistetuissa ja lasketuissa keskimääräisissä yksikköhinnoissa. Sivistysvaliokunta pitää edellä todettua rajausta vuoden 2015 yksikköhintatasoon sinänsä erittäin tärkeänä.

Hallituksen esityksessä tarkoitetut säästötoimenpiteet ovat sivistysvaliokunnan arvion mukaan valtiontalouden tasapainottamisen kannalta hallituksen yhteisen toimintalinjan mukaiset mutta koulutuspoliittisesti arvioiden suuruusluokiltaan ja yhdessä aiempien säästöpäätösten kanssa ongelmallisia. Valiokunta korostaa seuraavassa erityisesti säästöpäätösten vaikutusten arviointia ja vaikutusten seurantaa.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana seuraavin huomautuksin.

Esityksen vaikutusten arviointi

Esityksestä aiheutuva laskennallinen säästö lukiokoulutuksesta olisi vuonna 2016 yhteensä noin 107,3 miljoonaa euroa, josta valtion säästöosuus olisi noin 45,3 miljoonaa euroa. Ammatillisen peruskoulutuksen laskennallinen säästö olisi yhteensä noin 117,1 miljoonaa euroa, josta valtion säästöosuus olisi noin 49,2 miljoonaa euroa. Lukion ja ammatillisen peruskoulutuksen kokonaissäästöihin vaikuttaa kuitenkin se, että opiskelijamäärät eivät ole vuosittain samat. Taiteen perusopetuksessa esityksestä aiheutuva laskennallinen säästö olisi kokonaisuudessaan noin 3,7 miljoonaa euroa, josta valtion säästöosuus olisi noin 2,1 miljoonaa euroa.

Ammatillisen lisäkoulutuksen osalta hallituksen esityksessä todetaan, että säästö on vuonna 2013 ollut 10,6 miljoonaa euroa ja 4,1 miljoonaa euroa vuonna 2014.

Hallituksen esityksessä viitataan säästöjen taloudellisten vaikutusten osalta vuoden 2015 vastaavia valtionosuussäästöjä koskeneeseen hallituksen esitykseen laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 258/2014 vp) ja sen taloudellisia vaikutuksia koskeneisiin yksityiskohtaisiin selostuksiin.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on edellä todetusta hallituksen esityksestä HE 258/2014 vp antamassaan lausunnossa PeVL 44/2014 vp todennut muun muassa, että esitykseen ei sisälly selkokielistä konkreettista vaikutusarviota, joka mahdollistaisi ehdotusten kokonaisvaltaisen arvioinnin perustuslain 16 §:n 2 momentin valossa, perustuslaissa turvattujen sivistyksellisten oikeuksien näkökulmasta. Tätä on perustuslakivaliokunnan mielestä pidettävä esityksen selkeänä puutteena.

Sivistysvaliokunta yhtyi hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (SiVM 15/2014 vp) omalta osaltaan perustusvaliokunnan lausunnossaan esittämään kritiikkiin ehdotettujen uudistusten vaikutusarvioiden täsmentymättömyydestä. Valiokunta korosti, että koulutukseen on suunnattu monin eri tavoin ja eri aikoina valtionrahoituksen vähennyksiä siten, että koulutuksen rahoituksen kokonaisuus, erityisesti toisen asteen lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen osalta, on jäänyt säästötoimenpiteiden tosiasiallisten vaikutusten osalta epäselväksi.

Sivistysvaliokunta uudistaa käsiteltävänä olevan esityksen osalta vakavan kritiikkinsä säästöpäätösten vaikutusarvioiden täsmentymättömyydestä. Valiokunta viittaa myös hallituksen esityksestä (HE 131/2014 vp) eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2015 antamaansa lausuntoon (SiVL 11/2014 vp). Sivistysvaliokunta pitää erityisesti opetuksen ja koulutuksen saatavuuden, laadun ja vaikuttavuuden kannalta erittäin huolestuttavana niitä ylisuuria, kumuloituvia kokonaissäästöjä, joiden kohteeksi opetus ja tutkimus on vuodesta 2012 asti asetettu ja asetetaan edelleen. Opetustoimeen ehdotetut säästöt kohdistuvat nuorten ikäluokkien tulevan osaamisen perustaan. Ne eivät millään tavoin edistä tavoitetta tehdä Suomesta maailman osaavin kansakunta vuonna 2020.

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä tai hallituksen esityksessä HE 258/2014 vp ei konkretisoida säästöjen vaikutuksia laajasti ottaen tai koulutusaloittain, esimerkiksi lukioiden toimintaan ja lukio-opetuksen alueelliseen saatavuuteen tai nuorisotakuun toteutumiseen. Valiokunta muistuttaa, että säästöt yhden koulutusmuodon kohdalla voivat vaikuttaa kielteisesti myös toimintaan muilla koulutuksen osa-alueilla, esimerkiksi yhteisten opettajaresurssien vähenemisen kautta. Sivistysvaliokunta arvioi, että useimmat kunnat eivät pysty kompensoimaan valtionosuuden vähennyksiä kunnallisella lisärahoituksella. Valtionosuuksien leikkausten vaikutus koulutuspalvelujen laatuun jää riippumaan yksittäisten kuntien ratkaisuista.

Valiokunta muistuttaa taas kerran, että eduskunta käsitellessään valtioneuvoston selontekoa julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2015—2018 (VNS 4/2014 vp) on hyväksynyt (EK 20/2014 vp) alun perin sivistysvaliokunnan lausunnossaan (SiVL 4/2014 vp) esittämän kannanottoehdotuksen. Kannanotossa eduskunta edellyttää, että hallitus arvioi koulutusta koskevien uudistusten vaikutukset etukäteen monipuolisesti ja huolellisesti ennen hallituksen esitysten antamista tai ennen muiden päätösten tekoa.

Vaikutusten seuranta

Perustuslakivaliokunta korosti edellä mainitussa lausunnossaan (PeVL 44/2014 vp— HE 258/2014 vp), että sääntelyn tosiasiallisia vaikutuksia opetus- ja kulttuuritoimeen liittyvien sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen on seurattava tarkoin ja ryhdyttävä toimenpiteisiin, jos etenkin nuorten ihmisten tosiasialliset ja yhtäläiset mahdollisuudet saada koulutusta heikkenevät olennaisesti. Sivistysvaliokunta yhtyi perustuslakivaliokunnan arvioon asiassa ja ehdotti asiasta lausumaa, jonka eduskunta hyväksyi. Lausumassa eduskunta edellytti, että hallitus seuraa tarkoin tällä vaalikaudella toteutettujen säästöpäätösten tosiasiallisia vaikutuksia opetus- ja kulttuuritoimeen liittyvien sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen ja ryhtyy välittömästi toimenpiteisiin, kun etenkin nuorten ihmisten tosiasialliset ja yhtäläiset mahdollisuudet saada koulutusta heikkenevät. Hallituksen tulee antaa asiasta selvitys sivistysvaliokunnalle vuoden 2017 loppuun mennessä.

Valiokunnan lausumaehdotus perustui vuodeksi 2015 annetun valtion talousarvioehdotuksen ja siihen liittyneiden hallitusten esitysten sisältämiin opetustoimen rahoituksen vähennysehdotuksiin ja valiokunnan huoleen säästöjen kumuloituvista vaikutuksista opetustoimeen. Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys ja valiokunnassa vielä vireillä olevat eräät esitykset merkitsevät säästötoimenpiteiden ulottamista pysyvästi tuleville vuosille. Hallituskauden sinänsä välttämättömät säästötoimenpiteet edellyttävät, että tulevalla vaalikaudella hallitus arvioi kokonaisuudessaan uudelleen opetuksen ja tutkimuksen merkityksen sille yhteiskunnalliselle kehitykselle, jota muun muassa hallitusohjelmissa on tavoiteltu, ja laatii selkeän opetuksen ja tutkimuksen rahoituksen kehittämissuunnitelman, jolla rahoitustaso kytketään realistisella tavalla opetuksen ja tutkimuksen keskeisiin tavoiteasetteluihin. Valiokunta ehdotta asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).